河南省森林旅游發(fā)展存在的問題及對策

羅 穎

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河南省森林旅游發(fā)展存在的問題及對策

羅 穎

（國家林業(yè)局泡桐研究開發(fā)中心 河南鄭州 450003）

分析了河南省森林旅游發(fā)展現(xiàn)狀，指出河南省森林旅游產(chǎn)業(yè)仍面臨基礎設施落后、經(jīng)營管理乏力、資金投入不足、規(guī)劃層次不高、專業(yè)人才缺乏等方面的問題，提出了合理定位森林旅游、加強組織領導、拓寬投資渠道、創(chuàng)新經(jīng)營機制、重視森林旅游總體規(guī)劃等方面的建議，以便為森林旅游的持續(xù)、健康、快速發(fā)展提供對策。

河南；森林旅游；問題；對策

河南省地處中原，屬北亞熱帶和暖溫帶地區(qū)，氣候溫和，日照充足，地貌類型多樣，森林植被豐富，交通便利，發(fā)展森林旅游有著得天獨厚的條件。自1986年建立第一個森林公園以來，經(jīng)過林業(yè)系統(tǒng)近30多年的艱苦努力，河南省森林旅游事業(yè)從無到有，由弱到強，取得了令人矚目的優(yōu)異成績，在全省生態(tài)保護和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位和作用越來越突出。

1 森林旅游發(fā)展狀況

1.1 森林旅游產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，經(jīng)濟收入持續(xù)增長

從1986年建立第一個森林公園--嵩山國家森林公園起，河南省已建立國家和省級森林公園116處，國家和省級自然保護區(qū)25處，國家和省級濕地公園48處，經(jīng)營面積達200多萬畝。基本涵蓋了各類具有典型性和代表性的森林、地質(zhì)地貌、水文等自然景觀以及大量的歷史遺跡、人文景觀，成為全省自然景觀資源分布最為集中、規(guī)模最大的旅游目的地。

1.2 服務設施逐步改善，森林旅游的地位得到確立

2016年，全省森林旅游投入建設資金19.37億元，其中環(huán)境建設投資5.23億元，改造風景林12986公頃，修建旅游道路3023公里，初步形成了“行、游、住、食、購、娛”相配套的旅游服務體系，有100余處景區(qū)正式對游客開放。嵩山、云臺山、白云山、老樂山等森林公園和寶天曼自然保護區(qū)成為全省森林旅游龍頭景區(qū)，龍峪灣國家森林公園被國家林業(yè)局授予首批“全國文明森林公園”稱號，洛陽牡丹園、雞公山、南灣、老樂山、石漫灘、神靈寨、天池山等景區(qū)在省內(nèi)外已具較大影響力。森林旅游的市場影響力、帶動力不斷提升。

1.3 建立健全組織機構，行業(yè)管理不斷加強

隨著森林旅游的發(fā)展，森林旅游行業(yè)管理不斷加強。省政府明確了省林業(yè)廳“指導森林公園建設和管理；指導和宏觀管理森林旅游”的職能；省、市兩級林業(yè)主管部門均設立了管理機構，按照“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃”的原則，對以國有林場為基礎建立的森林公園，嚴格實行“一個單位，兩塊牌子”管理體制，基本形成了政府主導，林業(yè)部門管理為主，有關部門、單位、集體、個人共同參與建設經(jīng)營的森林旅游建設管理體系。

1.4 建設模式多種多樣，經(jīng)營機制不斷創(chuàng)新

近幾年來，河南省從延長林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、壯大實力出發(fā)，積極探索森林旅游發(fā)展的新模式、新途徑，摸索出了造林與基礎建設同步進行，育苗、造林、花卉相結合，邊建設邊開放的新路子。各森林旅游經(jīng)營單位按照市場運行機制，在拓寬投資渠道、提高經(jīng)營水平和效益、創(chuàng)新經(jīng)營管理等方面做出了很多有益的嘗試，如甘山國家森林公園等通過承包經(jīng)營方式；神靈寨國家森林公園采取職工集資建立股份公司，承包建設、經(jīng)營旅游服務項目；云臺山、雞公山、薄山等森林公園、生態(tài)旅游采取統(tǒng)一經(jīng)營、比例分成的方式；確山縣國有樂山林場與民營企業(yè)合作經(jīng)營森林旅游模式等等。

1.5 森林旅游成為溝通政府、社會、群眾與林業(yè)聯(lián)系的橋梁

森林公園建設、森林旅游發(fā)展改變了以木材生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營利用模式，減少了森林資源的直接消耗，推動了造林綠化，強化了資源保護，為實施天然林保護、自然保護區(qū)建設等重點生態(tài)工程建設提供了強大支撐，成為實現(xiàn)林業(yè)建設由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設為主轉(zhuǎn)變的有效途徑。森林旅游建設在改善生態(tài)環(huán)境和加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也直接帶動了地方經(jīng)濟社會發(fā)展，大量增加了社會就業(yè)，樹立了地區(qū)形象，逐步引起各級黨委、政府和各部門、社會各方面的關注和重視，森林旅游成為展示林業(yè)建設成就、宣傳森林生態(tài)文化的窗口和陣地。

2 當前森林旅游發(fā)展中存在的主要問題

2.1 森林旅游法律地位不明，森林旅游管理乏力

20世紀50年代以來，森林的游憩（旅游）功能受到各國的普遍重視，將其作為森林經(jīng)營的重要目標之一，如美國從1960年開始，就在多個法律中把森林游憩作為森林五大經(jīng)營目標中的首位目標。但在我國，至今未能充分認識和重視森林的游憩功能，《森林法》等林業(yè)法規(guī)中都未涉及森林游憩、森林公園、森林旅游的內(nèi)容。森林旅游的法律地位還不夠明確，造成了管理無據(jù)可依、指導乏力的不良局面。

2.2 旅游管理體制問題突出，制約森林旅游健康發(fā)展

主要林區(qū)特別是國有林場與風景名勝區(qū)、水利、文物、宗教等單位在地域上相互交叉重疊，在旅游開發(fā)經(jīng)營中存在著諸多矛盾，條塊分割，相互制肘，協(xié)調(diào)困難，難以充分發(fā)揮整體優(yōu)勢。部分地方政府、部門違犯林業(yè)法規(guī)、政策，擅自占用國有森林資源、改變原森林資源經(jīng)營單位隸屬關系進行旅游開發(fā)，干預、插手森林旅游經(jīng)營，嚴重侵犯了國有林場、森林公園的合法權益，有的對森林資源造成了嚴重破壞，限制和阻礙了森林旅游的健康發(fā)展。

2.3 資金投入不足，開發(fā)建設步伐整體緩慢

大部分森林公園、生態(tài)旅游區(qū)是在國有林場基礎上建立起來的，地處偏僻，交通不便，基礎設施落后，森林旅游開發(fā)需要較大的前期投入。由于政策、管理體制等多方面的原因，國有林場長期處于經(jīng)濟危困狀態(tài)，家底薄，投入有限，而國家、省對森林旅游建設一直無專項投入。長期以來，森林旅游被視為林業(yè)系統(tǒng)的部門行為，基礎設施、旅游建設很難列入地方社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，資金投入成為制約森林旅游發(fā)展的瓶頸問題，開發(fā)建設步履艱難。

2.4 規(guī)劃建設層次不高，市場競爭力較弱

目前，我國森林旅游的規(guī)劃、建設標準、技術規(guī)范、評價體系不健全，有的已嚴重滯后，專業(yè)規(guī)劃設計力量較為薄弱，大部分規(guī)劃設計思路較窄，與市場需要脫節(jié)，缺乏前瞻性和可操作性。同時，邊建設、邊規(guī)劃，甚至無規(guī)劃盲目開發(fā)，既造成了大量重復建設，也對森林資源造成了破壞。從整體上看，森林旅游開發(fā)建設水平、檔次、質(zhì)量、品位不高，旅游產(chǎn)品無特色，無文化內(nèi)涵，相互雷同、千篇一律，市場競爭力相對較弱。

2.5 專業(yè)人才缺乏，經(jīng)營管理水平較低

森林旅游的開發(fā)建設和經(jīng)營管理需要各方面的人才。目前森林旅游從業(yè)人員主要來自原從事林業(yè)工作的人員，結構單一，專業(yè)素質(zhì)不高，思想保守，觀念較落后，市場、服務、競爭意識相對淡薄。在管理運行方式上，沿用舊體制、舊模式，創(chuàng)新機制不活，經(jīng)營管理粗放，經(jīng)濟效率低下，在激烈的旅游市場競爭中處于相對劣勢。

3 森林旅游發(fā)展面臨的機遇和有利條件

3.1 《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》為加快森林旅游發(fā)展提供了政策依據(jù)和基本動力

《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“努力發(fā)展好森林公園、城市森林和其他游憩性森林”“突出發(fā)展生態(tài)旅游等新興產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，培育新的林業(yè)經(jīng)濟增長點”。《國家林業(yè)局關于大力推進森林體驗和森林養(yǎng)生發(fā)展的通知》指出：“加快森林體驗和森林養(yǎng)生發(fā)展，有助于推動森林旅游的創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展，有助于發(fā)揮林業(yè)在弘揚生態(tài)文明、改善民生福祉中的巨大潛力”“有條件的森林公園、濕地公園、林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)以及其他類型森林旅游地，要把發(fā)展森林體驗和森林養(yǎng)生納入總體規(guī)劃，大力加強硬件、軟件建設，積極打造高質(zhì)量的森林體驗和森林養(yǎng)生產(chǎn)品”。發(fā)展森林旅游成為黨和國家賦予林業(yè)部門的職責，這必將有利于促進林業(yè)系統(tǒng)上下統(tǒng)一思想，進一步提高對森林旅游工作的認識，從根本上解決森林旅游發(fā)展的動力問題。

3.2 河南省“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為森林旅游發(fā)展構繪出藍圖

《河南省“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確指出：“拓展森林旅游發(fā)展空間,以森林公園、濕地公園、國有林場等為重點,完善森林旅游產(chǎn)品和設施,推出一批具備森林游憩、療養(yǎng)等功能的森林體驗基地和森林養(yǎng)生基地,積極創(chuàng)建國家生態(tài)公園”。提出實施綠色旅游開發(fā)，大力支持洛陽白云山、許昌鄢陵、三門峽天鵝湖、南陽寶天曼、西峽老界嶺、商丘黃河故道、信陽南灣湖、商城黃柏山、駐馬店老樂山、固始西九華山森林旅游景區(qū)等創(chuàng)建國家生態(tài)旅游示范區(qū)，重點支持魯山、修武、西峽、欒川、嵩縣等申報國家級綠色旅游示范基地。明確提出要在“十三五”期間,創(chuàng)建5—8個國家級生態(tài)旅游示范區(qū)、2—3個國家級綠色旅游示范基地、培育5—8條國內(nèi)知名的徒步游覽線路。該規(guī)劃把森林旅游作為全省旅游產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，提出了具體發(fā)展方向、發(fā)展目標、保障措施，為森林旅游發(fā)展繪就了藍圖。

3.3 社會旅游需求的轉(zhuǎn)變?yōu)樯致糜伟l(fā)展提供了巨大市場

隨著我國經(jīng)濟社會的快速增長和人民物質(zhì)文化生活的不斷改善，社會對旅游的需求發(fā)生了重大變化，我國旅游業(yè)進入了傳統(tǒng)旅游向現(xiàn)代旅游的轉(zhuǎn)型時期，從國外旅游業(yè)的發(fā)展進程看，走進森林，回歸自然，休閑養(yǎng)生將成為我國旅游市場的主流。據(jù)世界旅游組織專家預測，在本世紀初的幾十年里，世界范圍內(nèi)的森林旅游人數(shù)將以2位數(shù)的百分比增長，近幾年來旅游市場的發(fā)展變化也充分體現(xiàn)了這一趨勢。有理由認為，森林旅游將面臨更大的市場發(fā)展空間。

4 進一步加快河南省森林旅游發(fā)展的對策與建議

4.1 對森林旅游進行合理定位，處理好資源保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系

要按照《中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》確定的林業(yè)建設指導思想、基本方針，把森林旅游發(fā)展與森林生態(tài)體系和林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設緊密結合起來，以合理調(diào)整林區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構、保障林業(yè)生態(tài)重點工程實施、增加林業(yè)職工生活、帶動林區(qū)群眾脫貧致富為目標，在保護的基礎上建設，以建設推動發(fā)展，以發(fā)展促進保護，建綠色生態(tài)、辦綠色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)綠色文明。要根據(jù)森林公園多數(shù)是在國有林場基礎上建立起來的、分布在生態(tài)脆弱及生態(tài)建設重點區(qū)域的實際情況，把森林公園建設作為全省林業(yè)生態(tài)建設的重要組成部分，按照社會公益事業(yè)單位進行管理，加大政府投入扶持力度，實現(xiàn)森林旅游的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 加強組織領導，加大管理指導力度

各級政府和林業(yè)主管部門要進一步統(tǒng)一思想，提高認識，落實責任，完善職能。把森林旅游納入職責范圍，加強組織和領導，健全管理機構，完善職能，充實人員。以規(guī)劃制定、資源保護、項目建設和規(guī)范經(jīng)營等為重點，不斷加大行業(yè)管理指導力度。各級林業(yè)部門必須把森林旅游發(fā)展融入到地方社會經(jīng)濟發(fā)展的有機整體中，謀求合理定位，積極爭取各級黨委、政府的重視與支持以及各部門的密切配合，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要成立由專家組成的河南省森林旅游建設指導委員會，承擔批建景區(qū)評審、規(guī)劃與建設指導、業(yè)務咨詢等任務，提高行業(yè)管理能力與水平。

4.3 拓寬投資渠道，加快建設步伐

把森林旅游建設納入各級政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，取得各方面支持。各級林業(yè)主管部門在林業(yè)建設資金和林業(yè)工程項目上，要統(tǒng)籌安排、優(yōu)先支持森林旅游建設。積極擴大對外招商引資力度，在確保統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，按照誰投資、誰受益的原則，面向社會，通過承包、合作、合資、獨資等形式，大力吸引各種經(jīng)濟實體與個人參與森林旅游景區(qū)景點、旅游項目、商業(yè)網(wǎng)點、服務設施建設與經(jīng)營，提高經(jīng)濟效益。

4.4 創(chuàng)新經(jīng)營機制，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模

積極探索所有權與經(jīng)營權分離、森林資源管理與旅游產(chǎn)業(yè)分離的途徑與方式，促進森林旅游產(chǎn)業(yè)真正走向市場。建立適應市場經(jīng)濟要求的運行機制，廣泛吸引社會經(jīng)濟主體參與建設經(jīng)營，提高森林風景資源的利用效率。要以森林資源資產(chǎn)、資本為紐帶，打破地域、所有制、行業(yè)界限，通過聯(lián)合、兼并、股份制經(jīng)營等形式，整合旅游資源，完善功能配置，優(yōu)化旅游產(chǎn)品組合，打造精品旅游線路產(chǎn)品，擴大經(jīng)營規(guī)模，做大做強，培育“龍頭”企業(yè)，提高森林旅游市場競爭能力。

4.5 推進森林旅游法制化、規(guī)范化建設

盡快制訂出臺《河南省森林公園管理條例》或《河南省森林公園管理辦法》，使森林旅游各項工作納入法制化軌道，做到依法保護，依法經(jīng)營，依法管理。加強森林旅游規(guī)劃、建設和評價規(guī)范、標準體系建設，為森林旅游開發(fā)建設、經(jīng)營管理提供技術支撐。高度重視森林公園的總體規(guī)劃設計工作，努力提高規(guī)劃設計水平，鼓勵景區(qū)邀請國內(nèi)外高水平的規(guī)劃設計單位承擔規(guī)劃設計任務。實行總體規(guī)劃審批制度，堅持先規(guī)劃、后建設，確保森林公園建設的高水平，確保森林旅游持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

[1] 中國共產(chǎn)黨中央委員會，國務院.中共中央 國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定[EB].2003-6-25.

[2] 河南省人民政府辦公廳.河南省“十三五”旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃[R].2017.

[3] 國家林業(yè)局.國家林業(yè)局關于大力推進森林體驗和森林養(yǎng)生發(fā)展的通知[EB].2016-1-15.

2018-05-22

F590.75

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1004-7743（2018）03-0050-04