社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理研究

張宛艷/云南大學(xué)歷史與檔案學(xué)院 南陽(yáng)師范學(xué)院

社區(qū)是社會(huì)結(jié)構(gòu)中的基本單元，是城鄉(xiāng)居民日常生活的主要場(chǎng)所，也是各類(lèi)災(zāi)害事故發(fā)生時(shí)的承受主體，具有基層動(dòng)員、應(yīng)急自救、減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和降低災(zāi)害損失的職責(zé)。2007年，《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》明確提出“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)”[1]。2010年國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)首次頒布《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》，并于2013年進(jìn)行修訂完善，均對(duì)社區(qū)綜合減災(zāi)檔案做出了規(guī)定，如第九條“檔案管理規(guī)范”提出“社區(qū)建立了包括文字、照片等檔案信息在內(nèi)的規(guī)范齊全、方便查閱的綜合減災(zāi)檔案”[2]。從此，我國(guó)社區(qū)檔案工作中一個(gè)新的專(zhuān)門(mén)檔案——社區(qū)綜合減災(zāi)檔案在全國(guó)范圍內(nèi)逐步建立。為增強(qiáng)全社會(huì)抵御和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力，2018年3月，國(guó)務(wù)院實(shí)施機(jī)構(gòu)改革，組建應(yīng)急管理部，并先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》等一系列政策，使得全社會(huì)綜合減災(zāi)的渠道逐級(jí)下沉，也使得社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理的重要性日漸顯現(xiàn)。

1 社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的涵義

社區(qū)綜合減災(zāi)檔案收錄了基層社區(qū)在綜合減災(zāi)工作中形成的各種有保存價(jià)值的資料，內(nèi)容涵蓋綜合減災(zāi)能力建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，直接反映社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的全部過(guò)程，具有原始記錄性、信息性、知識(shí)性、社會(huì)性和歷史性等屬性。社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)是一項(xiàng)需要多措并舉和綜合協(xié)調(diào)的系統(tǒng)工作。截至2017年底，國(guó)家減災(zāi)委共命名全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)11048 個(gè)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所命名的省級(jí)綜合減災(zāi)示范社區(qū)也有10000多個(gè)[3]。這些社區(qū)根據(jù)各自地理環(huán)境和社區(qū)主體構(gòu)成的不同，在人防、物防和技防上都各有側(cè)重，都有各自獨(dú)到經(jīng)驗(yàn)和鮮明特色?？梢?jiàn)社區(qū)綜合減災(zāi)工作需要因地制宜，沒(méi)有固定的操作模式，也沒(méi)有一成不變的工作內(nèi)容，因此社區(qū)綜合減災(zāi)檔案呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣、來(lái)源復(fù)雜和形式多樣的特征。

2 社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案從無(wú)到有、數(shù)量從少到多，但相關(guān)的檔案管理工作卻沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。“我國(guó)檔案部門(mén)目前還沒(méi)有建立起檔案部門(mén)同社會(huì)危機(jī)管理的職能部門(mén)及輔助部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制”[4]，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理還存在很多不盡如人意的地方，需要檔案管理部門(mén)和學(xué)術(shù)界及時(shí)關(guān)注并優(yōu)化完善。

2.1 缺乏具體執(zhí)行細(xì)則，檔案管理各自為政

《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》明確社區(qū)檔案管理是申報(bào)評(píng)選全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)的十項(xiàng)基本要素之一[5]，該要素下還細(xì)分為“社區(qū)減災(zāi)工作檔案”和“綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建過(guò)程檔案”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。但《全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》僅提出“社區(qū)應(yīng)建立規(guī)范、齊全的社區(qū)綜合減災(zāi)檔案，有文字、照片、音頻、視頻等檔案信息”的要求，缺少具體意見(jiàn)和明確說(shuō)明，在界定歸檔內(nèi)容和歸檔范圍上不夠明確，對(duì)歸檔文件的種類(lèi)和范疇的敘述也語(yǔ)焉不詳、過(guò)于籠統(tǒng)。

那么“規(guī)范、齊全的社區(qū)綜合減災(zāi)檔案”的具體內(nèi)容是什么，應(yīng)該包括社區(qū)里哪些部門(mén)或單位（如基層組織、駐社區(qū)單位或企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等）呢？社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的建檔要求是什么，是建立紙質(zhì)檔案和電子檔案，還是一部分建立紙質(zhì)檔案、另一部分建立電子檔案？誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的收集和整理，檔案材料收集是否齊全、內(nèi)容是否詳實(shí)，又由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)一審核或評(píng)定？社區(qū)綜合減災(zāi)檔案查閱的權(quán)限和范圍是什么？這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和工作細(xì)節(jié)，都缺乏考量與統(tǒng)籌。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，各地社區(qū)在綜合減災(zāi)能力建設(shè)中，幾乎每個(gè)社區(qū)的建檔要求都不一樣，歸檔內(nèi)容也不一致；紙質(zhì)檔案通常多于電子檔案，而且不論是紙質(zhì)檔案還是電子檔案，格式不完善和規(guī)格不統(tǒng)一的現(xiàn)象十分普遍。

2.2 綜合減災(zāi)檔案研究近于空白，相關(guān)理論建設(shè)尚未起步

社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)能夠減少社區(qū)災(zāi)害隱患風(fēng)險(xiǎn)、降低災(zāi)害所造成的損失，大致包括構(gòu)建社區(qū)綜合減災(zāi)組織管理和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制、識(shí)別與評(píng)估各類(lèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、排查與預(yù)警預(yù)報(bào)常見(jiàn)災(zāi)害隱患、編制災(zāi)害事故應(yīng)急處置和群眾生活安置預(yù)案、提高居民避險(xiǎn)減災(zāi)意識(shí)和訓(xùn)練其自救互救技能、開(kāi)展社區(qū)綜合減災(zāi)動(dòng)員和與各界進(jìn)行聯(lián)合演練、使用減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與備災(zāi)資金、申報(bào)評(píng)估綜合減災(zāi)示范社區(qū)等。在這一系列工作當(dāng)中，會(huì)形成許多具有保存價(jià)值的檔案資料。如何使綜合減災(zāi)檔案為社區(qū)減災(zāi)工作服務(wù)，是社區(qū)檔案工作者需要下功夫和出成效的地方，也是體現(xiàn)其檔案管理專(zhuān)業(yè)水平的關(guān)鍵。

國(guó)家減災(zāi)委明確指出“不怕勞民傷財(cái)、不怕興師動(dòng)眾、不怕十防九空”[6]，要求堅(jiān)持以防災(zāi)為主，把社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)當(dāng)作一項(xiàng)需要始終緊抓的基礎(chǔ)工作。但是目前檔案學(xué)術(shù)界似乎還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到全社會(huì)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的重要性和緊迫性，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理也沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。筆者以“社區(qū)減災(zāi)檔案”和“社區(qū)綜合減災(zāi)檔案”作為檢索詞在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，僅錄得國(guó)家減災(zāi)中心鄧嵐老師于2015年11月在《中國(guó)減災(zāi)》發(fā)表的《社區(qū)減災(zāi)檔案建設(shè)芻議》一文，鄧嵐老師在文中坦承“目前我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于社區(qū)減災(zāi)檔案的研究才剛起步”[7]。

我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)始于2008年，迄今已經(jīng)整整10年，但社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理的理論建設(shè)卻沒(méi)有同步跟上，就目前相關(guān)研究成果來(lái)看，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的理論研究幾近空白。這或說(shuō)明學(xué)術(shù)界對(duì)當(dāng)前社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的重要性缺乏深入了解，或說(shuō)明民政部門(mén)、應(yīng)急管理部門(mén)和檔案管理部門(mén)在某些工作環(huán)節(jié)上尚未做到無(wú)縫銜接或進(jìn)行必要溝通，或說(shuō)明社區(qū)案工作人員的業(yè)務(wù)水平有待進(jìn)一步提高。

3 完善社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理的途徑

3.1 明確應(yīng)歸檔的材料

綜合減災(zāi)能力建設(shè)已經(jīng)成為社區(qū)日常工作中的重要組成部分，社區(qū)在創(chuàng)建全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)時(shí)要做好如下工作：第一，要建立健全運(yùn)轉(zhuǎn)高效和職責(zé)分明的社區(qū)綜合減災(zāi)工作長(zhǎng)效機(jī)制，制定并完善社區(qū)綜合減災(zāi)的規(guī)章制度。定期開(kāi)展社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)排查與識(shí)別，制定出社區(qū)空巢老人、留守兒童或困境兒童、殘障人士、病患者等脆弱人群清單，排查摸清居民住宅和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所、醫(yī)院、幼兒園、學(xué)校、超市等公共設(shè)施的安全隱患，制定或編制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測(cè)清表、社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估圖等；根據(jù)社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患特點(diǎn)、脆弱人群、救援隊(duì)伍建設(shè)、救災(zāi)物資儲(chǔ)備和志愿者服務(wù)等實(shí)際情況，編制具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性的社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)與緊急救助預(yù)案、各類(lèi)自然災(zāi)害或生產(chǎn)生活事故的減災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，并明確救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。第二，要結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)實(shí)際情況和災(zāi)害隱患現(xiàn)狀，因地制宜建立緊急避難場(chǎng)所，設(shè)置比較醒目的安全指引標(biāo)志，標(biāo)明社區(qū)緊急疏散路線(xiàn)、應(yīng)急避難場(chǎng)所和臨時(shí)生活安置場(chǎng)所，并儲(chǔ)備一定數(shù)量的應(yīng)急救援器材裝備、常用藥品和必備的生活物資等；組織防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，以接地氣的方法和群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，集中開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)技能培訓(xùn)等宣傳教育活動(dòng)；建立社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救援隊(duì)伍和社會(huì)志愿者隊(duì)伍并開(kāi)展定期演練，還要加強(qiáng)企事業(yè)單位和社會(huì)組織等之間的聯(lián)合應(yīng)急演練等。

可見(jiàn)社區(qū)承擔(dān)著繁重的綜合減災(zāi)工作，需要面對(duì)和解決的新情況、新問(wèn)題層出不窮，在解決各種問(wèn)題時(shí)形成了很多有價(jià)值、可推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也形成了大量的有價(jià)值的資料。應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)綜合減災(zāi)檔案應(yīng)歸檔的材料，從減災(zāi)工作業(yè)務(wù)模塊來(lái)看，社區(qū)減災(zāi)檔案的歸檔范圍大致包括：反映社區(qū)基本情況（轄區(qū)面積、分管范圍、總戶(hù)數(shù)、常住人口、所駐企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體）的信息；反映社區(qū)綜合減災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)與工作制度的資料，如各職責(zé)小組名冊(cè)、社區(qū)干部任免批復(fù)或批示等、社區(qū)相關(guān)工作制度和崗位職責(zé)匯總等；反映風(fēng)險(xiǎn)隱患識(shí)別評(píng)估的資料，如社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患排查清單、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估地圖，還有各種災(zāi)害事故的減災(zāi)預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)救助預(yù)案；反映社區(qū)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況的資料；反映面向居民開(kāi)展減災(zāi)宣傳教育時(shí)形成的資料，如各種宣傳教育材料等；反映綜合減災(zāi)資金投入情況的資料，包括各種減災(zāi)資金籌措情況說(shuō)明、資金保管與使用情況說(shuō)明、社區(qū)綜合減災(zāi)資金監(jiān)督與管理制度等。

3.2 加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)并提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)

社區(qū)綜合減災(zāi)檔案是社區(qū)在履行應(yīng)急管理職責(zé)和開(kāi)展綜合減災(zāi)實(shí)踐中的真實(shí)記錄，也是反映社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)的重要載體，還是社區(qū)申報(bào)評(píng)估國(guó)家級(jí)或者省級(jí)綜合減災(zāi)示范社區(qū)的重要依據(jù)。社區(qū)綜合減災(zāi)檔案不僅提供了社區(qū)減災(zāi)的工作經(jīng)驗(yàn)，還記錄了社區(qū)開(kāi)展綜合減災(zāi)工作時(shí)的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新方法，有助于推動(dòng)全社會(huì)減災(zāi)文化的形成。

綜合減災(zāi)能力建設(shè)已成為我國(guó)社區(qū)的一項(xiàng)常態(tài)化任務(wù)，但是各地區(qū)社區(qū)綜合減災(zāi)能力建設(shè)工作的起點(diǎn)卻不一致，建設(shè)水平更是參差不齊，任務(wù)雜、人手少、經(jīng)費(fèi)缺是普遍現(xiàn)象，社區(qū)綜合減災(zāi)檔案管理也難免呈現(xiàn)出工作基礎(chǔ)較為薄弱、管理水平普遍不高的特點(diǎn)；由于社區(qū)各項(xiàng)工作千頭萬(wàn)緒，社區(qū)檔案工作人員往往還要身兼數(shù)職，且其本身業(yè)務(wù)能力普遍不強(qiáng)、檔案管理意識(shí)相對(duì)較弱，對(duì)社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的內(nèi)容組成和重要作用更是缺乏足夠認(rèn)識(shí)和正確理解。因此必須加強(qiáng)對(duì)社區(qū)綜合減災(zāi)檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)工作的常態(tài)化、制度化，并及時(shí)提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)，這是提升社區(qū)工作人員的檔案意識(shí)和業(yè)務(wù)水平的必要途徑。

第一，業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檔案部門(mén)要主動(dòng)為本地區(qū)社區(qū)檔案管理人員提供綜合減災(zāi)檔案管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)，指導(dǎo)檔案管理人員設(shè)立專(zhuān)室或者專(zhuān)柜保管檔案，確保綜合減災(zāi)檔案的完整與安全；建立檔案統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)檔案的接收和移出、借閱和利用等情況進(jìn)行準(zhǔn)確及時(shí)的統(tǒng)計(jì)；建立健全檔案利用制度，盡可能簡(jiǎn)化檔案借閱利用手續(xù)；定期對(duì)檔案卷宗進(jìn)行檢查，如有破損、蟲(chóng)蛀等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修補(bǔ)，并做好相關(guān)記錄；對(duì)于音像檔案或電子檔案，要定期檢查內(nèi)容的可讀性[8]。第二，業(yè)務(wù)培訓(xùn)。檔案部門(mén)要主動(dòng)為本地區(qū)社區(qū)檔案管理人員提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)，其形式可以多樣化，鑒于社區(qū)實(shí)際的工作情況，一般可以現(xiàn)場(chǎng)專(zhuān)題講座為主，向社區(qū)檔案管理人員講解社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的重要性，并結(jié)合社區(qū)綜合減災(zāi)檔案的特殊性，講授檔案管理業(yè)務(wù)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，提升社區(qū)檔案管理人員的檔案意識(shí)與業(yè)務(wù)水平，為綜合減災(zāi)檔案的科學(xué)收集、有序管理和開(kāi)發(fā)利用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。