建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案規(guī)范化管理的策略探析

魏 虹/杭州市城建檔案館

《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）所稱的建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案，是指建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門在履行法律法規(guī)授予的行政職能過(guò)程中形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，如工程開(kāi)工前形成的施工許可審批檔案、工程招投標(biāo)過(guò)程中形成的招投標(biāo)檔案、工程竣工后形成的工程竣工備案檔案等，它們是政府相關(guān)部門在工程建設(shè)管理中形成的、與工程建設(shè)密切相關(guān)的檔案，是城建檔案館重點(diǎn)管理的檔案種類之一。經(jīng)過(guò)多年的工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案管理在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等方面還存在一些問(wèn)題，距標(biāo)準(zhǔn)化管理尚有差距，因此有必要對(duì)業(yè)務(wù)檔案規(guī)范化管理作進(jìn)一步探討。

1 建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案管理現(xiàn)狀

一是業(yè)務(wù)檔案來(lái)源不確定，影響檔案分類?！兑?guī)定》第五條指出，建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門包括城市規(guī)劃、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、園林、風(fēng)景名勝、環(huán)衛(wèi)、市政、公用、房地產(chǎn)管理、人防等，這些管理部門是2001年《規(guī)定》發(fā)布時(shí)的建設(shè)系統(tǒng)單位。10多年來(lái)，建設(shè)系統(tǒng)單位劃分已作多次調(diào)整，如2002年，杭州市園林文物局從建設(shè)系統(tǒng)調(diào)整到旅游系統(tǒng)。根據(jù)國(guó)家檔案館《中國(guó)檔案分類法》中的劃分標(biāo)準(zhǔn)，L類為商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)，R類為城鄉(xiāng)建設(shè)、建筑業(yè)。因此，市園林文物局的業(yè)務(wù)檔案類別隨著所屬系統(tǒng)的調(diào)整從R類變成L類，這樣的變化偏離了檔案“分類穩(wěn)定性”的原則，直接影響檔案利用的功效。

二是業(yè)務(wù)檔案移交時(shí)間不明確，影響檔案及時(shí)歸檔。《規(guī)定》第十條要求，業(yè)務(wù)檔案在本單位保管使用1—5年后應(yīng)向城建檔案館移交，但寬泛的移交時(shí)間段不利于檔案管理。例如，某建筑工程第一年取得工程規(guī)劃許可，經(jīng)過(guò)3年建設(shè)，于第五年通過(guò)竣工規(guī)劃驗(yàn)收。若工程規(guī)劃許可檔案在本單位存放1年即第二年移交，竣工規(guī)劃驗(yàn)收檔案在本單位存放5年即第十年移交，兩項(xiàng)業(yè)務(wù)檔案移交的最長(zhǎng)間隔時(shí)間長(zhǎng)達(dá)8年，這明顯不利于同一建設(shè)工程檔案的成套性管理，同時(shí)由于移交時(shí)間不確定導(dǎo)致檔案是否進(jìn)館不明確，影響了檔案的查閱利用。

三是收集范圍、保管期限不明確，影響檔案進(jìn)館質(zhì)量。據(jù)筆者了解，目前業(yè)務(wù)檔案的收集范圍基本由業(yè)務(wù)檔案產(chǎn)生單位制定，收集范圍設(shè)置過(guò)寬、重復(fù)收集、應(yīng)收未收的情況時(shí)有發(fā)生。在設(shè)定業(yè)務(wù)檔案保管期限時(shí)，往往與本單位的文書(shū)檔案一樣設(shè)定為30年、10年。事實(shí)上，作為城建檔案的一部分，業(yè)務(wù)檔案的保管期限應(yīng)該與工程檔案相一致，為“永久”或“長(zhǎng)期”。

四是業(yè)務(wù)檔案進(jìn)館后對(duì)外利用責(zé)任不清晰，影響檔案作用發(fā)揮。據(jù)了解，在本單位保管期間，為了信息公開(kāi)而查閱業(yè)務(wù)檔案一般由檔案產(chǎn)生單位負(fù)責(zé)。但進(jìn)館的業(yè)務(wù)檔案涉及信息公開(kāi)的內(nèi)容，能否對(duì)外提供利用是目前檔案工作中的一大問(wèn)題。

2 實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)檔案規(guī)范管理的探討

在不斷規(guī)范工程建設(shè)管理的新形勢(shì)下，業(yè)務(wù)檔案作為工程建設(shè)管理的依據(jù)和憑證，其重要性日益凸顯，同時(shí)隨著《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，公民、法人和社會(huì)組織了解和查閱工程建設(shè)管理信息的意向也越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，業(yè)務(wù)檔案管理的規(guī)范性愈顯重要。

其一，要圍繞基本建設(shè)程序確定業(yè)務(wù)檔案形成者。如前所述，業(yè)務(wù)檔案是城建檔案的一部分，其內(nèi)容來(lái)源于工程建設(shè)管理實(shí)踐。從檔案分類原則考慮，檔案形成者應(yīng)摒棄建設(shè)系統(tǒng)的概念，不應(yīng)僅局限于建設(shè)系統(tǒng)單位，還應(yīng)包括與建設(shè)工程有關(guān)的非建設(shè)系統(tǒng)單位，比如發(fā)展和改革、建設(shè)、國(guó)土資源、規(guī)劃、環(huán)保、氣象、消防等多個(gè)部門。只有全面覆蓋涉及工程建設(shè)管理的業(yè)務(wù)檔案形成者，才能保證業(yè)務(wù)檔案齊全和完整。

其二，要明確業(yè)務(wù)檔案移交時(shí)間點(diǎn)。業(yè)務(wù)檔案的形成涉及多家單位，形成時(shí)間跨越工程建設(shè)周期。因此，要規(guī)范業(yè)務(wù)檔案管理，應(yīng)明確各形成單位向城建檔案館歸檔的時(shí)間。一般情況下，業(yè)務(wù)檔案自形成起在本單位保管2年后移交比較合理。一方面在2年內(nèi)單位內(nèi)部利用檔案的頻率較高，存放于本單位更加便捷，另一方面業(yè)務(wù)檔案整理也需要一定的時(shí)間。另外，建設(shè)部門在修訂相關(guān)檔案管理規(guī)定時(shí)，對(duì)不按時(shí)移交業(yè)務(wù)檔案的行為應(yīng)設(shè)定相應(yīng)的罰則，以提高業(yè)務(wù)檔案歸檔及時(shí)率。

其三，要依法確定業(yè)務(wù)檔案收集范圍。每項(xiàng)業(yè)務(wù)檔案的收集范圍一般包含兩部分內(nèi)容：一是單位或個(gè)人在申請(qǐng)辦理事項(xiàng)時(shí)提交的申報(bào)材料，二是管理部門在受理事項(xiàng)過(guò)程中形成的文件材料。這里有兩方面的問(wèn)題值得考慮：一是收集范圍應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定設(shè)定，不能隨意擴(kuò)大或縮小，但規(guī)定發(fā)生變化時(shí)，收集范圍需做相應(yīng)調(diào)整；二是目前一些地方還未實(shí)現(xiàn)同一工程同一“窗口”集中受理申報(bào)材料，如規(guī)劃許可證等文件（復(fù)印件）需要提交給不同的管理部門辦理審批事項(xiàng)。這些業(yè)務(wù)檔案在移交城建檔案館后將出現(xiàn)很多重復(fù)文件，不僅加重庫(kù)房保管壓力，還增加了管理成本。對(duì)此，各管理部門形成的業(yè)務(wù)檔案收集范圍應(yīng)經(jīng)過(guò)本單位檔案人員的審核。城建檔案館應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)檔案收集范圍設(shè)定進(jìn)館范圍，開(kāi)展業(yè)務(wù)檔案進(jìn)館鑒定工作，將重復(fù)的文件材料剔除。

其四，要科學(xué)設(shè)定業(yè)務(wù)檔案類別及保管期限。按照《城市建設(shè)檔案分類大綱》，城建檔案分大類、屬類和小類三類，其中建設(shè)工程業(yè)務(wù)檔案“大類”為城市建筑管理類，用“D”表示，“屬類”為建筑管理類，用“3”表示，“小類”按照辦理事項(xiàng)設(shè)立，用1、2、3等表示。如，城建檔案館保管的施工許可審批業(yè)務(wù)檔案小類為“3”，其檔號(hào)為D-3-3；工程竣工備案業(yè)務(wù)檔案小類為“4”，其檔號(hào)為D-3-4。

具體分類方式一般如下：“年度—辦理事項(xiàng)—產(chǎn)生單位”、“辦理事項(xiàng)—年度—產(chǎn)生單位”和“產(chǎn)生單位—年度—辦理事項(xiàng)”。究竟采取哪種方式？筆者更傾向于“年度—辦理事項(xiàng)—產(chǎn)生單位”分類法，即將業(yè)務(wù)檔案先按年度分開(kāi)，然后每個(gè)年度再按辦理事項(xiàng)分開(kāi)，之后再按檔案產(chǎn)生單位分開(kāi)。因?yàn)閷⒛甓茸鳛榉诸愂讓邮侨藗兤毡榈墓ぷ髁?xí)慣，而辦理事項(xiàng)及產(chǎn)生單位具有不確定性，它會(huì)隨著審批制度及機(jī)構(gòu)改革而發(fā)生變化。

建設(shè)工程業(yè)務(wù)檔案的保管期限應(yīng)參照《城市建設(shè)檔案保管期限表》規(guī)定執(zhí)行，這里就不再展開(kāi)討論。

其五，要正確處理業(yè)務(wù)檔案信息公開(kāi)與檔案利用的關(guān)系。業(yè)務(wù)檔案作為政府信息在本單位保管期間應(yīng)依照《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定給予公開(kāi)，移交城建檔案館后，作為城建檔案的組成部分該如何對(duì)外提供利用？一方面根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，國(guó)家綜合檔案館是政府信息公開(kāi)的場(chǎng)所，城建檔案館作為專業(yè)檔案館并不具備信息公開(kāi)的職能，因此不能公開(kāi)業(yè)務(wù)檔案信息；另一方面業(yè)務(wù)檔案接收進(jìn)館后應(yīng)遵循檔案利用的規(guī)定，根據(jù)檔案法規(guī)定，檔案一般應(yīng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放，如此必將造成同一檔案進(jìn)館前可以公開(kāi)，進(jìn)館后必須封存的尷尬局面。

那么，現(xiàn)階段業(yè)務(wù)檔案究竟應(yīng)該開(kāi)放還是封存呢？筆者認(rèn)為《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，體現(xiàn)了公眾對(duì)陽(yáng)光政府信息公開(kāi)的訴求，在當(dāng)前以服務(wù)民生為主題的大環(huán)境下，應(yīng)該以信息公開(kāi)為優(yōu)先。因?yàn)檫@類檔案大多關(guān)系到廣大人民群眾住房、出行等切身利益，是公眾非常需要的檔案，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要材料。

3 進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)檔案規(guī)范管理的幾點(diǎn)建議

第一，完善業(yè)務(wù)檔案管理法規(guī)建設(shè)。良好的頂層設(shè)計(jì)是業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的基礎(chǔ)，雖然2001年出臺(tái)的《規(guī)定》對(duì)規(guī)范業(yè)務(wù)檔案管理起到了較好的作用，但經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)踐，筆者認(rèn)為還是存在需要進(jìn)一步完善的地方。例如，《規(guī)定》應(yīng)明確業(yè)務(wù)檔案形成主體以及業(yè)務(wù)檔案收集范圍審核的責(zé)任人；應(yīng)規(guī)范業(yè)務(wù)檔案歸檔時(shí)間以及增加對(duì)不按規(guī)定歸檔行為的罰則；應(yīng)明確規(guī)定業(yè)務(wù)檔案的利用原則等。當(dāng)然，如能適時(shí)出臺(tái)法規(guī)層級(jí)更高的文件，業(yè)務(wù)檔案的管理水平將會(huì)大幅度提高。

第二，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)和檔案利用工作研究。業(yè)務(wù)檔案既有政府信息的屬性，又有檔案的屬性。因此，要正確處理好“公開(kāi)”與“保密”的關(guān)系，遵守檔案法、保密法、《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)基本框架。當(dāng)前應(yīng)盡快修訂和完善相關(guān)法律規(guī)定，保證法律層面的統(tǒng)一。與此同時(shí)，城建檔案管理亟需注入一些新的理念和活力，加強(qiáng)信息資源的開(kāi)發(fā)利用與政務(wù)信息公開(kāi)的課題研究，為城建檔案可持續(xù)發(fā)展提供支持與保障。

第三，構(gòu)建業(yè)務(wù)檔案信息共享機(jī)制。加強(qiáng)城建檔案館與業(yè)務(wù)檔案產(chǎn)生單位的溝通聯(lián)系，加強(qiáng)業(yè)務(wù)檔案的監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，開(kāi)發(fā)適應(yīng)業(yè)務(wù)檔案管理的信息系統(tǒng)，逐步構(gòu)建以城建檔案館為中心，以各業(yè)務(wù)檔案產(chǎn)生單位為節(jié)點(diǎn)的業(yè)務(wù)檔案信息網(wǎng)絡(luò)，搭建檔案館信息資源利用與政務(wù)信息公開(kāi)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城建檔案工作的全面提升。