移動(dòng)設(shè)備文件管理政策的調(diào)查及其啟示

周文泓 謝玉雪/四川大學(xué)公共管理學(xué)院 方陽(yáng)春/浙江省檔案干部教育培訓(xùn)中心

當(dāng)前移動(dòng)設(shè)備得到廣泛應(yīng)用，由此形成的海量信息的管理得到了越來(lái)越多的關(guān)注。美國(guó)國(guó)家文件與檔案局（署）（NARA）與澳大利亞國(guó)家檔案館（NAA）認(rèn)為，移動(dòng)設(shè)備已成為政府機(jī)構(gòu)及其雇員開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)中頻繁使用的工具，由此形成的信息應(yīng)當(dāng)被定義為移動(dòng)設(shè)備文件，對(duì)移動(dòng)設(shè)備文件的管理應(yīng)當(dāng)從文件管理的視角予以審視?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，兩家機(jī)構(gòu)指定并發(fā)布了相關(guān)政策。在研究領(lǐng)域，探索不同工具、平臺(tái)與環(huán)境中文件管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型問(wèn)題時(shí)，移動(dòng)設(shè)備亦逐漸得到關(guān)注。對(duì)機(jī)構(gòu)與個(gè)人而言，這些信息是否納入文件框架、如何區(qū)分公私邊界、如何有效管理這些信息、如何保障信息安全和個(gè)人隱私等議題，雖然得到重點(diǎn)關(guān)注，但目前尚沒(méi)有完全確定與成熟的答案。

在我國(guó)，隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，移動(dòng)設(shè)備大量應(yīng)用于政府公務(wù)活動(dòng)中，但還未得到實(shí)踐與研究領(lǐng)域的充分關(guān)注與探索。因而，筆者將以美國(guó)與澳大利亞的相關(guān)政策為研究對(duì)象，以文本分析的方法呈現(xiàn)移動(dòng)設(shè)備文件管理的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)以及策略，以期為我國(guó)管理好移動(dòng)設(shè)備文件乃至在技術(shù)多變的環(huán)境中建立相應(yīng)的電子文件管理體系提供借鑒。

1 美澳移動(dòng)設(shè)備文件管理政策概覽

1.1 NARA《電子消息管理指南》[1]

NARA于2015年7月29日發(fā)布《電子消息管理指南》，意在幫助聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)制定適合本機(jī)關(guān)的由移動(dòng)設(shè)備所形成的電子消息管理策略。政策主要包括三個(gè)方面。

一是對(duì)電子消息的界定與屬性問(wèn)題。2014年9月修訂的聯(lián)邦文件法（44 U.S.C.2911）增加了電子信息的定義，即電子郵件和其他用于個(gè)人交流的電子信息系統(tǒng)產(chǎn)生的信息。NARA還列舉了聊天/即時(shí)消息、短信消息、語(yǔ)音信箱消息、社交媒體或移動(dòng)設(shè)備端、其他信息平臺(tái)等形成的不同類型的電子消息。關(guān)于其文件屬性，NARA認(rèn)為，在機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中形成的電子信息是聯(lián)邦文件，像所有聯(lián)邦文件一樣，這些電子消息必須被列入保管期限表并加以處理。

二是電子消息管理面臨的挑戰(zhàn)。與其他聯(lián)邦文件相比，電子消息靈活性強(qiáng)、技術(shù)更新快，將其作為文件管理面臨諸多挑戰(zhàn)，例如電子消息系統(tǒng)文件管理功能如鑒定、捕獲、保存、檢索和利用等功能不完善；電子消息系統(tǒng)、交流設(shè)備的多樣性使文件管理復(fù)雜化；第三方平臺(tái)產(chǎn)生文件（如Twitter和Facebook）的所有權(quán)、控制權(quán)不易把握；將電子消息與個(gè)人賬戶或者案卷關(guān)聯(lián)時(shí)面臨困難；為大量電子消息確定合適保存期限的工作繁雜；不易捕獲完整的信息，信息的權(quán)威性和可獲取性難以確保；文件保管期限表的更新和實(shí)行，依法執(zhí)行文件移交和銷毀、控制個(gè)人賬戶或多個(gè)賬戶的使用，或?qū)嵭衅渌奈募芾碚叩让媾R挑戰(zhàn)；公眾對(duì)電子消息的永久保存性和可獲取性的需求不易實(shí)現(xiàn)等。

三是電子消息管理的策略。NARA建議機(jī)構(gòu)主動(dòng)根據(jù)雇員和相關(guān)合同方、專家等的需求提供合適的電子消息工具，以更好地控制電子消息系統(tǒng)。通過(guò)制定相應(yīng)的戰(zhàn)略來(lái)管理和捕獲由這些系統(tǒng)形成的內(nèi)容，避免雇員可能在個(gè)人賬戶上處理業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在使用第三方電子消息系統(tǒng)之前要考慮其服務(wù)和保密條款是否會(huì)影響到文件管理等。在具體操作方法上，NARA提出機(jī)構(gòu)可以考慮運(yùn)用Capstone的方式來(lái)管理電子消息系統(tǒng)，即通過(guò)對(duì)賬戶的分級(jí)確定賬戶信息的保存時(shí)限，高級(jí)賬戶的信息自動(dòng)全部永久保存，低級(jí)賬戶的信息按照需要保存相應(yīng)的時(shí)間，這樣使得鑒定工作自動(dòng)化、簡(jiǎn)便化。

1.2 NAA《管理移動(dòng)設(shè)備上的信息》[2]

澳大利亞政府也意識(shí)到各機(jī)構(gòu)越來(lái)越頻繁地使用智能手機(jī)和平板電腦等設(shè)備作為交流工具，同時(shí)規(guī)定這些移動(dòng)設(shè)備產(chǎn)生的電子消息如果記錄了業(yè)務(wù)活動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)作為聯(lián)邦文件進(jìn)行管理。如果雇員已經(jīng)在使用機(jī)構(gòu)的移動(dòng)設(shè)備或者被證明在使用自己的移動(dòng)設(shè)備，將有責(zé)任捕獲其產(chǎn)生的業(yè)務(wù)信息。智能手機(jī)或移動(dòng)設(shè)備上以郵件、短息、即時(shí)消息或者語(yǔ)音信箱形式接收的信息，應(yīng)該像臺(tái)式電腦或固定電話上接收的信息一樣被捕獲和管理。如果有涉及業(yè)務(wù)活動(dòng)的信息，需要盡快將其記錄和捕獲至文件管理系統(tǒng)或者其他經(jīng)認(rèn)可的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

NAA針對(duì)具有代表性的即時(shí)消息、語(yǔ)音信箱信息給出了管理建議：（1）關(guān)于保存即時(shí)消息有兩種選擇：技術(shù)上——配置可以創(chuàng)建即時(shí)消息日志和文件的軟件；程序上——要求雇員創(chuàng)建包含商議或決定的重要文件紀(jì)要并將其及時(shí)歸入文件管理系統(tǒng)。（2）關(guān)于管理語(yǔ)音信箱，雇員同樣需要決定它們是否是非正式、暫時(shí)性的和短期的信息，如果是則可根據(jù)正式行政慣例指南予以銷毀，如果是包含公眾請(qǐng)求和業(yè)務(wù)需求信息的重要業(yè)務(wù)文件，需要被保存；如果語(yǔ)音信息文件無(wú)法被捕獲至文件管理系統(tǒng)，應(yīng)創(chuàng)建一份完整的文件紀(jì)要，包括語(yǔ)音信息的時(shí)間、涉及人員以及指示或者決定的內(nèi)容等細(xì)節(jié)。

2 移動(dòng)設(shè)備文件管理要點(diǎn)：基于政策的識(shí)別

從美國(guó)和澳大利亞的政策來(lái)看，電子消息已經(jīng)是政府業(yè)務(wù)活動(dòng)中雇員大量使用移動(dòng)設(shè)備形成的重要記錄，部分消息有著較高的價(jià)值，需納入文件管理的范圍內(nèi)予以規(guī)范，應(yīng)當(dāng)從管理上注重移動(dòng)設(shè)備文件的管理風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)從文件管理的視角設(shè)計(jì)與實(shí)施相應(yīng)的管理策略。兩國(guó)的政策內(nèi)容顯示出移動(dòng)設(shè)備文件管理應(yīng)當(dāng)凸顯以下要點(diǎn)。

2.1 基于形成現(xiàn)狀的文件屬性確認(rèn)

由移動(dòng)設(shè)備形成海量電子信息且亟待確認(rèn)其文件屬性是移動(dòng)設(shè)備文件管理制度建設(shè)的前提，明晰移動(dòng)設(shè)備文件形成情況有助于明確需不需要相應(yīng)的政策支持以及如何支持。當(dāng)下移動(dòng)設(shè)備文件形成現(xiàn)狀主要體現(xiàn)為：一方面，當(dāng)下移動(dòng)設(shè)備的普及能夠幫助人們?cè)谌我鈺r(shí)間與地點(diǎn)處理公務(wù)活動(dòng)，并形成大量電子消息；另一方面，當(dāng)下有各式各樣的平臺(tái)、系統(tǒng)、軟件和應(yīng)用能夠幫助處理公務(wù)活動(dòng)，尤其是用于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)或群組交流，不同類型的服務(wù)能夠滿足業(yè)務(wù)活動(dòng)的不同需求，由此形成海量的不同類型的電子信息。例如，由網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商推出的即時(shí)消息服務(wù)如Google Chat、Skype for Business、IBM Sametime、Novell Groupwise Messenger、Facebook Messaging；由各系統(tǒng)提供的短信息服務(wù)如蘋(píng)果的iMessage或安卓的短消息服務(wù)；語(yǔ)音信箱消息如Google Voice、voice to text conversion；社交媒體提供的信息對(duì)話服務(wù)如Twitter Direct Message、Slack、Snapchat、WhatsApp、Pigeon、Yammer、Jive。從形成情況來(lái)看，各種類型的電子消息正在業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成，是業(yè)務(wù)活動(dòng)的記錄，其文件屬性應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)。

2.2 明晰納入規(guī)范管理范圍的必要性

盡管移動(dòng)設(shè)備所形成的電子消息的文件屬性得到確認(rèn)，但是否應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范管理依舊要得到進(jìn)一步明確。從美、澳政策來(lái)看，明確移動(dòng)設(shè)備文件需納入規(guī)范管理范圍的必要性在于：第一，合規(guī)性。依據(jù)美國(guó)聯(lián)邦或澳大利亞的文件與檔案相關(guān)法律法規(guī)，具有文件屬性的政府記錄應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行規(guī)范管理，保證其憑證與信息價(jià)值得以應(yīng)用，從而保證文件的利益相關(guān)者的權(quán)益。第二，移動(dòng)設(shè)備文件具有價(jià)值，且無(wú)論價(jià)值高低都應(yīng)從文件管理的視角得以確認(rèn)，從而確定相應(yīng)的管理方法與規(guī)范。移動(dòng)設(shè)備文件是否應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范管理范圍的爭(zhēng)議點(diǎn)不僅在于其文件屬性，且在于其中大量的即時(shí)消息或短消息被認(rèn)為具有較低價(jià)值。因而，美、澳的政策提出移動(dòng)設(shè)備文件應(yīng)當(dāng)被規(guī)范管理是由于：一方面，移動(dòng)設(shè)備文件中包含具有高價(jià)值的記錄，如包含重要文件的電子郵件信息甚至有永久保存價(jià)值；另一方面，即便是價(jià)值較低的文件也需要在制度中得到判定和確認(rèn)，機(jī)構(gòu)必須根據(jù)聯(lián)邦文件管理相關(guān)的法律、法規(guī)和政策捕獲、管理這些信息并確定其保存時(shí)間。

2.3 由移動(dòng)互聯(lián)環(huán)境發(fā)起管理挑戰(zhàn)

移動(dòng)設(shè)備文件對(duì)當(dāng)前管理提出的主要挑戰(zhàn)涉及文件管理功能不足、文件多樣性、所有權(quán)等多方面。究其原因，主要是移動(dòng)互聯(lián)環(huán)境的特性所造成的：第一，移動(dòng)設(shè)備、系統(tǒng)以及互聯(lián)網(wǎng)改變了文件形成的背景，由此文件的內(nèi)容、形式也發(fā)生相應(yīng)的變化。例如，便利的互聯(lián)網(wǎng)和設(shè)備令大量低價(jià)值的短消息形成，提升了識(shí)別高價(jià)值的移動(dòng)設(shè)備文件的難度；再如，海量零散的消息如何建立和維護(hù)有機(jī)聯(lián)系，需要思考。第二，移動(dòng)互聯(lián)環(huán)境使得文件的形成與管理環(huán)境發(fā)生變化，尤其是當(dāng)下各類應(yīng)用的主體為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商提供，移動(dòng)設(shè)備文件的形成、維護(hù)、捕獲、遷移和保管都受這一第三方平臺(tái)主體所限，主體是否具有文件管理功能、功能是否完善、信息的所有權(quán)、管理權(quán)以及利用權(quán)如何界定等尚無(wú)定論。

2.4 多主體協(xié)同框架內(nèi)的文件管理對(duì)策

美、澳鑒于移動(dòng)設(shè)備文件管理在全生命周期中涉及多類利益相關(guān)者且管理任務(wù)繁重，因而要求將移動(dòng)設(shè)備文件管理納入多主體協(xié)同的框架內(nèi)，由形成機(jī)構(gòu)、檔案機(jī)構(gòu)以及第三方平臺(tái)共同構(gòu)建有效的管理管理機(jī)制：第一，形成機(jī)構(gòu)一方面嚴(yán)格執(zhí)行檔案機(jī)構(gòu)制定和推行的文件管理制度，及時(shí)與檔案機(jī)構(gòu)對(duì)接做好員工的培訓(xùn)工作；另一方面與提供各類電子消息服務(wù)的第三方通過(guò)合約和協(xié)議確認(rèn)文件管理要求以明確雙方的權(quán)利與職責(zé)。第二，檔案機(jī)構(gòu)一方面需要對(duì)移動(dòng)設(shè)備文件的形成情況做充分調(diào)研與分析，明確移動(dòng)設(shè)備文件管理的特征與模式，以此確定形成機(jī)構(gòu)與第三方平臺(tái)需要在文件管理方面補(bǔ)足的地方。例如，明確哪些服務(wù)商有較好的文件管理功能以供推薦。另一方面檔案機(jī)構(gòu)需要建設(shè)與細(xì)化與移動(dòng)設(shè)備文件管理相關(guān)的戰(zhàn)略、規(guī)劃、指南、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范等制度，例如更新文件保管期限表。第三，提供消息服務(wù)的第三方平臺(tái)需從三個(gè)方面支持文件管理：一是平臺(tái)政策要依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等制度涵蓋文件管理要求；二是技術(shù)配置如數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、平臺(tái)功能、元數(shù)據(jù)方案、API設(shè)置等能夠支持文件管理；三是同形成機(jī)構(gòu)或檔案機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議以確定文件的所有權(quán)以及管理權(quán)責(zé)，從而明確各自的邊界以及管理內(nèi)容。

3 啟示：應(yīng)對(duì)多變技術(shù)環(huán)境的電子文件管理策略

隨著我國(guó)國(guó)家層面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，立足于互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境的電子文件管理水平也在同步提升。例如，浙江省大力推動(dòng)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)電子文件“一鍵式”歸檔；杭州市亦開(kāi)發(fā)了相關(guān)的電子業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)歸檔系統(tǒng)[3][4]。浙江的實(shí)踐顯示了我國(guó)的電子文件管理水平也日趨提高，且能夠隨著技術(shù)環(huán)境的變化而調(diào)整策略、方法、系統(tǒng)以及相應(yīng)的實(shí)施方案。結(jié)合美、澳的相關(guān)政策，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)多變技術(shù)環(huán)境的電子文件管理策略包括如下幾點(diǎn)。

第一，從文件管理視角積極追蹤信息通訊技術(shù)，及時(shí)將新類型的電子文件納入可信管理的范疇中。一方面，要同步認(rèn)識(shí)與理解形成機(jī)構(gòu)正在使用的工具與平臺(tái)，確認(rèn)所形成信息的內(nèi)容、特征與價(jià)值，從而明確其是否應(yīng)當(dāng)被視作文件進(jìn)行管理；另一方面，調(diào)查與分析新技術(shù)是否會(huì)影響文件的背景、內(nèi)容與形式以及一系列管理流程，從而明確是否需要調(diào)整現(xiàn)有文件管理制度或建立有針對(duì)性的制度來(lái)管理新技術(shù)環(huán)境形成的電子文件。

第二，結(jié)合個(gè)人視角有效落實(shí)電子文件管理制度。一方面，個(gè)人是文件重要的形成者，文件管理同樣需要個(gè)人支持，文件管理制度是否能充分落實(shí)很大程度上取決于機(jī)構(gòu)人員對(duì)文件管理的認(rèn)知。例如，個(gè)人能在文件形成與管理中明晰公務(wù)與私人設(shè)備的邊界對(duì)文件合規(guī)性至關(guān)重要。另一方面，文件管理方法也可同個(gè)人視角結(jié)合。依據(jù)美國(guó)capstone方法，文件的價(jià)值判定可從形成者的職能、業(yè)務(wù)、層級(jí)等方面進(jìn)行，這就是考慮到移動(dòng)設(shè)備文件的形成主要是以個(gè)人賬戶為單位。

第三，應(yīng)用參與式管理模式。在新技術(shù)環(huán)境中，電子文件的形成與管理是非線性的，且管理任務(wù)繁重，只有形成機(jī)構(gòu)、檔案機(jī)構(gòu)、技術(shù)平臺(tái)乃至公眾等利益相關(guān)者參與文件管理才能有效分解文件管理流程、關(guān)系與任務(wù)，從而能夠保證以文件可信存取的整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第四，立足專業(yè)框架構(gòu)建技術(shù)能力。技術(shù)環(huán)境的多變往往能夠觸發(fā)文件管理的持續(xù)轉(zhuǎn)型，但以真實(shí)性與有機(jī)聯(lián)系為本質(zhì)的文件管理有其較為穩(wěn)定的頂層設(shè)計(jì)與理論框架，這意味要基于文件管理的基本理論、方法與實(shí)踐審視新技術(shù)環(huán)境中文件管理的問(wèn)題并設(shè)計(jì)相應(yīng)的解決方案。在此前提之下，要了解、使用乃至開(kāi)發(fā)新技術(shù)，從而優(yōu)化文件管理工具平臺(tái)以及系統(tǒng)，積極構(gòu)建以文件管理為內(nèi)核的技術(shù)體系。

注釋與參考文獻(xiàn)：

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