我國檔案信息化建設(shè)的歷程、特點與發(fā)展趨勢
——基于1979年至2016年全國檔案局長館長會議工作報告的分析

常大偉/武漢大學(xué)信息管理學(xué)院

在國家信息化戰(zhàn)略不斷推進(jìn)、電子政務(wù)建設(shè)迅猛發(fā)展、新興信息技術(shù)快速演進(jìn)等多重因素推動下，我國檔案信息化建設(shè)也面臨著提質(zhì)增效、深化轉(zhuǎn)型的機遇和挑戰(zhàn)。為此，有必要對1979年至2016年全國檔案局長館長會議工作報告，以及全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃、《全國檔案信息化建設(shè)實施綱要》《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》等涉及檔案信息化建設(shè)的重要政策文本進(jìn)行分析，從中梳理我國近40年來檔案信息化建設(shè)的發(fā)展歷程，總結(jié)發(fā)展特點，探討未來發(fā)展趨勢，為建立以服務(wù)導(dǎo)向的檔案信息化體系提供借鑒。

1 我國檔案信息化建設(shè)的歷程回顧

根據(jù)各個時期檔案信息化建設(shè)不同的工作重點，可將我國檔案信息化建設(shè)的歷程劃分為如下三個階段。

1.1 探索起步階段（1979—2000）。1979年，時任國家檔案局局長、中央檔案館館長張中在全國檔案工作會議上提出：“為了更好地為四個現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，必須加強檔案工作現(xiàn)代化建設(shè)?！盵1]此后，圍繞“檔案館和檔案管理的現(xiàn)代化”問題，我國通過設(shè)備引進(jìn)、自主開發(fā)、試點推廣等方式，探索檔案信息化建設(shè)的路徑和方向。到2000年，一些中央機關(guān)把檔案部門的辦公自動化納入機關(guān)辦公自動化體系，專門研制了計算機管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了文檔一體化網(wǎng)絡(luò)管理，現(xiàn)代化管理水平不斷提高[2]。該階段，國家檔案局有意識地對檔案信息化建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，將檔案信息化建設(shè)的范圍向市縣級檔案館延伸。同時，借助信息技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不斷加強檔案信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，及時將檔案信息化建設(shè)與辦公自動化進(jìn)行銜接，適時將電子文件管理納入建設(shè)的范圍，提出了“文檔一體化”管理和標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)的理念，為新世紀(jì)我國檔案信息化建設(shè)的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.2 快速發(fā)展階段（2001—2012）。2001年，時任國家檔案局局長、中央檔案館館長毛福民在全國檔案工作報告中，首次明確提出了檔案信息化建設(shè)的任務(wù)。隨后，國家檔案局制發(fā)《全國檔案信息化建設(shè)實施綱要》，對檔案信息化建設(shè)作了系統(tǒng)部署，明確檔案信息化建設(shè)的主要內(nèi)容和發(fā)展方向，并成立檔案信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，將檔案信息化納入地區(qū)信息化和電子政務(wù)建設(shè)的整體框架。到2012年，我國檔案信息化建設(shè)在電子文件歸檔和電子檔案的規(guī)范化管理、館藏檔案的數(shù)字化和數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面取得重大進(jìn)展。該階段，圍繞全國檔案事業(yè)發(fā)展“十五”“十一五”規(guī)劃確立的“加快檔案信息化建設(shè)”和“以檔案信息化建設(shè)為重點”的指導(dǎo)思想，不斷強化檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字資源、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障體系等建設(shè)。到“十二五”初期，我國檔案信息化建設(shè)的框架進(jìn)一步充實，為檔案信息化建設(shè)向縱深發(fā)展提供了條件。

1.3 深化轉(zhuǎn)型階段（2013—至今）。2013年，時任國家檔案局局長、中央檔案館館長楊冬權(quán)提出：“要按照黨的十八大關(guān)于新四化的要求，在新的起點上進(jìn)一步推進(jìn)檔案信息化，即從過去以技術(shù)為主導(dǎo)向以服務(wù)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，從注重應(yīng)用信息技術(shù)向注重檔案內(nèi)容信息化轉(zhuǎn)變，帶動檔案信息化與檔案服務(wù)體系深度融合，與檔案資源體系、安全體系良性互動，從整體上推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展。”[3]這標(biāo)志著我國檔案信息化建設(shè)進(jìn)入一個以“融合、共享、服務(wù)、創(chuàng)新”為特征的深化轉(zhuǎn)型階段。該階段，國家檔案局以利用服務(wù)為主導(dǎo)，以“到2020年，初步實現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化”為基本目標(biāo)，以“推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)、提升電子檔案管理水平、加快檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)”[4]為主要切入點，在國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的助力下，不斷深化檔案信息化建設(shè)的內(nèi)涵，推動檔案信息化建設(shè)向更高層次邁進(jìn)。

2 我國檔案信息化建設(shè)的發(fā)展特點

通過分析我國檔案信息化建設(shè)的歷程以及各階段建設(shè)的內(nèi)容和側(cè)重點，可將我國檔案信息化建設(shè)的特點總結(jié)如下。

2.1 建設(shè)過程的漸進(jìn)性。我國檔案信息化建設(shè)經(jīng)歷了一個循序漸進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展的過程。20世紀(jì)70年代末我國開始探索計算機輔助檔案管理；80年代中后期嘗試使用數(shù)據(jù)庫管理檔案目錄，制定機讀檔案目錄著錄標(biāo)準(zhǔn)；90年代計算機檔案管理系統(tǒng)逐漸普及，檔案網(wǎng)站建設(shè)開始起步；2000年后，國家檔案局實施檔案信息化發(fā)展戰(zhàn)略，檔案信息化建設(shè)迅速推進(jìn)[5]。在此過程中，我國檔案信息化建設(shè)積極利用信息技術(shù)發(fā)展的成果，不斷調(diào)整檔案信息化工作的重點，保證與國家信息化發(fā)展進(jìn)程的一致性。

2.2 建設(shè)動力的多樣性。我國檔案信息化建設(shè)是多重因素綜合作用的結(jié)果。從外因來看，新興信息技術(shù)的興起是推動檔案信息化建設(shè)的核心要素；國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，為檔案信息化建設(shè)提供了政策和資金保障；電子文件、電子檔案等的出現(xiàn)，進(jìn)一步凸顯了檔案信息化建設(shè)的緊迫性。從內(nèi)因來看，國家檔案局的系統(tǒng)推進(jìn)，是檔案信息化發(fā)展的重要推動力量；全國性和區(qū)域性的檔案信息化發(fā)展規(guī)劃，保障了建設(shè)進(jìn)程的整體性和持續(xù)性；檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)、制度等的構(gòu)建，確保了檔案信息化建設(shè)的規(guī)范性。

2.3 建設(shè)內(nèi)容的系統(tǒng)性。我國檔案信息化建設(shè)涉及檔案信息管理系統(tǒng)、檔案數(shù)據(jù)庫等檔案信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，電子檔案、檔案數(shù)字化等檔案信息資源建設(shè)，《電子文件歸檔與檔案管理規(guī)范》《數(shù)字檔案館評估細(xì)則》等檔案信息化法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，檔案信息系統(tǒng)安全保護(hù)等檔案信息安全保障體系建設(shè)，檔案高等教育、檔案在職培訓(xùn)等檔案信息化人才隊伍建設(shè)，檔案網(wǎng)絡(luò)化利用等檔案信息化服務(wù)能力建設(shè)等。各部分內(nèi)容關(guān)聯(lián)密切、互為支撐，共同形成結(jié)構(gòu)合理、要素完善的檔案信息化體系。

2.4 建設(shè)方式的統(tǒng)籌性。我國檔案信息化建設(shè)是在國家檔案行政管機構(gòu)的統(tǒng)籌規(guī)劃下進(jìn)行的。國家檔案局根據(jù)國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、全國檔案事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和區(qū)域檔案事業(yè)發(fā)展的差異性，以專項規(guī)劃、年度工作任務(wù)等形式，對全國檔案信息化工作進(jìn)行統(tǒng)籌部署；其他檔案行政管理機構(gòu)根據(jù)地區(qū)信息化的發(fā)展規(guī)劃、檔案工作的實際狀況和國家檔案局的相關(guān)要求等，有計劃地制定實施區(qū)域性的檔案信息化發(fā)展規(guī)劃。檔案信息化建設(shè)方式的統(tǒng)籌性，對保證全國檔案信息化建設(shè)的有序推進(jìn)和科學(xué)發(fā)展有著重要意義。

2.5 建設(shè)程度的差異性。我國檔案信息化建設(shè)的程度表現(xiàn)出一定的區(qū)域和機構(gòu)差異性，即東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的檔案信息化水平整體要高于中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較弱的地區(qū)，中央檔案館、省級綜合檔案館等的信息化水平整體要高于市縣級綜合檔案館。總體來講，檔案信息化建設(shè)的程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有正相關(guān)關(guān)系，國家檔案局根據(jù)這一特點，在確定檔案數(shù)字化任務(wù)、劃撥檔案信息化建設(shè)經(jīng)費等方面，對中西部地區(qū)給予了一定的政策和資金傾斜，以提高全國檔案信息化發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

3 我國檔案信息化建設(shè)的發(fā)展趨勢

到2016年我國已經(jīng)初步建成以局域網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、因特網(wǎng)為平臺，以檔案信息管理系統(tǒng)為支撐，以檔案目錄中心、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、檔案利用平臺、檔案網(wǎng)站信息發(fā)布為基礎(chǔ)的檔案信息化體系[6]。在此基礎(chǔ)上，我國檔案信息化建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)，呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，即檔案信息化建設(shè)內(nèi)涵的深化、應(yīng)用水平的提升、發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化和發(fā)展能力的增強。

3.1 檔案信息化建設(shè)內(nèi)涵的深化。檔案信息化建設(shè)內(nèi)涵的不斷深化，具體表現(xiàn)為檔案管理的規(guī)范化、檔案資源的整合化、檔案利用的網(wǎng)絡(luò)化和檔案服務(wù)的知識化。檔案管理的規(guī)范化主要是通過機制完善、制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)約束等方式對數(shù)字檔案館（室）建設(shè)、檔案信息資源管理、檔案安全體系建設(shè)等進(jìn)行規(guī)范。例如，通過修訂《數(shù)字檔案館系統(tǒng)測試指標(biāo)》，強化數(shù)字檔案館（室）的建設(shè)和管理；發(fā)布《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》，規(guī)范檔案信息資源的管理；印發(fā)《檔案信息系統(tǒng)安全等級保護(hù)定級工作指南》，指導(dǎo)檔案行業(yè)信息安全通報機制和應(yīng)急響應(yīng)機制的建設(shè)等[7][8]。

檔案資源的整合化是順應(yīng)“大檔案觀、大平臺觀和大服務(wù)觀”的要求，以檔案服務(wù)為導(dǎo)向，對分散異構(gòu)的檔案信息資源進(jìn)行優(yōu)化配置和無縫聯(lián)結(jié)，通過設(shè)計動態(tài)、可控的管理與服務(wù)機制，利用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，建立集成檔案信息交換與共享平臺[9]。

檔案利用的網(wǎng)絡(luò)化指通過規(guī)劃數(shù)字檔案信息服務(wù)的有關(guān)政策和實施框架，加快數(shù)字檔案信息資源的組織、開放與利用服務(wù)工作[10]，在檔案目錄中心、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、檔案利用平臺和檔案網(wǎng)站等檔案信息基礎(chǔ)設(shè)施的支撐下，實現(xiàn)檔案信息資源跨機構(gòu)、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)化利用。

檔案服務(wù)的知識化指一方面利用數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析等信息技術(shù)，獲取和分析檔案用戶的利用需求與利用行為信息，從而完善檔案服務(wù)策略，實現(xiàn)檔案服務(wù)的精準(zhǔn)化和智能化；另一方面挖掘和揭示檔案信息資源蘊含的數(shù)據(jù)價值，提供檔案信息增值服務(wù)和集成服務(wù)，豐富檔案服務(wù)的內(nèi)涵，提升檔案服務(wù)在參考咨詢和決策支持中的作用[11]。

3.2 檔案信息化應(yīng)用水平的提升。以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化，要求不斷提升檔案信息化的應(yīng)用水平和層次，以符合社會實踐的變化趨勢，滿足檔案工作的發(fā)展需要。在宏觀層面，以檔案信息化驅(qū)動檔案管理現(xiàn)代化。積極協(xié)調(diào)檔案信息化與國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃等的關(guān)系，利用新興信息技術(shù)，構(gòu)建基于現(xiàn)代信息技術(shù)的參與式?jīng)Q策機制、協(xié)同式管理平臺、交互式溝通渠道和動態(tài)式反饋路徑，從而優(yōu)化檔案事業(yè)發(fā)展的組織形式、管理模式和運行方式，促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展與社會信息化變革的深度融合。

在中觀層面，以檔案信息化推動檔案服務(wù)能力建設(shè)。依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺和信息技術(shù)，以數(shù)字檔案館資源及其他有價值的知識信息為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的多媒體數(shù)據(jù)庫、文本數(shù)據(jù)庫、FAQ數(shù)據(jù)庫等檔案資源庫，實現(xiàn)檔案集成化和一站式服務(wù)[12]，從而提升檔案服務(wù)效能，推動檔案服務(wù)職能由行政服務(wù)向多元社會化服務(wù)過渡，促進(jìn)檔案服務(wù)模式由實體服務(wù)、信息服務(wù)向數(shù)字化服務(wù)、知識服務(wù)過渡[13]。

在微觀層面，以檔案信息化促進(jìn)檔案業(yè)務(wù)管理的變革。一方面，建立“全息式采集、分布式存儲、關(guān)聯(lián)式挖掘、可視化發(fā)布”的業(yè)務(wù)流程，促使檔案業(yè)務(wù)流程由傳統(tǒng)的職能型向流程型轉(zhuǎn)變[14]，提升管理的科學(xué)化水平；另一方面，針對檔案數(shù)字資源管理逐步成為檔案工作重心的現(xiàn)狀，通過技術(shù)和管理的規(guī)范，在檔案館內(nèi)各部門之間實現(xiàn)檔案接收、檔案數(shù)據(jù)管理、檔案數(shù)據(jù)存?zhèn)?、檔案數(shù)字信息利用等主體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的全流程管理，提高管理效率[15]。

3.3 檔案信息化發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。檔案信息化建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，政策環(huán)境、需求環(huán)境、資源環(huán)境和技術(shù)環(huán)境等的優(yōu)化，對促進(jìn)檔案信息化深入發(fā)展有著積極意義。在政策環(huán)境優(yōu)化方面，以《中華人民共和國檔案法》修訂為契機，明確檔案信息化建設(shè)、電子檔案管理系統(tǒng)建立、電子檔案安全以及檔案數(shù)字化等的法律地位，并由國家檔案行政管理部門適時制定全國檔案信息化發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強對檔案信息化建設(shè)的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)[16]。

在需求環(huán)境優(yōu)化方面，充分發(fā)掘、積極發(fā)揮檔案信息化在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)黨和國家中心工作、服務(wù)民生、服務(wù)文化強國建設(shè)、服務(wù)國家治理現(xiàn)代化中的作用，從而激發(fā)和服務(wù)社會需求，爭取國家和社會對檔案信息化發(fā)展的認(rèn)可和支持。

在資源環(huán)境優(yōu)化方面，繼續(xù)推動檔案利用服務(wù)平臺等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，夯實檔案信息化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)；貫徹落實“存量數(shù)字化、增量電子化”戰(zhàn)略，加強電子文件和電子檔案的歸檔管理工作，促進(jìn)檔案信息資源的建設(shè)和整合；堅持檔案信息化人才隊伍建設(shè)，實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，提升檔案工作者的信息管理和信息服務(wù)能力。

在技術(shù)環(huán)境優(yōu)化方面，加大檔案數(shù)字化技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、信息組織與開發(fā)技術(shù)、信息安全技術(shù)等的研究、引進(jìn)和創(chuàng)新工作，密切關(guān)注大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等新興技術(shù)對檔案信息化的影響，探索新技術(shù)在檔案信息化中應(yīng)用的領(lǐng)域和方式，提高檔案信息化的技術(shù)水平。

3.4 檔案信息化發(fā)展能力的增強。我國檔案工作進(jìn)入到一種新常態(tài)，各級檔案部門要以全新的思維、視角和理念來推動檔案工作上新臺階，增強檔案信息化發(fā)展能力，助推社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化[17]。

首先，要創(chuàng)新檔案信息化發(fā)展的理念。以“五大發(fā)展理念”為引領(lǐng)，推進(jìn)檔案信息化的理念、制度、機制和方法創(chuàng)新；正確處理檔案信息化各地區(qū)、各部門、各環(huán)節(jié)的關(guān)系，提高檔案信息化發(fā)展的協(xié)調(diào)性；應(yīng)用信息技術(shù)實現(xiàn)檔案信息化的融合發(fā)展，使檔案信息的整合和流轉(zhuǎn)朝著更加高效便捷、經(jīng)濟(jì)節(jié)約的方向發(fā)展；加強跨區(qū)域、跨機構(gòu)的檔案信息化開放合作，增強系統(tǒng)內(nèi)外的關(guān)聯(lián)程度和合作深度；重視檔案公共服務(wù)共享平臺建設(shè)，推進(jìn)檔案信息資源整合，打造方便社會集約利用的檔案信息化服務(wù)體系[18]。

其次，構(gòu)建檔案信息化發(fā)展能力增強的長效機制。以檔案信息化發(fā)展的管理機制、協(xié)調(diào)機制、激勵機制和監(jiān)督機制為核心，通過強化檔案信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，增加檔案信息化與本地區(qū)本單位信息化規(guī)劃、實施和發(fā)展的協(xié)調(diào)性，激發(fā)行政機構(gòu)、社會組織、企事業(yè)單位等發(fā)展檔案信息化的積極性、主動性和創(chuàng)造性，落實檔案行政管理機構(gòu)在檔案信息化發(fā)展中的監(jiān)督指導(dǎo)職能，推動檔案信息化持續(xù)發(fā)展。

再次，建立檔案信息化發(fā)展的支持體系。構(gòu)建以法律法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、信息化基礎(chǔ)設(shè)施體系、信息資源體系、信息化科研支持體系、后備人才培養(yǎng)體系為核心的檔案信息化發(fā)展支撐體系，增強檔案信息化發(fā)展的后勁。

最后，以實際需求為引導(dǎo)，探索檔案信息化發(fā)展能力轉(zhuǎn)化為檔案信息管理能力、組織能力、開發(fā)能力和服務(wù)能力的路徑，以檔案信息化促進(jìn)檔案管理現(xiàn)代化和檔案事業(yè)發(fā)展。

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