十堰市竹溪縣土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程之中存在的問(wèn)題及對(duì)策

王從海

土地規(guī)劃對(duì)于政府調(diào)控土地資源配置非常重要，良好的土地規(guī)劃有助于強(qiáng)化用地管理、促進(jìn)土地資源得到合理、高效利用。雖然伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各縣土地規(guī)劃工作取得了巨大的進(jìn)步，但從客觀上來(lái)看，仍然存在諸多的問(wèn)題。本文從十堰市竹溪縣實(shí)際情況出發(fā)，首先提出了十堰市竹溪縣土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程之中存在的問(wèn)題，并就如何解決這些問(wèn)題提出幾點(diǎn)建議，以期可以為保障十堰市竹溪縣土地規(guī)劃實(shí)施提供參考。

竹溪縣地處大巴山脈東段北坡，位于湖北省十堰市的西南部，是漢江最大支流堵河的源頭所在，是國(guó)家南水北調(diào)中線工程的重要水源區(qū)之一，是湖北入渝、通陜的門戶所在。為了對(duì)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策進(jìn)行貫徹，對(duì)土地資源進(jìn)行合理的規(guī)劃，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。竹溪縣編制的《竹溪縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，雖取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但是執(zhí)行過(guò)程中難免存在一個(gè)迫切需要改進(jìn)的問(wèn)題。

竹溪縣土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度不足。竹溪縣土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度不足，主要表現(xiàn)在資金投入不足上，沒(méi)有做到按規(guī)定投入的耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)等?？顚Ｓ谩８鞑块T各做各的，各自為政，沒(méi)有形成合力、沒(méi)有產(chǎn)生集聚效應(yīng)。

土地規(guī)劃實(shí)施保障不足。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部針對(duì)土地規(guī)劃的法律法規(guī)。雖然《土地管理法》中就土地利用規(guī)劃進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，是土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的法律依據(jù)，卻不是針對(duì)土地利用總體規(guī)劃的專項(xiàng)法律法規(guī)，針對(duì)土地規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理的相關(guān)制度沒(méi)有以法律形式進(jìn)行明確。查處違反土地利用規(guī)劃、規(guī)劃不落實(shí)、違法批地占地行為的力度不夠，各部門缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制?！锻恋毓芾矸ā分胁](méi)有規(guī)定對(duì)違反土地利用規(guī)劃的違法行為進(jìn)行強(qiáng)制拆除，對(duì)違反土地利用規(guī)劃的行政處罰落實(shí)得不到保證。目前，國(guó)土部門對(duì)違反土地利用的責(zé)令退還土地、限期拆除、恢復(fù)土地原狀是在行政處罰實(shí)施之后，依照法律法規(guī)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的。近年來(lái)，很少看到由法院執(zhí)行國(guó)土部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的涉及土地違法用地案件的拆除事項(xiàng)。

土地規(guī)劃技術(shù)含量不足。土地規(guī)劃編制技術(shù)、手段較為落后，成果缺乏足夠的技術(shù)含量，土地規(guī)劃的嚴(yán)肅性造成了嚴(yán)重影響。在土地規(guī)劃指標(biāo)分配上，竹溪縣土地規(guī)劃按照自上而下的原則編制的，主要體現(xiàn)在指標(biāo)上對(duì)下級(jí)規(guī)劃的嚴(yán)格控制。由于規(guī)劃中沒(méi)有充分對(duì)區(qū)域定位、空間發(fā)展方向等進(jìn)行論證，土地規(guī)劃指標(biāo)上仍然采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的平均分配主義模式，未能突出重點(diǎn)城鎮(zhèn)的發(fā)展。平均分配主義模式對(duì)竹溪縣建設(shè)用地規(guī)模的科學(xué)預(yù)測(cè)、合理布局造成了一定程度地影響，導(dǎo)致土地規(guī)劃布局與實(shí)際用地之間的矛盾日趨嚴(yán)重。

竹溪縣土地規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題的改善對(duì)策

進(jìn)一步完善土地規(guī)劃實(shí)施激勵(lì)措施。首先，穩(wěn)定投入渠道，嚴(yán)格參照“取之于土、用之于土”的原則，對(duì)于新增建設(shè)用地的土地有償使用與耕地開(kāi)墾費(fèi)的收繳使用管理做到收繳到位、?？顚Ｓ?，確保款項(xiàng)使用效率的提高，保證土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目、區(qū)域的投入。縣級(jí)土地出讓金收入中用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的部分應(yīng)重點(diǎn)向縣河流域、匯灣河流域基本農(nóng)田集中區(qū)傾斜。其次，加大對(duì)涉農(nóng)資金的整合，嚴(yán)格參照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各記其效”的重要原則，整合土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、中小水利、防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)村扶貧、退耕還林、竹溪縣新增菜地建設(shè)基金等涉農(nóng)、惠農(nóng)資金的集中使用，充分發(fā)揮各項(xiàng)資金的疊加效益。最后，積極引入社會(huì)資金參與土地整治，積極探索市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，參照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，引導(dǎo)、規(guī)范企業(yè)、公司等社會(huì)資金積極參與到土地整治中來(lái)，整治后形成的建設(shè)用地以招拍掛的方式出讓，投資業(yè)主可參與競(jìng)拍，期投資金額可轉(zhuǎn)為競(jìng)拍保證金，以此來(lái)促進(jìn)土地整治的產(chǎn)業(yè)化與社會(huì)化。

進(jìn)一步加強(qiáng)土地規(guī)劃實(shí)施的法制建設(shè)。參照《土地管理法》結(jié)合本縣土地規(guī)劃管理實(shí)際，根據(jù)權(quán)限制定土地利用總體規(guī)劃實(shí)施條例與實(shí)施辦法、土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理辦法、存量土地以及工礦廢棄地土地管理辦法等配套的制度與文件。加強(qiáng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃法、房地產(chǎn)管理法等相關(guān)法律法規(guī)的細(xì)條，壓實(shí)屬地政府落實(shí)《土地管理法》第三條賦予的“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占地行為”的法律責(zé)任與義務(wù)，促使政府以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為土地規(guī)劃實(shí)施的執(zhí)法主體。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》行使違法建筑物、構(gòu)筑物制止拆除權(quán)，依法解決違反土地規(guī)劃申請(qǐng)法院執(zhí)行難的問(wèn)題。開(kāi)展土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，確保土地規(guī)劃的順利實(shí)施。

進(jìn)一步改進(jìn)土地規(guī)劃方法。一是要改定性分析方法為定性定量結(jié)合的分析方法，二是要改靜態(tài)分析方法為動(dòng)態(tài)分析方法。定性分析方法是人們長(zhǎng)期實(shí)踐積累而來(lái)的理性認(rèn)識(shí)來(lái)判斷某一事物的未來(lái)發(fā)展情況，這種判斷方法可以采用語(yǔ)言、數(shù)據(jù)的方式進(jìn)行表述且都屬于定性分析的范疇。人們以往常采用的土地規(guī)劃方法雖然也有使用數(shù)據(jù)來(lái)表明問(wèn)題，但是其本質(zhì)仍然屬于定性分析的范疇。如果將其中問(wèn)題通過(guò)分析做出的判斷以數(shù)學(xué)關(guān)系式、數(shù)學(xué)模型等方式進(jìn)行表現(xiàn)且予以推算分析，則就演變成了定量分析方法。土地規(guī)劃的主要目的是在確保土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)發(fā)展的情況下，實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，因此土地規(guī)劃必須應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，以動(dòng)態(tài)的土地規(guī)劃反應(yīng)某時(shí)段土地利用因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來(lái)的動(dòng)態(tài)變化。對(duì)此，要確保土地規(guī)劃具有動(dòng)態(tài)特點(diǎn)就必須采用動(dòng)態(tài)的規(guī)劃方法。針對(duì)目前竹溪縣的土地規(guī)劃而言，只有一個(gè)規(guī)劃末期的數(shù)據(jù)指標(biāo)，卻沒(méi)有規(guī)劃期間內(nèi)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程的相關(guān)數(shù)據(jù)，因此缺乏可操作性，但是如果將土地規(guī)劃期劃分為幾個(gè)時(shí)段，每個(gè)時(shí)段都有明確的指標(biāo)要求，那土地規(guī)劃實(shí)施起來(lái)就相對(duì)容易些，促進(jìn)土地規(guī)劃實(shí)施的落實(shí)。

總而言之，十堰市竹溪縣土地規(guī)劃的實(shí)施為該縣有限的耕地資源起到了保護(hù)的作用，極大促進(jìn)了該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性、穩(wěn)定性、健康性。同時(shí)應(yīng)加大對(duì)該縣土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題的重視，著力解決問(wèn)題才能夠促使該縣土地規(guī)劃的順利實(shí)施。

（作者單位：湖北省十堰市科技學(xué)校）endprint