農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需把好“五條底線”

陜西省農(nóng)業(yè)廳黨組成員、副廳長(zhǎng) 鄭維國(guó)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是建立符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，必須適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，精準(zhǔn)落實(shí)中央《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱中央《意見(jiàn)》），堅(jiān)守好法律政策“五條底線”，確保改革方向正確。

一、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖——領(lǐng)導(dǎo)底線

《憲法》規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”?！饵h章》規(guī)定“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。具體到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，中央《意見(jiàn)》明確把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為基本原則特別提出，要求必須堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)來(lái)謀劃和實(shí)施。

二、堅(jiān)持農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖——所有制底線

《憲法》第六條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”，確立了農(nóng)村集體所有制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度中的基礎(chǔ)地位，賦予了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法律遵循。

農(nóng)民集體所有制的核心是農(nóng)村土地的集體所有制。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確“要堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有”，并強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的‘魂’，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度”。在法律層面上，《憲法》第九條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”?！段餀?quán)法》也對(duì)農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有作出規(guī)定，《土地管理法》則明確了農(nóng)村土地集體所有的確認(rèn)方式、管理方式和經(jīng)營(yíng)方式。按照中央改革要求，農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)要按照既定安排進(jìn)行確權(quán)登記頒證，賦予集體土地多種權(quán)能，暢通盤活渠道。

在實(shí)際工作中要特別注意，改革絕不是把集體資產(chǎn)簡(jiǎn)單地分割到人、分光分凈。量化到成員的集體資產(chǎn)股權(quán)或份額，是集體收益分配的依據(jù)，而不能“一分了之”，把集體資產(chǎn)改少了、改沒(méi)了。

三、堅(jiān)持農(nóng)村承包關(guān)系穩(wěn)定長(zhǎng)久不變不動(dòng)搖——承包關(guān)系底線

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久穩(wěn)定”，黨的十九大報(bào)告明確“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。這次集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)是集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，中央沒(méi)有硬性要求以承包地參與改革。但對(duì)于集體資產(chǎn)空殼村來(lái)講，承包地是僅有的集體資源要素。需要強(qiáng)調(diào)的是，集體資產(chǎn)空殼村以承包地設(shè)立集體資產(chǎn)權(quán)益股，成立集體經(jīng)濟(jì)合作社或股份合作社的，必須以確權(quán)登記的承包地為設(shè)立依據(jù)，不能改變承包關(guān)系、調(diào)整承包地。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)承包地的集體收益，也必須以承包關(guān)系為依據(jù)進(jìn)行分配，不得隨意調(diào)整和改變。在經(jīng)營(yíng)層面，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地直接經(jīng)營(yíng)，也可以由集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，組織農(nóng)戶以承包地入股組建土地股份合作社經(jīng)營(yíng)，等等。對(duì)擁有未分配到戶的機(jī)動(dòng)地、四荒地、林地等資源性資產(chǎn)的村集體，可以依法確定成員身份，將資源性資產(chǎn)以份額形式量化到人，成立集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)或股份合作經(jīng)營(yíng)等。

四、堅(jiān)持農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)不動(dòng)搖——財(cái)產(chǎn)權(quán)益底線

《憲法》規(guī)定“國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和利益”。實(shí)施集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要重點(diǎn)把握好四點(diǎn)。

（一）嚴(yán)格區(qū)分權(quán)益股和發(fā)展股。集體資產(chǎn)權(quán)益股是依據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)進(jìn)行量化，并確權(quán)到集體成員農(nóng)戶的股權(quán)，是農(nóng)民依法分享集體資產(chǎn)收益的依據(jù)，具有封閉性和社區(qū)性特點(diǎn)。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展股是指在有集體經(jīng)濟(jì)組織參與的“三變”改革項(xiàng)目中，集體、個(gè)人、企業(yè)以自有資產(chǎn)、資源、資金、技術(shù)等參與投資所獲得的股權(quán)，是參股主體參與經(jīng)營(yíng)分紅的依據(jù)。集體經(jīng)濟(jì)組織作為項(xiàng)目出資人之一，按照股份制原則，依據(jù)出資額或持有股份多少占有股權(quán)、參與決策、分享紅利、承擔(dān)責(zé)任。集體經(jīng)濟(jì)組織參股“三變”改革項(xiàng)目所獲收益，按照集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配辦法和成員持股情況進(jìn)行分配。參與“三變”改革項(xiàng)目的企業(yè)和個(gè)人不得依據(jù)投資在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分享股份。

（二）要規(guī)范股權(quán)設(shè)置。集體股設(shè)置與否由成員集體民主決定。一般情況下不建議設(shè)置。對(duì)集體公益事業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展所需資金，可從公積公益金中據(jù)實(shí)提取。對(duì)設(shè)置集體股的，建議不超過(guò)集體總股權(quán)的30%。成員股以成員權(quán)為前提設(shè)置，主要體現(xiàn)集體所有制下成員權(quán)利平等。集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置中，對(duì)個(gè)人勞動(dòng)貢獻(xiàn)大和計(jì)劃生育等政策性原因，可以創(chuàng)新設(shè)置股權(quán)，平衡不同群眾合法利益。具體以個(gè)人股為基礎(chǔ)，結(jié)合村情民意兼設(shè)勞齡股、貢獻(xiàn)股、計(jì)生補(bǔ)償股、貧困優(yōu)先股等股權(quán)。對(duì)沒(méi)有成員投工投勞形成集體資產(chǎn)或資產(chǎn)較少的村可不設(shè)勞齡股和貢獻(xiàn)股。

（三）要慎重設(shè)置資金股。集體經(jīng)濟(jì)組織立足發(fā)展需要，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意，可以在成員股名下設(shè)置資金股。資金股設(shè)置要以尊重農(nóng)民意愿為前提，嚴(yán)格執(zhí)行“全員參與、人人平等、封閉運(yùn)營(yíng)”的原則。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部任何成員不得以自有資產(chǎn)多占股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織外部單位個(gè)人不得在集體內(nèi)部參股。資金股要按照資金實(shí)際收益進(jìn)行分紅，不得擠占其他股權(quán)權(quán)益。集體經(jīng)濟(jì)組織募集資金股要避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，所募集資金投資要穩(wěn)妥謹(jǐn)慎，注意風(fēng)險(xiǎn)防控。對(duì)有資金募集需求卻不便在集體內(nèi)部設(shè)股的集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，要優(yōu)先吸收集體經(jīng)濟(jì)組織成員入股，確保成員能夠分享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（四）要保護(hù)好法律規(guī)定的少數(shù)人權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是農(nóng)民享有集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提。但是，由于各地農(nóng)村集體成員形成歷史復(fù)雜、構(gòu)成類別較多、地區(qū)差異性大，中央沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)性的集體成員界定法規(guī)政策，陜西省可參考的是陜西省高院2006年下發(fā)的《陜西省高級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件討論會(huì)紀(jì)要》。按照中央和陜西省高院《紀(jì)要》要求，要充分保障因入學(xué)、參軍、服刑等原因暫時(shí)遷離本村的村民集體權(quán)益，保留成員資格；對(duì)各地出嫁女、入贅男、離婚女等少數(shù)人成員資格，要堅(jiān)持成員資格唯一性原則，既不能“兩頭都占”，也不能“兩頭落空”，要依法予以保護(hù)；對(duì)其他特殊原因離開(kāi)或進(jìn)入本村的少數(shù)人，要嚴(yán)格按照“有法依法、無(wú)法依規(guī)、無(wú)規(guī)依民”的優(yōu)先序選擇好處理辦法，對(duì)確無(wú)法律法規(guī)及政策依據(jù)的，提交村民（代表）大會(huì)民主決議，民主決策要秉承民意，靈活處理，避免傷害少數(shù)人利益。

五、堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿不動(dòng)搖——主體底線

農(nóng)民是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主體。改革要注意把握兩點(diǎn)：一是農(nóng)民自愿而不強(qiáng)迫。實(shí)際工作中，農(nóng)民被迫同意、被迫簽字、被迫流轉(zhuǎn)土地、被動(dòng)改革的問(wèn)題依然存在，必須引起重視，要堅(jiān)決防止和克服。二是嚴(yán)格執(zhí)行民主程序。改革重大事項(xiàng)、重大舉措必須召開(kāi)村民大會(huì)民主討論，形成共識(shí)，不能圖省事簡(jiǎn)化程序事項(xiàng)。開(kāi)會(huì)討論中還要注意防止少數(shù)人操縱會(huì)議，避免發(fā)生侵害集體和農(nóng)民利益的問(wèn)題。

“五條底線”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)法律法規(guī)及政策要求的集中體現(xiàn)，是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須恪守的準(zhǔn)則，是改革成功的基本保證。應(yīng)以“五條底線”為準(zhǔn)則，自覺(jué)檢視本地改革做法，主動(dòng)對(duì)標(biāo)，對(duì)改革中不規(guī)范甚至觸及底線的做法及時(shí)規(guī)范修正，在堅(jiān)持底線正確的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新，放活經(jīng)營(yíng)，確保改革方向正確，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高效有序，農(nóng)民及早獲得實(shí)實(shí)在在的收益。