從防止合作社異化視角看新修訂法律的進(jìn)步與改善空間

■ 文 / 馬彥麗 郗悅平 侯冬瑾

新修訂的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》于2018年7月1日起正式實(shí)施。本次修法明確保障農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社享有與其他市場(chǎng)主體平等的法律地位，充實(shí)了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的服務(wù)類(lèi)型，明確了成員可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及其成員的權(quán)益保護(hù)措施，增加了對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社用電、用地的扶持措施，確立了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社聯(lián)合社的法人地位等，較之前的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》有顯著改進(jìn)。然而，與原法律相比較，就如何防止合作社的異化方面并沒(méi)有突破性進(jìn)展。

2007年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的實(shí)施，有力地促進(jìn)了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社快速發(fā)展。然而，伴隨著合作社的數(shù)量激增，對(duì)合作社異化現(xiàn)象的爭(zhēng)議不斷，成為合作社發(fā)展中面臨的最嚴(yán)峻的問(wèn)題之一。合作社異化的原因是復(fù)雜的，僅從立法角度看，筆者認(rèn)為，2007年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的關(guān)鍵問(wèn)題在于未能從根本上解決“農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者”之間的合作模式，從而為合作社的異化埋下了隱患。

引入“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者”與“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”共同組建合作社，是為了彌補(bǔ)普通農(nóng)戶(hù)在組建合作社過(guò)程中在資金、人才、銷(xiāo)售渠道、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方面的不足，也是為了解決“集體行動(dòng)的邏輯”困境下農(nóng)戶(hù)組建合作社的初始動(dòng)力問(wèn)題，為合作社的成功組建提供出路。然而，就組建合作社的動(dòng)機(jī)來(lái)講，合作社是眾多分散的農(nóng)戶(hù)為了對(duì)抗市場(chǎng)壟斷力量、減少交易伙伴的機(jī)會(huì)主義行為以及追求產(chǎn)業(yè)鏈上的價(jià)值增值才組建的，他們和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的提供者”之間的利益從根本上是不一致的，無(wú)論怎樣講要“做大蛋糕”，最終還會(huì)有一個(gè)“分蛋糕”的問(wèn)題。因此，如何促進(jìn)二者之間的合作是一個(gè)重大的理論問(wèn)題，需要制度上的創(chuàng)新。2007年的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》鼓勵(lì)二者合作但又未明確規(guī)定其合作方式以確保組織的合作社屬性，使合作社一開(kāi)始就奠定了異化的基礎(chǔ)。

在2007年的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》中，由于以下幾方面的問(wèn)題，以致于未能保證合作社所有者和惠顧者的同一性：

首先，未能限制大股東控股但試圖限制其剩余索取權(quán)。2007《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》未明確限定大股東的持股比例，只是用農(nóng)民成員占成員總數(shù)的比例不低于80%來(lái)保證農(nóng)民占多數(shù)，這一規(guī)定對(duì)限制大股東控股無(wú)實(shí)質(zhì)上的作用。同時(shí)規(guī)定，出資多的成員可以享有附加表決權(quán)，但“本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十”，且“合作社盈余的60%需要按交易額（量）返還”。上述規(guī)定意味著合作社的大股東可以控股但不能享有相應(yīng)的投票權(quán)以及盈余分配權(quán)，有悖經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理的規(guī)則，顯然在實(shí)踐中也不可能有效實(shí)施。

其次，未明確規(guī)定成員的出資義務(wù)。持有股份是合作社成員身份的重要標(biāo)志，也是成員行使民主權(quán)利的基礎(chǔ)。然而，2007年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》并沒(méi)有明確規(guī)定成員的出資義務(wù)，僅規(guī)定成員“按照章程規(guī)定向本社出資”。單看這一條本來(lái)沒(méi)有問(wèn)題，然而，由于未限制大股東控股，兩方面的原因使普通成員的出資義務(wù)落空：一是一些合作社發(fā)起人和核心成員為了掌控合作社的話(huà)語(yǔ)權(quán)，使自身利益最大化，不愿將股份配置給普通農(nóng)戶(hù)。二是一些農(nóng)戶(hù)對(duì)合作社的預(yù)期收益不明，不愿入股，不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，甚至出現(xiàn)一些農(nóng)戶(hù)“被成員”的現(xiàn)象。未履行出資義務(wù)導(dǎo)致普通成員對(duì)合作社的茫然與漠然。

最后，未限定合作社與非成員交易的比例。西方的合作社立法限制農(nóng)民合作社與非成員的交易（一般不超過(guò)50%），保證成員是其主要惠顧者，以激勵(lì)合作社吸納成員的積極性。2007年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》規(guī)定“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社與其成員的交易、與利用其提供的服務(wù)的非成員的交易，應(yīng)當(dāng)分別核算”，但未規(guī)定比例，導(dǎo)致合伙企業(yè)或有限責(zé)任公司也能注冊(cè)合作社，然后靠與非成員的交易獲利。一個(gè)家庭或家族的五個(gè)成年人也能組成一個(gè)合作社，其根源也在于此。

遺憾的是，本次修法雖然有諸多改進(jìn)，并且第一條第一句話(huà)就強(qiáng)調(diào)修法的目標(biāo)之一是“為了規(guī)范農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的組織和行為”，綜觀新修訂的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》，規(guī)范合作社運(yùn)行的內(nèi)容主要體現(xiàn)在六個(gè)方面：一是規(guī)定“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年度報(bào)告，并向社會(huì)公示”；二是合作社成員可以查閱合作社的財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告；三是新成員入社和老成員除名應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員大會(huì)或者成員代表大會(huì)表決通過(guò)；四是規(guī)定成員代表大會(huì)人數(shù)和比例；五是規(guī)定合作社盈余的分配辦法可以“按照章程規(guī)定或者經(jīng)成員大會(huì)決議確定”；六是對(duì)提供虛假登記材料、連續(xù)兩年未從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及財(cái)務(wù)報(bào)告造假的追究法律責(zé)任。

綜合起來(lái)，本次修法并未對(duì)大股東控制、成員出資參與以及合作社與非成員的交易方面做實(shí)質(zhì)性的修改，也未看到對(duì)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者”的合作模式給出建設(shè)性的思路。國(guó)外的農(nóng)民合作社在吸引外來(lái)資金和人才過(guò)程中關(guān)于給付外來(lái)資本固定利息、普通股和優(yōu)先股的配置、合作社和投資者所有企業(yè)的合股經(jīng)營(yíng)、職業(yè)經(jīng)理人制度等未見(jiàn)涉及。其修訂的基本思路似乎是在整體框架不變的前提下，從事后的監(jiān)管倒逼合作社的規(guī)范運(yùn)行，同時(shí)給合作社在章程自治上以足夠的自主權(quán)。但是，在實(shí)踐中是否能夠真正規(guī)范合作社的運(yùn)行還要拭目以待。