土地經(jīng)營權入股農(nóng)民專業(yè)合作社的法律問題

■ 文 / 任大鵬 呂曉娟

在農(nóng)村土地“三權”分置改革背景下，農(nóng)村土地的經(jīng)營權能否入股的問題似乎已經(jīng)沒有爭議，土地經(jīng)營權入股在合作社發(fā)展實踐中也已經(jīng)廣泛存在。2017年修訂通過的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十三條第一款規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權、土地經(jīng)營權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外?！边@是土地經(jīng)營權得以作價出資到合作社中的資格首次為法律所明確。但客觀上講，土地經(jīng)營權入股合作社的正當性、合法性和實施過程中的可操作性仍然是需要探討的問題。

一、土地經(jīng)營權入股早已“于法有據(jù)”

在2017年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂前，以土地經(jīng)營權入股農(nóng)民專業(yè)合作社已早有實踐，并涌現(xiàn)出諸多土地股份合作社。入股早已為《土地承包法》《物權法》等相關法律法規(guī)明確為土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的方式之一。

長期以來，我國高度重視農(nóng)村土地資源配置，并為鼓勵土地經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)出臺了一系列的政策和法律法規(guī)，2003年3月1日起實施的《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，承包方享有依法、自愿、有償開展土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利，且允許承包方之間基于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的目的，自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股。盡管2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并未明確土地經(jīng)營權的出資方式，但是，根據(jù)第十二條規(guī)定，成員的出資方式、出資額可以由章程規(guī)定。因此，當合作社就出資方式進行內(nèi)部決議并通過時，便可以通過制定或修改章程以實現(xiàn)土地經(jīng)營權的作價出資。

在法律法規(guī)并未限制土地經(jīng)營權的入股“資格”的同時，黨和政府更是鼓勵開展土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，鼓勵土地經(jīng)營權入股到合作社中。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出，“加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”，這為土地承包經(jīng)營權入股農(nóng)民專業(yè)合作社提供了重要的政策依據(jù)。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次提出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）中再次明確“承包農(nóng)戶有權占有、使用承包地，依法依規(guī)建設必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益”。此外，地方各級政府也出臺相關地方政府規(guī)章支持土地經(jīng)營權入股到合作社之中?？梢?，土地經(jīng)營權入股合作社早已獲得了政策和法律法規(guī)的支持。

二、土地經(jīng)營權入股合作社具有積極意義

農(nóng)民專業(yè)合作社依托政策法規(guī)、地理環(huán)境、人文資源等優(yōu)勢在廣大農(nóng)村地區(qū)得到了快速發(fā)展。絕大多數(shù)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營活動以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在其經(jīng)營活動中，對土地資源利用的需求度不斷增加，土地流轉(zhuǎn)力度不斷加大，日漸成為流轉(zhuǎn)農(nóng)地、獲取農(nóng)地經(jīng)營權的最主要經(jīng)營主體之一。實踐中，吸收土地經(jīng)營權入股成為合作社獲得可供經(jīng)營使用的土地的最主要方式之一。

第一，土地經(jīng)營權入股合作社，具有相對于租賃而言更便利的處分權。入股是以土地經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓為前提，是發(fā)生物權變動效果的流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶入股時便將對土地的使用權讓渡給農(nóng)民專業(yè)合作社，即轉(zhuǎn)化為合作社的財產(chǎn)，農(nóng)戶只能享有與其出資份額相應的股權。依據(jù)法人財產(chǎn)權的本質(zhì)規(guī)范，合作社作為一類特別法人，具有對自己財產(chǎn)的占有、使用和處分的權利。因此，合作社可以根據(jù)需要對以經(jīng)營權入股的土地進行設備增設、土壤改良、地塊平整等操作，甚至可以在法律許可范圍內(nèi)設定抵押、對外償還債務。

第二，由于小農(nóng)戶貨幣出資能力有限，只許可貨幣出資方式時，合作社帶動小農(nóng)戶發(fā)展的能力就會受到制約。支持土地經(jīng)營權入股合作社，不僅使得缺乏現(xiàn)金的農(nóng)民有了可以作價出資的財產(chǎn)，真正實現(xiàn)農(nóng)戶對土地的使用、收益權利；同時，還有助于平衡合作社內(nèi)部懸殊的出資比例，改變部分合作社“一股獨大”的現(xiàn)狀。

第三，根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的“成員有限責任”原則，入股成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對農(nóng)民專業(yè)合作社承擔責任，土地經(jīng)營權入股建立了成員與合作社之間風險共擔的鏈接。因此，以入股方式加入的成員為了降低風險承擔的可能性，將會更加積極地關注甚至參與到合作社的生產(chǎn)經(jīng)營和管理之中，實現(xiàn)成員之間、成員與合作社之間的密切合作，這將有利于合作社體現(xiàn)民主控制和惠顧返還原則。

可見，推進土地經(jīng)營權入股合作社有助于規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)戶的土地使用、收益權能，提高合作社的凝聚力，降低其生產(chǎn)成本和經(jīng)營風險，實現(xiàn)勞務、貨幣、實物等的優(yōu)良資源配置關系，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，其意義非同小可。

三、法律法規(guī)需要進一步完善

盡管現(xiàn)行法對土地經(jīng)營權入股這一出資方式已作出明確規(guī)定，但當前土地經(jīng)營權出資的法律規(guī)范尚不完善。

第一，土地承包權人的權利保護需要被關注。《意見》中指出“經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權或依法依規(guī)設定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮保串斀?jīng)營權人得到承包農(nóng)戶的同意并向村集體備案后便可以進行經(jīng)營權的再流轉(zhuǎn)或抵押行為。但是，承包權人的收益實現(xiàn)寄期于經(jīng)營權人依流轉(zhuǎn)合同如期支付的對價。而當經(jīng)營權人進行再流轉(zhuǎn)或抵押時，便極易出現(xiàn)承包權人受到阻斷而無法了解該地塊的具體經(jīng)營狀況，或出現(xiàn)因經(jīng)營權人經(jīng)營不善而抵押權人要求實現(xiàn)權利的情況，此時承包權人的預期收益將難以保障。因此，建議承包權人可以向有再流轉(zhuǎn)或抵押意愿的經(jīng)營權人主張設立風險防范保障措施，如要求經(jīng)營權人在進行再流轉(zhuǎn)或抵押前先行給付土地經(jīng)營權剩余期間的租金，或者要求經(jīng)營權人提供其他財產(chǎn)進行擔保。

第二，在合作社內(nèi)部經(jīng)營管理的實踐中，以土地經(jīng)營權入股的成員極易受到限制而無法享有與以貨幣入股成員同等的權利。在實踐中，出現(xiàn)了合作社通過在入股合同中設定限制性條款，阻斷了以土地經(jīng)營權入股成員參與民主管理的權利的現(xiàn)象，通過章程或者決議排斥土地股成員的表決權行使，使土地股具有類似于“優(yōu)先股”的性質(zhì)。這樣，合作社的實際管理控制權仍主要由貨幣出資者所掌握，實際上是資本控制合作社的表現(xiàn)。成員間地位平等、實行民主管理是農(nóng)民專業(yè)合作社必須遵守的重要原則?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第二十二條強調(diào)，在成員大會的選舉和表決中實行一人一票的表決制，成員各享有一票的基本表決權，這是對成員的平等決策權、管理權的保障；且成員在出資后便與合作社結成“利益共同體”，有權在合作社盈利時獲得投資回報、獲得分紅；也有義務在合作社經(jīng)營不善時，以其出資額為限承擔合作社的債務。限制該類成員參與民主管理的權利，卻保留了其以出資額承擔責任的義務，形成了權利與義務的不對等。

第三，按惠顧返還盈余是合作社利益分配的基本原則和本質(zhì)特征，也是合作社發(fā)展100多年來始終堅持不變的原則之一?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十四條堅持惠顧返還為主的原則，以鼓勵成員與合作社之間開展互助合作，通過交易量擴大提高合作社競爭能力。但是，在實踐中一些合作社將土地經(jīng)營權入股面積看作成員與合作社間的交易量，這并不符合合作社惠顧返還為主的基本原則。還有個別的合作社限制土地經(jīng)營權入股合作社的成員參與財政補助資金的收益分享的權利，與財政支持合作社發(fā)展的政策目標相悖。

一些合作社在吸收土地經(jīng)營權入股的實踐中，因為對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等相關法律的理解存在不足或偏差，而在制定章程或擬定入股合同時設定了與現(xiàn)行法相沖突的規(guī)定。這都需要發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范性、指導性作用，通過進一步完善法律法規(guī)或章程，更好地引導合作社吸收土地經(jīng)營權入股，實現(xiàn)各類成員之間的利益平衡。