參加《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修改工作體會

■ 文 / 施春風(fēng)

2017年12月27日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議通過了新修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》自2007年實施以來，為農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范和發(fā)展提供了堅強的法律保障，有力地促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展。經(jīng)過十年的實踐和發(fā)展變化，農(nóng)民專業(yè)合作社的運行出現(xiàn)了一些新情況，法律有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但是，關(guān)于立法如何回應(yīng)實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，對實踐中的哪些創(chuàng)新、探索予以肯定并上升為法律，在修法過程中各方面存在一定爭議。筆者通過參加整個修法過程，對于如何貫徹好中央精神、協(xié)調(diào)好各方利益，并且立足實踐、尊重農(nóng)民自主權(quán)，將《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修改得更加完善、更加符合實際，為合作社又好又快發(fā)展提供法制保障，有了更深體會。

一、立足實際情況，處理好規(guī)范與發(fā)展的關(guān)系

合作社這一組織形式在國際上由來已久，有完整的理論體系和成熟的實踐經(jīng)驗?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》立法之初將國際上的理論和經(jīng)驗引入我國，與我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革發(fā)展實際相結(jié)合，堅持原則兼顧創(chuàng)新，讓其在中國的土壤上生根發(fā)芽。這次修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，難點之一仍然是處理好理論與實踐的關(guān)系，既堅持合作社的基本原則，又尊重農(nóng)民的創(chuàng)造；既對其進(jìn)行規(guī)范，讓其沿著合作社理論的體系前行，又要給予一定的發(fā)展空間，提供創(chuàng)新的機會。

一是在堅持合作社基本原則的基礎(chǔ)上，充分尊重合作社自治。比如，關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的出資，修訂草案一審稿規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)向農(nóng)民專業(yè)合作社作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實踐中合作社的出資方式多種多樣，很多農(nóng)民專業(yè)合作社理事長和成員代表提出，出資只要符合章程規(guī)定，全體成員認(rèn)可、不違反法律法規(guī)的規(guī)定即可。對此筆者與調(diào)研組進(jìn)行了認(rèn)真研究，考慮到現(xiàn)實中許多合作社發(fā)展要靠能人帶動，應(yīng)當(dāng)鼓勵具有經(jīng)營管理經(jīng)驗和生產(chǎn)技術(shù)的人員加入合作社，對于沒有實物資本的農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)給予其參與合作社的機會，建議增加以“章程規(guī)定的其他方式”作價出資的內(nèi)容，賦予農(nóng)民專業(yè)合作社更大的靈活度，同時明確出資應(yīng)當(dāng)作價，以明確出資成員的責(zé)任限額。又如，修訂草案一審稿第二十五條規(guī)定了合作社成員的除名情形和具體程序。從征求意見和調(diào)研的情況看，多數(shù)意見認(rèn)為除名屬于合作社自治的內(nèi)容，法律僅需作出制度安排，具體情形和程序如何應(yīng)當(dāng)賦予合作社更大的權(quán)利。調(diào)研組經(jīng)研究認(rèn)為，除名屬于合作社自治的內(nèi)容，但是要防止被濫用從而損害個別成員的權(quán)益，除名的情形應(yīng)由法律限定，程序可交由合作社自治決定，但底線是除名應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員大會或者成員代表大會表決通過，并賦予被除名成員陳述意見的機會，防止普通農(nóng)民的利益受損害。

二是促進(jìn)合作社由數(shù)量型向質(zhì)量型發(fā)展，防止出現(xiàn)“空殼社”“掛牌社”。截至2017年底新修訂法律通過前，全國登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)194萬余家。但是，經(jīng)過深入調(diào)研后，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)這其中有一部分是“空殼社”“掛牌社”。究其原因，有的是為套取財政補貼而成立的；有的是成立后經(jīng)營不善，長期不從事業(yè)務(wù)的；有的是借用農(nóng)民專業(yè)合作社的外殼，但實際是公司。修訂草案一審稿第四十四條第三款規(guī)定，成員與本社交易量（額）較少或者沒有交易量的農(nóng)民專業(yè)合作社，可分配盈余可以按照章程規(guī)定或者經(jīng)全體成員同意的其他辦法返還或分配給本社成員。在調(diào)研中筆者了解到，真正的農(nóng)民專業(yè)合作社沒有這種情況。因為合作社的主要服務(wù)對象是成員，與成員進(jìn)行交易是合作社的基本經(jīng)營形式，不與成員進(jìn)行交易或者交易較少，不利于農(nóng)民成為合作社的參與者、受益者，背離了合作社的本質(zhì)屬性，如果立法允許合作社按此分配，有可能使實踐中的一些假合作社被合法化，因此調(diào)研組提出刪去這一規(guī)定的建議。此外，修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》還規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照。這一規(guī)定完善了合作社的退出機制，以減少“僵尸社”的數(shù)量，解決合作社“只生不死”的問題。

三是慎重對待信用合作。2008年黨的十七屆三中全會首次提出允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作。此后，多個中央文件提出發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作或者資金互助的內(nèi)容。自2014年始，經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)，山東省324家、河北省玉田縣4家、安徽省金寨縣6家、湖南省沅陵縣1家合作社進(jìn)行了試點，開展內(nèi)部信用合作業(yè)務(wù)。試點工作在銀監(jiān)會和地方各部門的嚴(yán)格監(jiān)督管理下，取得了較好的效果，解決了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的資金所需。但同時，也面臨著信用合作資金緊缺，專業(yè)人才少，管理制度不規(guī)范等問題；在試點范圍以外，還有大量農(nóng)民專業(yè)合作社未經(jīng)批準(zhǔn)開展信用合作業(yè)務(wù)，有的甚至演變?yōu)榉欠Y等違法犯罪案件。調(diào)研中也了解到，有的合作社嚴(yán)格按照中央文件和有關(guān)部門的要求，開展“內(nèi)部”信用合作，但是也有相當(dāng)一部分開展了吸收存款、發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)，可能引發(fā)金融風(fēng)險。在這一問題上，各方面分歧也較大。經(jīng)反復(fù)與各有關(guān)部門溝通，并對實際情況進(jìn)行了認(rèn)真的解剖分析，認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展內(nèi)部信用合作正在試點，范圍較小，尚未形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，難以判斷哪一種模式更為安全有效；且目前正在對試點合作社進(jìn)行整頓，有關(guān)部門還沒有進(jìn)一步推廣的具體部署。2017年全國金融工作會議提出要加大對“三農(nóng)”的金融服務(wù)，解決融資難融資貴問題，同時強調(diào)要有效防范金融風(fēng)險，著力完善金融安全防線和風(fēng)險應(yīng)急處置機制。如果法律中規(guī)定得過于嚴(yán)格還可能出現(xiàn)“一管就死”的反作用。因此，法律可以暫不對此作規(guī)定，實踐中可以繼續(xù)探索，在試點中進(jìn)一步積累經(jīng)驗，統(tǒng)一認(rèn)識，在取得成熟經(jīng)驗后，再納入法律向全國推廣。

二、增強農(nóng)民專業(yè)合作社的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位，使其成為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要載體

2013年3月8日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議江蘇代表團(tuán)審議時指出，農(nóng)村合作社就是新時期推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、適應(yīng)市場經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟的一種組織形式。2013年3月底，李克強總理在江蘇考察時指出，股份合作、專業(yè)合作等是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效載體，是大勢所趨，是大方向。黨的十八大強調(diào)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，十八屆三中全會提出鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟。農(nóng)民專業(yè)合作社作為聯(lián)結(jié)農(nóng)戶和市場最為便捷、最為常見、最為重要的途徑，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，做大做強農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。農(nóng)民合作社應(yīng)當(dāng)向著構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化骨干力量的方向發(fā)展。

一是明確聯(lián)合社的法律地位，引導(dǎo)其成為經(jīng)營實體?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》立法之初曾考慮過“同類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織可以依法自愿設(shè)立或者加入聯(lián)合經(jīng)濟組織”，但是當(dāng)時這類經(jīng)濟組織還很少，缺乏實踐經(jīng)驗，在法律中作出規(guī)定的條件尚不成熟，故在原法中未作規(guī)定。其后，隨著實踐的發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社不斷涌現(xiàn)，發(fā)揮了幫助農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的作用，但在成員組成、決策程序、業(yè)務(wù)范圍等方面多種多樣。此時，需要總結(jié)實踐經(jīng)驗，選擇適合聯(lián)合社的發(fā)展模式，在法律中加以肯定。調(diào)研中了解到，在成員組成上，有的聯(lián)合社由公司發(fā)起成立，成員包括公司和農(nóng)民專業(yè)合作社，有的聯(lián)合社的成員僅為農(nóng)民專業(yè)合作社；在決策程序上，有的實行“一社一票”制，有的根據(jù)出資多少設(shè)置附加表決權(quán)；在是否實體經(jīng)營上，有的成立了經(jīng)營實體，有的就是松散的聯(lián)盟或者協(xié)會；在業(yè)務(wù)范圍上，有的進(jìn)一步延伸了農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)業(yè)鏈，仍然從事與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的活動，有的在此基礎(chǔ)上聯(lián)保貸款，或者成立資金互助部，開展吸收資金提供給成員社使用的業(yè)務(wù)。經(jīng)研究認(rèn)為，聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合，是農(nóng)民專業(yè)合作社為擴大生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)的規(guī)模，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高市場競爭力而聯(lián)結(jié)在一起的組織形式，這樣才能促使聯(lián)合社成為發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的實體，防范其虛化，成為資本的聯(lián)合或者沒有實際經(jīng)營、僅專注于資金運作的空殼。據(jù)此，對聯(lián)合社的成立目的和主要作用作了修改，增加了其實體經(jīng)營的屬性；同時增加規(guī)定聯(lián)合社理事長、理事應(yīng)當(dāng)由成員社選派的人員擔(dān)任的內(nèi)容，明確聯(lián)合社的成員大會選舉和表決，實行“一社一票”等。

二是保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場主體平等的法律地位，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供良好的市場環(huán)境。農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)過10年的發(fā)展，雖然數(shù)量增長較快，但是大部分合作社還停留在較為初級的階段，與市場的談判能力較弱，社會認(rèn)可程度較差。在調(diào)研過程中，有的農(nóng)民專業(yè)合作社理事長和成員代表提出，農(nóng)民專業(yè)合作社在向公司投資、從事農(nóng)產(chǎn)品深加工以及其產(chǎn)品進(jìn)入超市銷售等方面存在諸多限制，建議法律保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場主體平等的法律地位。經(jīng)過認(rèn)真研究認(rèn)為，要想使農(nóng)民專業(yè)合作社成為促進(jìn)小規(guī)模農(nóng)戶與農(nóng)產(chǎn)品大市場有效對接、提高農(nóng)業(yè)組織化程度、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體，必須改善其營商環(huán)境，暢通市場發(fā)展渠道，使其與其他市場主體擁有平等的法律地位，提高其競爭能力，法律應(yīng)當(dāng)對此有所宣示，因此增加了國家保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場主體平等的法律地位的規(guī)定；同時規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社可以依法向公司等企業(yè)投資，以其出資額為限對所投資企業(yè)承擔(dān)責(zé)任。這樣規(guī)定，一方面開拓經(jīng)營渠道，另一方面對其進(jìn)行一定限制，促進(jìn)適度規(guī)模發(fā)展，保護(hù)其財產(chǎn)安全。

三、進(jìn)一步改進(jìn)工作方法，深入基層調(diào)研，將修法與普法相結(jié)合

為了全面了解我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展實際，經(jīng)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部征詢農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的總體情況，調(diào)研組選取了東北、東南、西北、西南、華南、中部六個差異較大的地區(qū)進(jìn)行廣泛調(diào)研，法律委、法工委的領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊深入基層。在與各地各部門的座談會上，注重邀請基層農(nóng)民專業(yè)合作社的理事長和成員代表參與；每次都堅持深入田間地頭，實地考察農(nóng)民專業(yè)合作社的運行情況，與成員談心，既了解他們的實際困難，也詢問加入合作社的感受和意見建議；對他們提出的訴求進(jìn)行總結(jié)提煉，從源頭上解決問題。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不僅農(nóng)民專業(yè)合作社，甚至有些基層管理部門，對《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定也存在不熟悉、理解不準(zhǔn)確的問題。我們在調(diào)研過程中耐心細(xì)致地解釋說明，肯定基層實踐，給基層部門和合作社吃了“定心丸”，使立法活動本身成為農(nóng)民專業(yè)合作社和有關(guān)部門認(rèn)識法律、熟悉法律、理解法律的普法過程。此外，這次農(nóng)民專業(yè)合作社法修訂草案在中國人大網(wǎng)公開征求意見，收到的意見中有三分之一的意見是農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員提出的，農(nóng)民的參與度之高前所未有，是不多見的，這說明農(nóng)民對農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)注度、認(rèn)可度較高，只是對一些法律規(guī)定了解不是很透徹，需要有關(guān)部門加大普法宣傳力度。