文物保護(hù)規(guī)劃的現(xiàn)狀與發(fā)展研究

（浙江農(nóng)林大學(xué)風(fēng)景園林學(xué)院，浙江 杭州 311300）

文物保護(hù)規(guī)劃是指導(dǎo)文物保護(hù)、管理、研究、展示利用的綜合性工作計(jì)劃，是各項(xiàng)保護(hù)工作的實(shí)施的基礎(chǔ)。文物保護(hù)規(guī)劃是較為年輕的專業(yè)規(guī)劃門類，隨著多年來我國(guó)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)理念的提升，各級(jí)政府重視程度的提高，文物保護(hù)規(guī)劃逐漸被認(rèn)識(shí)與重視。文物保護(hù)規(guī)劃作為新型規(guī)劃門類，近年來取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但也暴露不少問題，如何適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、適應(yīng)新的規(guī)劃形勢(shì)、適應(yīng)新的文物工作形勢(shì)，對(duì)其完善轉(zhuǎn)型已成為必然要求。

1 文物保護(hù)規(guī)劃的工作特點(diǎn)

1.1 基于遺產(chǎn)研究和遺產(chǎn)價(jià)值的規(guī)劃

文物保護(hù)規(guī)劃屬于資源限定型規(guī)劃，歷史文化遺產(chǎn)是不可再生的社會(huì)文化資源，其規(guī)劃對(duì)象和內(nèi)容具有唯一性、獨(dú)特性和不可復(fù)制性。編制文物保護(hù)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)文物工作程序，針對(duì)文物資源的具體情況進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查、勘察，全面收集相關(guān)資料，對(duì)文物的價(jià)值和現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估，分析存在的問題，提出解決這些問題的方法和計(jì)劃。2015年國(guó)家文物局對(duì)《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》（Principles for the Conservation of Heritage Sites in China,以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）進(jìn)行了修訂，新的準(zhǔn)則充分吸收和體現(xiàn)了國(guó)際、國(guó)內(nèi)的歷史文化遺產(chǎn)發(fā)展理念，建立了基于遺產(chǎn)價(jià)值的文物保護(hù)工作體系和方法。由于歷史文化遺產(chǎn)的特性，文物保護(hù)規(guī)劃所面對(duì)的對(duì)象往往是各不相同的，所以文物保護(hù)規(guī)劃帶有較強(qiáng)的研究性，必須建立在對(duì)規(guī)劃對(duì)象的價(jià)值和文物構(gòu)成深入研究和評(píng)估的基礎(chǔ)上。對(duì)遺產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)程度高低和完備與否，是決定一個(gè)文物保護(hù)規(guī)劃成敗的關(guān)鍵因素。

1.2 文物保護(hù)規(guī)劃主要特征和內(nèi)容

文物保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)來自于保護(hù)傳承歷史文化遺產(chǎn)的國(guó)家需求，規(guī)劃指導(dǎo)思想首先遵循文物工作的16字方針，保護(hù)原則和規(guī)劃策略來自于國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)理念和中國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)事件的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)的真實(shí)性、完整性、延續(xù)性的保護(hù)，以真實(shí)、全面地保存并延續(xù)遺產(chǎn)的歷史信息及全部?jī)r(jià)值，即整體保護(hù)遺產(chǎn)文化價(jià)值為指導(dǎo)[1]。

文物保護(hù)規(guī)劃主要解決的問題可以概括為問題的提出和解答的過程，即提出為什么保護(hù)，保護(hù)和管理什么，怎樣保護(hù)和管理的過程。為什么保護(hù)是回答文物保護(hù)單位的保護(hù)價(jià)值，通過價(jià)值評(píng)估建立對(duì)文化遺產(chǎn)的科學(xué)公正的認(rèn)識(shí)。對(duì)于保護(hù)什么這一問題，最重要的工作就是確定文物保護(hù)單位的構(gòu)成，進(jìn)而確定保護(hù)的內(nèi)容和對(duì)象，評(píng)估保護(hù)對(duì)象的狀況和問題，為怎樣保護(hù)提供依據(jù)。怎樣保護(hù)的主要工作是劃定合理的保護(hù)區(qū)劃，制定相應(yīng)的管理規(guī)定，制定針對(duì)文物本體和歷史環(huán)境的保護(hù)措施。文物保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容主要包括保護(hù)、利用、管理、研究4個(gè)主要方面，其規(guī)劃文件構(gòu)成、編制結(jié)構(gòu)、陳述體例與規(guī)劃設(shè)計(jì)圖表現(xiàn)等內(nèi)容主要參照城市規(guī)劃學(xué)科的基本體例與表現(xiàn)技能。因此，我國(guó)的文物保護(hù)規(guī)劃是由當(dāng)代歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)理念，加上國(guó)家與社會(huì)需求，加上城市規(guī)劃的技法復(fù)合而成的學(xué)科[2]。

1.3 文物保護(hù)規(guī)劃的行政管理和實(shí)施

文物保護(hù)規(guī)劃的主要依據(jù)是文物保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)和文件，主要以《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》及其《實(shí)施條例》《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》為主要規(guī)范。由于文物保護(hù)單位類型非常多樣，不同的文物保護(hù)單位又會(huì)參考相應(yīng)的國(guó)家規(guī)范和法律，其中參考和借鑒較多的有歷史文化名城體系相關(guān)法規(guī)，風(fēng)景園林體系相關(guān)法規(guī)，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)等。

文物保護(hù)規(guī)劃的組織編制和實(shí)施主體以各級(jí)文物行政主管部門為主，主管部門為國(guó)家文物局和各地方文物局。全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位由文物所在地政府組織編制，須經(jīng)國(guó)家文物局審批同意后，由文物所在?。ɑ蛲?jí)）政府公布實(shí)施。對(duì)于跨行政區(qū)的文物保護(hù)單位，則由上一級(jí)政府組織實(shí)施，對(duì)于像長(zhǎng)城、大運(yùn)河等跨多省區(qū)的特大型文物保護(hù)單位，則有國(guó)家文物局組織總體規(guī)劃的編制，各省、區(qū)分別組織下一層次保護(hù)規(guī)劃編制，并分別組織實(shí)施[3]。文物保護(hù)規(guī)劃基本還是以垂直管理為主，在編制、審批過程中，依據(jù)各地的情況會(huì)要求規(guī)劃、國(guó)土、城建、發(fā)改、旅游等相關(guān)部門參與，并征得文物所在地地方人大通過后履行報(bào)批程序。

2 文物保護(hù)規(guī)劃的發(fā)展歷程[4]

2.1 文物保護(hù)規(guī)劃的初始階段（1990—1996年）

我國(guó)的文物保護(hù)規(guī)劃編制開始于20世紀(jì)90年代，在這之前我國(guó)基本沒有獨(dú)立的、專業(yè)的文物保護(hù)規(guī)劃。從1990年起，國(guó)家對(duì)文物保護(hù)工程的資金投入明顯加大，同時(shí)我國(guó)政府開始組織申報(bào)世界文化遺產(chǎn)，與之相關(guān)的修繕工程規(guī)劃和世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。初期的文物保護(hù)規(guī)劃沒有獨(dú)立的規(guī)劃體例和規(guī)范，缺乏規(guī)劃理論與先進(jìn)文物保護(hù)理念的支撐。有的只能算是文物修繕工程計(jì)劃，也有的是脫胎于歷史文化名城保護(hù)體系的專項(xiàng)環(huán)境整治設(shè)計(jì)，還有的是服務(wù)于旅游和展示要求而編制的展示方案，其規(guī)劃內(nèi)容、深度和規(guī)劃文件的表達(dá)方式、成果形式各不相同，且極不規(guī)范統(tǒng)一。規(guī)劃編制者有考古工作者、文物管理部門、建筑師等，由于各自的專業(yè)背景不同，關(guān)注的重點(diǎn)也各不相同。

2.2 文物保護(hù)規(guī)劃的探索階段（1996—2004年）

1996年，國(guó)家文物局提出大遺址保護(hù)問題，1997年10月國(guó)際古跡遺址保護(hù)理事會(huì)中國(guó)委員會(huì)ICOMOS CHINA與美國(guó)蓋蒂保護(hù)所、澳大利亞遺產(chǎn)委員會(huì)合作，開始編制《準(zhǔn)則》，其中第一次系統(tǒng)陳述了文物保護(hù)規(guī)劃在文物保護(hù)總體工作中的重要地位和作用，確定了基本的工作方法和規(guī)劃策略。2001年我國(guó)關(guān)于文物保護(hù)規(guī)劃、特別是大遺址保護(hù)的任務(wù)進(jìn)一步突出，在國(guó)家文物局制定的《文物事業(yè)“十五”發(fā)展規(guī)劃和2015年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，將“全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位和部分省級(jí)文物保護(hù)單位制定的保護(hù)規(guī)劃”列入了“重點(diǎn)加強(qiáng)的基礎(chǔ)工作”。在國(guó)家文物保護(hù)事業(yè)重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目的工作要求下，我國(guó)文物保護(hù)規(guī)劃編制人員在國(guó)家文物局、考古學(xué)家、歷史學(xué)家、規(guī)劃專家、遺產(chǎn)保護(hù)專家等多學(xué)科專家的直接指導(dǎo)和參與下，展開了一系列以大遺址為重點(diǎn)的規(guī)劃編制，在大遺址保護(hù)規(guī)劃的技能、文本體例、規(guī)劃方法上作出了較為系統(tǒng)的探索，為以后文物保護(hù)規(guī)劃規(guī)范的制定奠定了基礎(chǔ)。

2.3 文物保護(hù)規(guī)劃的發(fā)展階段（2004年至今）

這一階段國(guó)內(nèi)科研院所不但自己實(shí)踐和摸索，同時(shí)美國(guó)蓋蒂保護(hù)所和澳大利亞遺產(chǎn)委員會(huì)先后與國(guó)內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)開展合作，在我國(guó)文物保護(hù)規(guī)劃的國(guó)際合作方面也做了初步嘗試。在自身實(shí)踐和國(guó)際交流、學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，文物保護(hù)規(guī)劃逐漸步入規(guī)范化、法制化的成熟階段。

2003年開始，國(guó)家文物局針對(duì)文物保護(hù)規(guī)劃的規(guī)范與體系建設(shè)也獲得明顯進(jìn)展，有效推動(dòng)了全國(guó)保護(hù)規(guī)劃的編制工作。2004年，國(guó)家文物局公布實(shí)施了《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》，配合編制的《全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》也一同實(shí)施，2005年國(guó)家文物局正式發(fā)文，要求在文物保護(hù)工作中貫徹實(shí)施《準(zhǔn)則》。至此，文物保護(hù)規(guī)劃基本走上了統(tǒng)一、規(guī)范、規(guī)劃理念明確、目標(biāo)清晰的發(fā)展成熟階段，形成了以歷史文化遺產(chǎn)資源保護(hù)為基礎(chǔ)，依托城市規(guī)劃技術(shù)手段，結(jié)合生態(tài)資源保護(hù)模式和要求的專業(yè)規(guī)劃類型。

為配合文物保護(hù)工程管理要求，國(guó)家文物局設(shè)立了規(guī)劃資質(zhì)管理制度，自2004年起至2015年，經(jīng)國(guó)家文物局核準(zhǔn)的甲級(jí)規(guī)劃資質(zhì)單位已達(dá)66家。近10年來，我國(guó)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的數(shù)量也由原來的750處，激增為4 296處，“三普”登錄的不可移動(dòng)文物已超過76萬處。按照規(guī)范要求，原則上所有的國(guó)保單位均應(yīng)編制保護(hù)規(guī)劃，其他文保單位視需要編制規(guī)劃。另外，各級(jí)政府對(duì)申報(bào)世界文化遺產(chǎn)越加重視，目前我國(guó)以48項(xiàng)世界遺產(chǎn)成為全球擁有世界文化遺產(chǎn)數(shù)量較多的國(guó)家之一。配合世界文化遺產(chǎn)申報(bào)、管理的相關(guān)規(guī)劃工作也在積極開展。文物保護(hù)規(guī)劃的編制進(jìn)入了最繁忙和成果最豐富的時(shí)期。

2.4 歷史文化遺產(chǎn)和文物保護(hù)規(guī)劃的重要性日益凸顯

“絲綢之路長(zhǎng)安-天山遺產(chǎn)廊道”中、塔、哈三國(guó)聯(lián)合申遺的成功，是配合中國(guó)“一帶一路”建設(shè)的一次重大文化活動(dòng)，世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃已經(jīng)成為體現(xiàn)國(guó)家意志的重要載體和手段。大遺址等多個(gè)大型的遺產(chǎn)，均可能涉及多個(gè)省、市、縣，或者涉及多則幾十平方千米、少則數(shù)平方千米的區(qū)域，正成為區(qū)域交流、融合的重要紐帶和發(fā)展動(dòng)力。

杭州西湖文化景觀作為位于城市內(nèi)部的世界文化遺產(chǎn)，其“三面云山，一面城”的格局與城市緊密結(jié)合在一起。依托西湖文化景觀的保護(hù)，杭州實(shí)現(xiàn)了城市功能更新、人居環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)融合，并已在2016年成功承辦了G20峰會(huì)，不但提高了城市知名度，也提高了國(guó)際影響力。由此可見，歷史文化遺產(chǎn)已經(jīng)不僅是傳統(tǒng)文化保護(hù)和傳承的基礎(chǔ)，也是“記得住鄉(xiāng)愁”的重要載體；歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)已與國(guó)家、地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面密切聯(lián)系在一起。文物保護(hù)規(guī)劃所涉及的范圍和研究的問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出文物本身，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展、資源利用、社會(huì)和諧等方面息息相關(guān)，保護(hù)規(guī)劃正成為一項(xiàng)綜合政策研究，保護(hù)工程也已成為綜合的社會(huì)工程，其重要性也日益凸顯。

3 文物保護(hù)規(guī)劃面臨的問題

3.1 文物保護(hù)與發(fā)展、建設(shè)之間的矛盾仍然突出

我國(guó)已經(jīng)歷了人類歷史上最快的城市化過程，而在今后若干年仍將繼續(xù)保持快速發(fā)展的勢(shì)頭，保護(hù)和發(fā)展曾經(jīng)在很多地方成為不可調(diào)和的矛盾。雖然近年來各級(jí)政府日益重視保護(hù)，但是各種破壞歷史文化遺產(chǎn)的活動(dòng)仍然屢禁不止，各種建設(shè)性破壞事件仍然不時(shí)見諸報(bào)端。近30年來，我國(guó)大約消失了4萬多處不可移動(dòng)文物，其中超過半數(shù)是在城市化進(jìn)程中消失于推土機(jī)之下的。文物保護(hù)規(guī)劃首先需要確定的就是文物保護(hù)的“兩劃”控制范圍，即保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶范圍，并制定相應(yīng)的管理控制要求，這無疑意味著對(duì)用地指標(biāo)、用地性質(zhì)的種種限制，進(jìn)而損失經(jīng)濟(jì)利益。在多方利益的博弈中，在經(jīng)濟(jì)利益和建設(shè)壓力下，文物往往會(huì)成為犧牲品。相信在城鄉(xiāng)建設(shè)用地高度緊張的情況下，保護(hù)與建設(shè)的矛盾在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍會(huì)非常突出[5]。

3.2 歷史文化遺產(chǎn)類型的發(fā)展變化帶來的問題

與傳統(tǒng)的文物保護(hù)工作相比，歷史文化遺產(chǎn)的概念范圍始終在不斷的擴(kuò)展。從類型上看，新型文化遺產(chǎn)保護(hù)在中國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)中開始占有越來越重要的地位，無論工業(yè)遺產(chǎn)、21世紀(jì)遺產(chǎn)、文化景觀、遺產(chǎn)運(yùn)河、文化線路的保護(hù)都具有傳統(tǒng)文物保護(hù)所不具有的特點(diǎn)。從范圍上看，文物保護(hù)單位由過去的單個(gè)（組）遺產(chǎn)點(diǎn)，發(fā)展成為有整體關(guān)聯(lián)性的系列遺產(chǎn)或群體組合遺產(chǎn)，相當(dāng)一部分歷史村落、歷史城區(qū)被整體公布為文物保護(hù)單位。就遺產(chǎn)類型的發(fā)展變化上看，業(yè)內(nèi)對(duì)這些新型的遺產(chǎn)類型的保護(hù)研究對(duì)策尚顯不足，還沒有做好充分應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備，相關(guān)的研究工作還需要大力加強(qiáng)。對(duì)于范圍和內(nèi)容的變化，文物保護(hù)規(guī)劃和名城保護(hù)工作無疑均應(yīng)該與之相適應(yīng)，其保護(hù)的內(nèi)容和方法必須與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)理念的總體發(fā)展作出調(diào)整?，F(xiàn)階段的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)正是一個(gè)繼續(xù)完善和發(fā)展的階段，同時(shí)正處于總結(jié)和借鑒國(guó)外先進(jìn)遺產(chǎn)保護(hù)理論和觀念的、多學(xué)科融和的發(fā)展階段。根據(jù)遺產(chǎn)變化，加強(qiáng)保護(hù)理論的基礎(chǔ)研究，不斷修正規(guī)劃理念和策略，對(duì)保護(hù)規(guī)劃的發(fā)展具有重要的意義。

3.3 法律法規(guī)的滯后帶來的問題[6]

我國(guó)已經(jīng)初步確立了歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)體系，但是現(xiàn)有的體系尚不完善，特別是專項(xiàng)法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、管理制度欠缺較多。既缺乏針對(duì)不同類型歷史文化遺產(chǎn)的專項(xiàng)法律，也缺乏考慮遺產(chǎn)的應(yīng)對(duì)各種產(chǎn)權(quán)問題的管理對(duì)策，而不同產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理方式以及制度有著明顯的影響，同時(shí)也是產(chǎn)生法律之間互相矛盾的根源。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的文化遺產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)，重法律輕標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而保護(hù)規(guī)劃的編制規(guī)范已公布實(shí)施12年，在實(shí)踐過程中已暴露了較多不適應(yīng)問題。近年來，歷史文化名城保護(hù)體系的相關(guān)法規(guī)已經(jīng)進(jìn)行了大范圍更新，與其他行業(yè)相比，文物保護(hù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的建設(shè)相對(duì)緩慢和滯后許多。

3.4 交叉管理帶來的問題

不可移動(dòng)文物管理權(quán)限原則上屬于文物主管部門，長(zhǎng)期以來文物部門在政府各部門中處于弱勢(shì)地位，所以真正管起來的時(shí)候并不多。在歷史文化類型日益增多，大型遺產(chǎn)分布范圍和內(nèi)容非常復(fù)雜，不同產(chǎn)權(quán)文物的管理都牽涉各方利益，往往存在多頭管理、互相扯皮的情況。不可移動(dòng)文物至少涉及文物、規(guī)劃、國(guó)土等數(shù)個(gè)部門，文物的保護(hù)區(qū)劃控制必須通過規(guī)劃部門的協(xié)助，才能有效貫徹實(shí)施和控制。對(duì)于像大運(yùn)河、長(zhǎng)城等這樣特別復(fù)雜的遺產(chǎn)，則涉及的管理部門可能超過10多個(gè)，同時(shí)還涉及不同級(jí)別、不同行政區(qū)的地方政府的協(xié)調(diào)。文物保護(hù)規(guī)劃中如何理順管理程序，明確管理權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)各方利益，成為一個(gè)非常重要的任務(wù)，而由于現(xiàn)行我國(guó)行政管理體系的原因，這往往又會(huì)變成一個(gè)難以調(diào)和解決的問題。

3.5 社會(huì)發(fā)展對(duì)合理利用提出的挑戰(zhàn)

當(dāng)今社會(huì)，文化遺產(chǎn)保護(hù)與社會(huì)發(fā)展結(jié)合得更加緊密。文化遺產(chǎn)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的積極的力量，在社會(huì)發(fā)展中的影響不斷凸顯。如何從單純對(duì)文物的保護(hù)，逐漸發(fā)展為展示、利用與保護(hù)并重，綜合發(fā)揮文化遺產(chǎn)的社會(huì)效益，強(qiáng)調(diào)其對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，同時(shí)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，合理體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，與旅游休閑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，是當(dāng)今文化遺產(chǎn)保護(hù)要重點(diǎn)解決的問題。合理利用是中國(guó)文物保護(hù)工作方針的重要內(nèi)容，但在實(shí)踐中卻長(zhǎng)期存在著利用方式相對(duì)單一或利用過度等問題。隨著社會(huì)對(duì)文化遺產(chǎn)關(guān)注程度的不斷提高，如何合理利用文物古跡已成為中國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)面臨的重要挑戰(zhàn)。對(duì)遺產(chǎn)功能延續(xù)和賦予新功能的原則、方法仍然要大力研究，應(yīng)根據(jù)遺產(chǎn)的價(jià)值、特征、保存狀況、環(huán)境條件，綜合考慮研究、展示、延續(xù)原有功能和賦予其適宜的當(dāng)代功能的各種利用方式。

4 文物保護(hù)規(guī)劃的發(fā)展面臨的問題

4.1 自身學(xué)科建設(shè)的發(fā)展和完善

現(xiàn)階段我國(guó)文物保護(hù)體系的理論框架還沒有完整確立，文物保護(hù)規(guī)劃的隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科發(fā)展也還不夠完善。目前，雖然具有文物保護(hù)規(guī)劃的資質(zhì)單位較多，但從業(yè)人員多為高校教師和學(xué)生、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)師、建筑設(shè)計(jì)師，只有少數(shù)是文物保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員。一方面，各類人員由于知識(shí)背景、專業(yè)知識(shí)的各有長(zhǎng)短，在規(guī)劃編制中關(guān)注的問題和對(duì)文物保護(hù)理念的認(rèn)識(shí)良莠不齊，直接造成文物保護(hù)規(guī)劃的一次性通過率較低。據(jù)國(guó)家文物局編審部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃的平均一次性通過率不足30%；另一方面，規(guī)劃成果仍然存在大量的照搬抄襲現(xiàn)象，對(duì)規(guī)劃對(duì)象的價(jià)值和內(nèi)容研究不足，或者是缺乏歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)素養(yǎng)，直接導(dǎo)致規(guī)劃成果價(jià)值取向的嚴(yán)重偏離。專業(yè)人才的缺乏，專業(yè)知識(shí)和文物保護(hù)規(guī)劃理論框架構(gòu)建的不完善，已經(jīng)制約了規(guī)劃設(shè)計(jì)水平的提高和學(xué)科專業(yè)水平的發(fā)展。

4.2 文物保護(hù)規(guī)劃編制方法和編制技術(shù)的創(chuàng)新

文物保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該加強(qiáng)科技支撐，發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。探索云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用，加強(qiáng)向城市規(guī)劃編制技術(shù)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)多學(xué)科合作，加強(qiáng)空間信息技術(shù)在規(guī)劃編制過程中的運(yùn)用，加強(qiáng)數(shù)字信息管理平臺(tái)在規(guī)劃實(shí)施管理中的運(yùn)用。通過規(guī)劃研究和實(shí)施，探索為文物價(jià)值認(rèn)知、保護(hù)修復(fù)和傳統(tǒng)工藝科學(xué)化、大遺址展示利用、文物預(yù)防性保護(hù)等方面的科技攻關(guān)、技術(shù)創(chuàng)新提供依據(jù)，研究成果再反作用于規(guī)劃編制本身，提高文物保護(hù)規(guī)劃相關(guān)專項(xiàng)措施的制定水平[7]。應(yīng)盡快修編現(xiàn)行的2004版《編制要求》，建立文物保護(hù)規(guī)劃的分層次、分級(jí)別、分深度編制機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃成果要求，加快針對(duì)不同遺產(chǎn)類別、重要和亟須的標(biāo)準(zhǔn)制修訂和編制。進(jìn)一步實(shí)踐完善文物保護(hù)準(zhǔn)則要求，大力推廣文物保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，不斷提升規(guī)劃編制工作的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化水平。

4.3 規(guī)劃協(xié)調(diào)，多部門協(xié)同管理

文物保護(hù)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、旅游規(guī)劃等等都存在相互協(xié)調(diào)要求，多元多頭混雜的管理模式對(duì)于規(guī)劃的貫徹實(shí)施尤為不利。今后應(yīng)力求將文物行政部門作為城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)決策機(jī)制成員單位，按照“多規(guī)合一，一張藍(lán)圖”的要求將文物保護(hù)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容納入城鄉(xiāng)規(guī)劃[8]。對(duì)于文物保護(hù)規(guī)劃確定的紫線控制范圍、保護(hù)要求和限制指標(biāo)，應(yīng)該納入城市建設(shè)項(xiàng)目審批的體系內(nèi)，將其作為相關(guān)地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的組成部分，與容積率、綠化率等指標(biāo)一樣成為建設(shè)項(xiàng)目用地審批的必備指標(biāo)。應(yīng)該探索將多元管理模式統(tǒng)一至一個(gè)操作平臺(tái)，將歷史文化遺產(chǎn)信息納入城鄉(xiāng)管理數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，納入智慧城市OA管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)建設(shè)活動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控、管理。

4.4 提高文物保護(hù)規(guī)劃貢獻(xiàn)值，發(fā)揮基礎(chǔ)研究效力

文物保護(hù)規(guī)劃因?yàn)樽陨碣Y源的各種原因，主要規(guī)劃的內(nèi)容是研究和控制限定，長(zhǎng)期以來文物保護(hù)規(guī)劃的法律效力和執(zhí)行力度并不高，在各方面的利益的博弈中總是一讓再讓，其技術(shù)措施最后一般會(huì)采用“底線式”保護(hù)技術(shù)方法。但控制的初衷不是創(chuàng)造對(duì)立面，而是為了合理保護(hù)、規(guī)范發(fā)展、協(xié)調(diào)矛盾。但是底線式的保護(hù)，造成了歷史文化遺產(chǎn)的孤島式狀況，缺乏融入，缺乏協(xié)調(diào)，長(zhǎng)久以來，這一現(xiàn)象嚴(yán)重制約了文物保護(hù)規(guī)劃應(yīng)有作用的發(fā)揮與實(shí)施[9]。

我們?cè)趯ふ页鞘袀鹘y(tǒng)風(fēng)貌缺失、千城一面的原因時(shí)，應(yīng)該回過頭來在傳統(tǒng)文化和歷史文化遺產(chǎn)中尋找支撐，應(yīng)該深入挖掘歷史文化遺產(chǎn)中蘊(yùn)含的寶貴經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該善于從中國(guó)傳統(tǒng)文化的寶庫(kù)中汲取營(yíng)養(yǎng)，獲取靈感。文物保護(hù)規(guī)劃對(duì)遺產(chǎn)價(jià)值和特色的研究較為深入，應(yīng)該發(fā)揮其基礎(chǔ)性研究的指導(dǎo)作用，將其研究成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化，從中獲取營(yíng)養(yǎng)，或許才是特色之路產(chǎn)生的途徑，特別是在即將大范圍開展的城市設(shè)計(jì)過程中，文物保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.5 規(guī)劃實(shí)施效力和規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

文物保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施是貫徹規(guī)劃要求、落實(shí)規(guī)劃任務(wù)的關(guān)鍵，根據(jù)浙江省的調(diào)研摸底情況來看，文物保護(hù)規(guī)劃真正有效實(shí)施的比例不足三成，且往往存在規(guī)劃公布后束之高閣、重規(guī)劃輕實(shí)施的現(xiàn)象。在已實(shí)施的規(guī)劃中，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估工作長(zhǎng)期以來也一直缺失，嚴(yán)重制約了保護(hù)措施的進(jìn)一步落實(shí)和管理者對(duì)規(guī)劃實(shí)施工作的把握與判斷。作為規(guī)劃過程中的重要一環(huán)，規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和探索指導(dǎo)意義，通過對(duì)文物保護(hù)規(guī)劃的編制與實(shí)施的整體回顧，對(duì)實(shí)施情況系統(tǒng)梳理，將有利于及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修正保護(hù)方法和措施，為后續(xù)規(guī)劃修編及規(guī)劃深化、編制提供切實(shí)的依據(jù)。

4.6 民生改善和公眾參與

2014年國(guó)家文物局公布的《中國(guó)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)及現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》顯示，受訪者對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的認(rèn)同比例僅為17.1%，遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí)和公眾認(rèn)知程度依然很低。或許普通人并不知道，那些村民世世代代居住的祖屋或者是其賴以生存的生產(chǎn)工具已經(jīng)是某個(gè)級(jí)別的文物保護(hù)單位了。浙江省就曾經(jīng)出現(xiàn)過村民為了兒子結(jié)婚擴(kuò)建住房，拆除自己的住宅而鋃鐺入獄的事件，只因他的住宅已經(jīng)被公布為文物保護(hù)單位。這種事件的發(fā)生在讓人唏噓不已的同時(shí)，也令我們不得不反思我們的保護(hù)工作中的社會(huì)公平和公眾參與的缺失問題。文物保護(hù)不是制造社會(huì)不和諧因素，廣大的私有產(chǎn)權(quán)擁有者、使用者的利益在保護(hù)過程中如何體現(xiàn)，傳統(tǒng)生活如何延續(xù)、居住質(zhì)量如何改善都應(yīng)該得到應(yīng)有的重視。文物保護(hù)成果應(yīng)該更多惠及人民群眾，與改善民生、提高人居環(huán)境、完善城市功能相結(jié)合，充分發(fā)揮文物的公共文化服務(wù)和社會(huì)教育功能[10]。也應(yīng)該看到，面對(duì)如此巨大的歷史文化遺產(chǎn)總量，僅僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們還要積極動(dòng)員各方力量，建立多渠道資金來源，努力形成全社會(huì)參與保護(hù)的新格局，使遺產(chǎn)保護(hù)不僅要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮創(chuàng)造價(jià)值，也為要民生改善作出更大貢獻(xiàn)[11]。

5 從文物保護(hù)規(guī)劃走向文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃[12-13]

國(guó)際社會(huì)經(jīng)過數(shù)百年的實(shí)踐，對(duì)文物保護(hù)的認(rèn)識(shí)不斷深化，保護(hù)目標(biāo)的變化、保護(hù)對(duì)象的擴(kuò)展、保護(hù)范圍的延伸，使得從文物保護(hù)走向文化遺產(chǎn)保護(hù)已經(jīng)成為共識(shí)。2015的《準(zhǔn)則》中明確了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村同屬于歷史文化遺產(chǎn)的范疇，名城體系與文物體系的研究對(duì)象正在逐漸趨同[14]。名城規(guī)劃理論中在逐漸體現(xiàn)真實(shí)性、完整性、延續(xù)性的保護(hù)原則，而文物保護(hù)規(guī)劃也在逐漸學(xué)習(xí)名城研究的視野和工作方式，但是雙軌管理的局面并不利于工作開展，這就必然要求在今后的工作中名城規(guī)劃與文物保護(hù)規(guī)劃需更加融合。文物保護(hù)規(guī)劃也必然會(huì)向多學(xué)科合作的更綜合、更全面的方向發(fā)展，最終與名城體系規(guī)劃一起成為歷史文化遺產(chǎn)集中區(qū)域的一項(xiàng)綜合公共管理政策，統(tǒng)一為一個(gè)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需要打破行政壁壘，需要廣大文物工作者、規(guī)劃工作者和管理者的共同努力。正如習(xí)近平總書記近日對(duì)文物工作作出的重要指示那樣：“我國(guó)是世界文物大國(guó)，又處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的歷史進(jìn)程中，文物保護(hù)工作依然任重道遠(yuǎn)?！?/p>