走在前列的浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社
—— 農(nóng)村改革40年浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)啟示

■ 文 / 李劍鋒 徐建群 陳 柯

浙江省是農(nóng)民專業(yè)合作社第一部地方性法規(guī)誕生地。圍繞農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展壯大，浙江省委、省政府出臺了加快發(fā)展、提升發(fā)展、規(guī)范提質(zhì)發(fā)展等一系列政策意見，營造了良好的發(fā)展環(huán)境，土地經(jīng)營權(quán)作價入股合作社、合作社聯(lián)合重組機(jī)制、合作社聯(lián)合社發(fā)展、信用體系建設(shè)、清理整頓舉措、整縣質(zhì)量提升試點(diǎn)等一項(xiàng)項(xiàng)創(chuàng)新舉措引領(lǐng)合作社發(fā)展新潮流。2016年，全國培育新型經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營座談會在浙江省湖州市召開，會議充分肯定了浙江省培育合作社等新型經(jīng)營主體的做法。目前，全省農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達(dá)49308家，合作社成員126.5萬戶，帶動非成員農(nóng)戶403.9萬戶，成員和帶動非成員農(nóng)戶占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的60%，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的主體基礎(chǔ)。

一、發(fā)展歷程

浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展大致經(jīng)歷了萌芽自發(fā)、試點(diǎn)試驗(yàn)，建章立制、蓬勃發(fā)展，正本清源、換檔提質(zhì)三個階段。

第一階段：萌芽自發(fā)、試點(diǎn)試驗(yàn)階段（20世紀(jì)80年代初至2003年）。20世紀(jì)80年代初，一些地方為解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包后單家獨(dú)戶勞動力、生產(chǎn)工具、技術(shù)等不足，組建了多種形式的農(nóng)民專業(yè)合作組織，主流是專業(yè)技術(shù)協(xié)會，但其中一些由農(nóng)民入股，規(guī)定成員的權(quán)利義務(wù)，實(shí)行成員民主管理，建立相應(yīng)配套服務(wù)功能，主要在流通和服務(wù)環(huán)節(jié)上實(shí)行合作，成員與非成員有所區(qū)別，已經(jīng)基本具備農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)。這些合作社處于自我組建、自我運(yùn)作、自我服務(wù)、自我發(fā)展的狀態(tài)。90年代，政府推動各種農(nóng)民專業(yè)合作組織向加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性的合作、發(fā)展服務(wù)實(shí)體方向發(fā)展。2000年，溫嶺市石橋頭蔬菜專業(yè)合作社成為中國大陸第一個經(jīng)工商注冊登記的合作社。2002年，臺州等6市和桐廬縣肉兔養(yǎng)殖業(yè)專業(yè)合作社等100個農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織被農(nóng)業(yè)部確定為試點(diǎn)單位。2003年，浙江省被農(nóng)業(yè)部確定為全國唯一的農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)試點(diǎn)省。試點(diǎn)中探索完善相關(guān)扶持政策，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，改善發(fā)展環(huán)境，加快發(fā)展步伐，逐步明確了合作社的概念、特征，推動了地方立法工作。

第二階段：建章立制、蓬勃發(fā)展階段（2004年至2015年）。2004年，全國第一部創(chuàng)制性的農(nóng)民專業(yè)合作社條例在浙江誕生，浙江省合作社走向依法發(fā)展新軌道。2005年、2010年省委、省政府先后出臺合作社加快發(fā)展、提升發(fā)展意見，相關(guān)配套政策不斷健全。財(cái)政出臺合作社專項(xiàng)資金管理辦法，并不斷加大投入。先后推進(jìn)了示范性合作社建設(shè)、土地經(jīng)營權(quán)作價入股合作社、合作社聯(lián)合重組機(jī)制、合作社聯(lián)合會組建、合作社信用體系建設(shè)等創(chuàng)新工作，引領(lǐng)合作社不斷發(fā)展。其間，組建了全國第一家省級農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會，提出了“運(yùn)行規(guī)范化、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)營品牌化、產(chǎn)品安全化、社員技能化”等“五化”建設(shè)，出臺了合作社聯(lián)合社登記辦法、土地經(jīng)營權(quán)作價入股合作社辦法。合作社數(shù)量、服務(wù)能力均以較快的速度增長，合作社數(shù)量年均增速達(dá)38%，其中最慢的2014年增速也達(dá)14%。至2014年底，全省合作社數(shù)量達(dá)42552家、經(jīng)營服務(wù)總收入達(dá)518億元，社均121.8萬元。省級示范性合作社達(dá)歷史峰值1107家。

第三階段：正本清源、換檔提質(zhì)階段（2015年至今）。針對合作社發(fā)展不規(guī)范、合作社服務(wù)能力不強(qiáng)等問題，從2015年開始，浙江省從合作社本質(zhì)宗旨出發(fā)追尋初心，開展了一系列調(diào)整工作，逐步推動合作社從數(shù)量增長向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。2015年調(diào)整了省級示范性農(nóng)民專業(yè)合作社評定辦法，當(dāng)年對省級示范性合作社總數(shù)進(jìn)行精減，從1107家降為982家，2017年下降為751家。浙江省農(nóng)業(yè)廳等11個部門出臺《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，提出“清理整頓一批、規(guī)范改造一批、提升壯大一批”的合作社提質(zhì)發(fā)展意見，重點(diǎn)培育建設(shè)好1萬家左右成員數(shù)20戶以上、年經(jīng)營收入100萬元以上、運(yùn)行質(zhì)量較好的合作社。全省合作社數(shù)量增長減慢，2017年全省注銷合作社數(shù)量達(dá)2458家。2018年省委省政府印發(fā)《關(guān)于加快完善培育支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策體系的實(shí)施意見》（浙委辦〔2018〕57號），省委在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出萬家主體提升行動，同時，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部署，確定嘉興市秀洲區(qū)、瑞安市、衢州市衢江區(qū)、麗水市蓮都區(qū)、泰順縣等5個縣（市、區(qū)）開展合作社質(zhì)量提升整縣推進(jìn)試點(diǎn)。這個階段的主攻方向是圍繞合作社發(fā)展初心，從解決合作社“成長的煩惱”入手，正本清源，以推動、實(shí)現(xiàn)成員利益為核心，推動合作社換檔提質(zhì)。

二、主要做法與經(jīng)驗(yàn)

浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展取得的一系列成就，既有全國農(nóng)民專業(yè)合作社法律政策支持體系的推動，也有不斷創(chuàng)新探索努力的結(jié)果；既是農(nóng)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律使然，也與黨委政府高度重視、農(nóng)業(yè)部門認(rèn)真履行指導(dǎo)協(xié)調(diào)服務(wù)職責(zé)密不可分?；仡櫚l(fā)展歷程，浙江省發(fā)展合作社的主要經(jīng)驗(yàn)做法有：

（一）積極構(gòu)建合作社法律政策體系

2004年，省人大制定《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》；2009年，根據(jù)全國法律及時進(jìn)行了調(diào)整修改。2005年，省委出臺《關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的意見》（浙委發(fā)〔2005〕73號）；2010年，省政府出臺《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社提升發(fā)展的意見》（浙政發(fā)〔2010〕48號），相關(guān)配套的財(cái)政稅費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資支持服務(wù)、保險(xiǎn)支持、營銷市場拓展、人才培養(yǎng)引進(jìn)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等政策不斷健全，相關(guān)部門制定的示范性、規(guī)范化政策意見，構(gòu)建了全省合作社發(fā)展法律政策體系，營造了合作社發(fā)展良好的政策環(huán)境。

（二）切實(shí)強(qiáng)化合作社財(cái)政扶持力度

省級財(cái)政每年安排4000萬元左右合作社專項(xiàng)培育資金，引導(dǎo)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持項(xiàng)目向合作社傾斜，扶持合作社提升生產(chǎn)服務(wù)和市場拓展能力。研究制定《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社專項(xiàng)扶持資金管理辦法》，提高扶持效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年共有3029家農(nóng)民專業(yè)合作社獲得各級財(cái)政扶持資金3.3億元。省政府辦公廳出臺《關(guān)于鼓勵和支持大學(xué)生畢業(yè)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的若干意見》，鼓勵大學(xué)畢業(yè)生到合作社就業(yè)，省財(cái)政給予一定補(bǔ)助。

（三）努力開展合作社規(guī)范化建設(shè)

浙江省于2005年、2007年分別根據(jù)條例和法律制定合作社規(guī)范化建設(shè)意見，2008年、2009年分別針對土地股份合作社建設(shè)與糧食合作社建設(shè)出臺規(guī)范管理意見，2013年省農(nóng)業(yè)廳、省工商局、省農(nóng)信社聯(lián)合出臺合作社信用體系建設(shè)的意見并開展信用評價工作。在規(guī)范成員管理上，鼓勵各地以家庭農(nóng)場為主體聯(lián)合組建合作社；在規(guī)范治理結(jié)構(gòu)上，健全成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會等組織機(jī)構(gòu)；在規(guī)范權(quán)屬關(guān)系上，明確合作社資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，加強(qiáng)對合作社公積金、財(cái)政補(bǔ)助資金形成的財(cái)產(chǎn)、捐贈財(cái)產(chǎn)的依法量化工作；在規(guī)范財(cái)務(wù)制度上，按照《農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)務(wù)會計(jì)制度（試行）》，指導(dǎo)合作社使用專業(yè)財(cái)務(wù)管理軟件做賬，規(guī)范會計(jì)核算，推行財(cái)務(wù)公開；在規(guī)范監(jiān)督管理上，將減輕合作社負(fù)擔(dān)納入農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理，開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查工作，努力減輕合作社負(fù)擔(dān)。截至2017年底，全省縣級及以上規(guī)范化合作社達(dá)7787家。

（四）著力破解合作社發(fā)展瓶頸

浙江省不斷創(chuàng)新制度機(jī)制，解決合作社發(fā)展中遇到的瓶頸。針對農(nóng)民缺入股資金問題，2009年率先制定《浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社。針對合作社融資難問題，積極創(chuàng)新銀農(nóng)合作機(jī)制，省農(nóng)業(yè)廳與省農(nóng)信聯(lián)社、省農(nóng)行、省農(nóng)發(fā)行、螞蟻金服等單位建立合作機(jī)制，推動銀農(nóng)優(yōu)勢互補(bǔ)，著力解決農(nóng)業(yè)融資難題，截至2017年底，農(nóng)信系統(tǒng)對農(nóng)民專業(yè)合作社貸款余額49.94億元。針對合作社缺乏行業(yè)自律問題，浙江省成立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會，并在多數(shù)市、縣成立相應(yīng)聯(lián)合會，形成自律體系，并切實(shí)開展法律政策宣傳、組織培訓(xùn)會員、舉辦營銷活動等工作。針對聯(lián)合社登記難，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于2013年出臺《農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社登記辦法》，暢通登記渠道。針對經(jīng)營機(jī)制不活問題，編印《農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)新100例》《農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體100例》，認(rèn)定100家百強(qiáng)合作社，引領(lǐng)、激勵合作社創(chuàng)新經(jīng)營機(jī)制。針對人才引進(jìn)難，實(shí)施“一社一大學(xué)生”政策。

三、啟示與展望

浙江省合作社走過了快速發(fā)展時期，進(jìn)入換檔提質(zhì)發(fā)展階段，浙江省將以此為契機(jī)，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)啟示、明晰路徑，推動浙江合作社事業(yè)再出發(fā)。

一是把科學(xué)引導(dǎo)與政策支持作為重要方法。農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)村改革發(fā)展的產(chǎn)物，是農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造和自愿選擇。在不同階段，堅(jiān)持解放思想，因時而為，科學(xué)引導(dǎo)，政策支持。在探索階段，率先開展工商登記；在起步階段，推動立法；在成長階段，出臺政策；在快速發(fā)展的新形勢下，狠抓規(guī)范提質(zhì)發(fā)展。下一步，浙江省將加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，加大清理整頓“空殼社”“休眠社”“家族社”力度，探索家庭農(nóng)場組建合作社等發(fā)展新路徑，推動農(nóng)民專業(yè)合作社始終朝著正確的方向發(fā)展。

二是把依法規(guī)范與尊重民意作為基本要求。實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益，是發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只有堅(jiān)持尊重農(nóng)民的意愿，維護(hù)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，讓廣大農(nóng)民成員自主選擇，充分行使民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策的權(quán)利，才能使合作社在發(fā)展中為廣大群眾所認(rèn)可，才能保持合作社的生機(jī)和活力。在工作機(jī)制上，堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”原則；在辦社機(jī)制上，堅(jiān)持農(nóng)民成員占主導(dǎo)地位；在管理機(jī)制上，堅(jiān)持民主管理，一人一票；在分配機(jī)制上，堅(jiān)持60%以上按交易額（量）返還；在保障機(jī)制上，建立健全法規(guī)和規(guī)章制度。下一步，浙江省要結(jié)合新修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的宣傳貫徹，推動《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》修改完善，積極推進(jìn)全國農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升整縣試點(diǎn)創(chuàng)新工作，探索合作社規(guī)范發(fā)展新路徑。

三是把創(chuàng)新機(jī)制與增強(qiáng)活力作為主要手段。在公平的產(chǎn)權(quán)制度上再造富有效率的經(jīng)營機(jī)制，是提升合作社活力的關(guān)鍵。浙江省注重從產(chǎn)業(yè)、市場、產(chǎn)權(quán)重組入手，積極引導(dǎo)同類合作社走向聯(lián)合，全面增強(qiáng)競爭能力；從資本、土地、勞動要素集聚入手，積極打造一批大社強(qiáng)社，提高資源配置效率；從生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能拓展入手，不斷拉長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)附加值；從組織、生產(chǎn)、質(zhì)量規(guī)范入手，強(qiáng)化內(nèi)部制度建設(shè)，促進(jìn)合作社檔次提升；從認(rèn)證、品牌、流通入手，引進(jìn)新型流通業(yè)態(tài)，加快產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營步伐；從獎勵、約束、人才入手，探索建立激勵機(jī)制，積極營造良好發(fā)展氛圍。下一步，浙江省將以萬家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升工程為抓手，擇優(yōu)培育提升規(guī)范化合作社5000家以上，以點(diǎn)帶面，總結(jié)推廣合作社創(chuàng)新發(fā)展新機(jī)制。

四是把壯大產(chǎn)業(yè)與提升效益作為有效途徑。實(shí)踐證明，要提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品市場競爭力，就必須以當(dāng)?shù)匾延幸欢ɑA(chǔ)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品為依托，通過組建合作社輻射帶動小農(nóng)戶調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品的區(qū)域化布局和規(guī)?；a(chǎn)，最終形成合作社與產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互促機(jī)制。下一步，浙江省將按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，充分發(fā)揮各地合作社組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，使其成為振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的中堅(jiān)力量。引導(dǎo)支持合作社與家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)有效對接，在全產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)上推廣“公司+基地+合作社”“公司+合作社+家庭農(nóng)場+農(nóng)戶”經(jīng)營模式；鼓勵有條件的合作社設(shè)立電子商務(wù)組織，積極培育“互聯(lián)網(wǎng)+合作社”模式；鼓勵政府向合作社購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)，提高合作社社會化服務(wù)質(zhì)量和水平；扶持合作社利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源發(fā)展休閑旅游、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)耕體驗(yàn)等，把合作社打造成為一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要載體。