規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理的有益探索

（作者系金山區(qū)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站站長(zhǎng)）

金山區(qū)作為上海市的農(nóng)業(yè)大區(qū)，是上海糧油作物的主要產(chǎn)區(qū)之一，具有良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)。截至2017年底，共有農(nóng)戶承包地26.66萬(wàn)畝，其中農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)面積24.31萬(wàn)畝，農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)率91.19%。2016年，金山區(qū)被農(nóng)業(yè)部列入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理服務(wù)試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部、市農(nóng)委有關(guān)要求，金山區(qū)在深入推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的同時(shí)，積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的持續(xù)發(fā)展提供金融支持。通過試點(diǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)了建立土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)和發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)效機(jī)制，取得了初步成效。

一、基本做法

（一）規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

通過農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

1.加大扶持，引導(dǎo)委托村級(jí)集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。以健全各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為契機(jī)，以農(nóng)戶承包地面積為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)戶委托村集體組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。根據(jù)《金山區(qū)關(guān)于深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的若干意見》（金委發(fā)[2014]5號(hào)）和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼辦法的通知》（金農(nóng)委字[2015]259號(hào)）文件要求，逐步加大財(cái)政對(duì)農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)面積的補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)民委托村流轉(zhuǎn)承包地的積極性，同時(shí)結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)因素等，區(qū)農(nóng)委每年制訂和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格（基準(zhǔn)價(jià)格），為流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)價(jià)格協(xié)商提供參考。

2.主動(dòng)對(duì)接，有效推行流轉(zhuǎn)合同“網(wǎng)簽”制度。為進(jìn)一步加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化和動(dòng)態(tài)化管理，根據(jù)市工商局、市農(nóng)委聯(lián)合印發(fā)的《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本（2016版）》（滬工商合[2016]41號(hào)）工作要求，以上海市農(nóng)村土地承包信息系統(tǒng)為依托，統(tǒng)一使用通過網(wǎng)簽管理系統(tǒng)自動(dòng)生成具有“二維碼”標(biāo)識(shí)和網(wǎng)簽編號(hào)的2016版的土地流轉(zhuǎn)示范合同。目前，全區(qū)2814份規(guī)范流轉(zhuǎn)合同全部納入系統(tǒng)管理。

3.以點(diǎn)帶面，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公開交易。按照市農(nóng)委《關(guān)于本市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見（試行）》，依托上海農(nóng)業(yè)要素交易所的市場(chǎng)交易平臺(tái)，有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)建設(shè)工作，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化、制度化和規(guī)范化。2017年，全區(qū)有58個(gè)村開展了這項(xiàng)工作。其中，金山區(qū)首例農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開招投標(biāo)項(xiàng)目（2017-301）于2017年11月1日在上海農(nóng)交所農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心漕涇分中心順利完成，既有效保護(hù)農(nóng)戶利益，又為我區(qū)開展土地流轉(zhuǎn)公開市場(chǎng)交易工作積累了經(jīng)驗(yàn)。截至12月底，通過上海農(nóng)村要素交易所平臺(tái)公開交易的流轉(zhuǎn)訂單共228個(gè)，涉及流轉(zhuǎn)面積26499.36畝。

4.創(chuàng)新方式，探索流轉(zhuǎn)地塊精細(xì)精準(zhǔn)管理。為貫徹落實(shí)市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》（滬委辦發(fā)[2015]28號(hào)）文件精神，學(xué)習(xí)借鑒農(nóng)村土地確權(quán)登記工作流程相關(guān)做法，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)管理模式，在全區(qū)范圍內(nèi)開展明確規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶流轉(zhuǎn)地塊位置圖工作。以“理清農(nóng)用土地面積、完善農(nóng)戶委托手續(xù)、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同版本、明確流轉(zhuǎn)地塊位置”為抓手，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)管理的精細(xì)化、精準(zhǔn)化，把經(jīng)營(yíng)主體的流轉(zhuǎn)地塊以直觀形象的彩圖形式展現(xiàn)出來(lái)，為今后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化合理布局以及支農(nóng)惠農(nóng)政策的實(shí)施提供有力支撐。

（二）探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

針對(duì)土地流轉(zhuǎn)所形成的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體融資難的實(shí)際問題，積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

1.周密部署,建立健全經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作機(jī)制。根據(jù)市、區(qū)有關(guān)文件精神，明確區(qū)農(nóng)委下屬農(nóng)經(jīng)站及農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保中心為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)部門，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押審核和登記工作。區(qū)農(nóng)經(jīng)站主動(dòng)對(duì)接，周密部署，多次組織農(nóng)商行和試點(diǎn)鎮(zhèn)等相關(guān)負(fù)責(zé)人，召開專題會(huì)議進(jìn)行討論、分析和研究，出臺(tái)了《金山區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)施細(xì)則》，通過多渠道、多形式的宣傳指導(dǎo)和培訓(xùn)，逐步建立健全工作機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款流程以及抵押物處置等環(huán)節(jié)，扎實(shí)有效地推進(jìn)金山區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

2.科學(xué)測(cè)算，初步形成經(jīng)營(yíng)權(quán)估價(jià)方法。由區(qū)農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保中心統(tǒng)一土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估辦法，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)中心按照必要的估價(jià)程序，通過實(shí)地查看，以申請(qǐng)貸款期內(nèi)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的預(yù)期收益及地上生產(chǎn)及配套輔助設(shè)施為估價(jià)對(duì)象，采用重置成本法、市場(chǎng)法、收益法等多種方法，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值進(jìn)行估價(jià)，并出具估價(jià)建議書。銀行根據(jù)估價(jià)按比例確定抵押貸款金額。

3.規(guī)范流程，完善經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記。配合經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)工作，區(qū)農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保中心設(shè)定統(tǒng)一的操作流程：首先對(duì)集中流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由政府職能部門確權(quán)登記；其次，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體向銀行提出貸款申請(qǐng)，鎮(zhèn)相關(guān)部門對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行估價(jià)，由銀行審核用途、確定額度、貸款期限，再由雙方共同到農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保中心辦理抵押登記手續(xù)后，銀行發(fā)放貸款和監(jiān)督資金用途使用；最后融資貸款到期歸還貸款，并辦理注銷抵押登記。

二、主要成效

（一）流轉(zhuǎn)方式規(guī)范化

由村集體經(jīng)濟(jì)組織與委托農(nóng)戶簽訂統(tǒng)一的“農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)委托協(xié)議”，形成了農(nóng)戶承包地委托村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)模式。目前，全區(qū)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)委托率達(dá)到95%以上。村集體經(jīng)濟(jì)組織通過對(duì)農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)土地合理的整理規(guī)劃，再與經(jīng)營(yíng)者簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。如此統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的方式，有利地促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的合理布局。

（二）流轉(zhuǎn)價(jià)格合理化

由于區(qū)農(nóng)委每年發(fā)布一次土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，指導(dǎo)各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）適時(shí)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，各地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年穩(wěn)步遞增，并控制在合理區(qū)間。目前，全區(qū)種植糧食作物的價(jià)格在810元/畝左右，種植經(jīng)濟(jì)作物的價(jià)格在860元/畝左右。從而既保護(hù)了農(nóng)戶的基本利益，又調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)土地的積極性。

（三）流轉(zhuǎn)規(guī)模適度化

在大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提下，綜合考慮各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款扶持等方式，有力推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截至2017年底，經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)30－100畝的占總流轉(zhuǎn)面積的 17.91%，100－300畝的占54.49%，300－500畝的占 7.26%，500畝以上的占17.17%。

（四）經(jīng)營(yíng)主體多樣化

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中堅(jiān)力量，目前該區(qū)通過積極鼓勵(lì)，已培育多元化經(jīng)營(yíng)主體1984個(gè)。其中農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社1102個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)858戶，龍頭企業(yè)24個(gè)。與此同時(shí)，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民494名。

三、點(diǎn)滴體會(huì)

（一）健全管理是關(guān)鍵

通過健全各鎮(zhèn)（工業(yè)區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心管理職責(zé)，確保土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心有場(chǎng)所、有設(shè)施、有標(biāo)準(zhǔn)、有制度、有人員。發(fā)揮好“以農(nóng)民為主體，村為管理基礎(chǔ)，鎮(zhèn)為服務(wù)中心，區(qū)為宏觀指導(dǎo)”的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)制，履行工作職責(zé)、明確工作方向、掌握工作技巧、落實(shí)專人負(fù)責(zé)，實(shí)行精細(xì)化管理制度，是充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職能作用的關(guān)鍵。

（二）程序規(guī)范是根本

進(jìn)一步健全完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心運(yùn)行機(jī)制。將各項(xiàng)工作按照規(guī)章制度辦理，務(wù)實(shí)工作基礎(chǔ)，規(guī)范工作程序，確保工作質(zhì)量，穩(wěn)扎穩(wěn)打，一步一個(gè)腳印，經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)和人民的檢驗(yàn)，是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)的根本。

（三）信息透明是保證

通過上海農(nóng)業(yè)要素交易所網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將流轉(zhuǎn)信息在網(wǎng)上公開掛牌競(jìng)標(biāo)，讓信息公開透明。秉承公開、公平、公正的原則，讓愛農(nóng)村、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的有志之士公開競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取。這是公開流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易，做好“三農(nóng)”工作的基本保證。

四、今后設(shè)想

（一）優(yōu)化土地資源配置，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公開交易

一是合理設(shè)置經(jīng)營(yíng)規(guī)模，盡可能地將有限的土地資源流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)者。二是依托上海農(nóng)交所平臺(tái)，有序推進(jìn)交易市場(chǎng)建設(shè)，全面實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)公開、公平、公正交易。三是逐步實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息向全社會(huì)公開發(fā)布，引入招投標(biāo)競(jìng)標(biāo)機(jī)制，確保農(nóng)村承包土地持續(xù)、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。四是在穩(wěn)定現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)面積的基礎(chǔ)上，通過加大政策補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)農(nóng)戶將其承包地長(zhǎng)期委托村集體進(jìn)入公開市場(chǎng)統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)。

（二）深化抵押貸款管理，完善經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置機(jī)制

一是加大推廣力度，逐步實(shí)現(xiàn)以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為主，政府擔(dān)保為輔的農(nóng)業(yè)金融支持方式，著力推進(jìn)全區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。二是完善服務(wù)體系，進(jìn)一步規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限，建立承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估和處置的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制。三是加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制，積極探索經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款與農(nóng)業(yè)信用保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的積極性。

（三）細(xì)化監(jiān)督管理職責(zé)

充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心作用：一是明確土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理的責(zé)任主體。按照《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》要求，加強(qiáng)對(duì)土地資源日常運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督與管理，細(xì)化土地流轉(zhuǎn)合同有效期內(nèi)的監(jiān)督管理工作。二是加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)管，配合相關(guān)職能部門做好土地流轉(zhuǎn)用途的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地必須農(nóng)用，堅(jiān)決抵制“非農(nóng)化”現(xiàn)象和違法開墾、拋荒撂荒現(xiàn)象。