鄉(xiāng)村教育振興中的國(guó)家責(zé)任

□ 夏柱智

農(nóng)村教育最近十多年發(fā)生了重大的變化，國(guó)家財(cái)政大規(guī)模投入農(nóng)村教育，解決了農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的問(wèn)題，農(nóng)村教育總體上已經(jīng)不再有過(guò)去的困境。

筆者調(diào)查的雙鎮(zhèn)，是中部省份的一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2017年，雙鎮(zhèn)的中小學(xué)生約3500人，獲得的財(cái)政投入是3000萬(wàn)元，平均每一個(gè)學(xué)生獲得的國(guó)家資金8000多元，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民再也不擔(dān)心學(xué)生上不起學(xué)而輟學(xué)。在國(guó)家財(cái)政投入保障下，就硬件而言，雙鎮(zhèn)的學(xué)校和城市學(xué)校差異已大大縮小。

國(guó)家的責(zé)任從宏觀上體現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政投入農(nóng)村教育，為農(nóng)村教育提供給了最基本的經(jīng)濟(jì)條件。但在振興農(nóng)村教育的目標(biāo)下，國(guó)家的角色不僅僅是增加財(cái)政投入，還要做的是要從多方面激活鄉(xiāng)村教育體制，提高鄉(xiāng)村教育的質(zhì)量。

學(xué)校撤并

國(guó)家充分保障了農(nóng)村孩子接受基本的九年義務(wù)教育，數(shù)量的問(wèn)題解決之后，農(nóng)村教育目前最主要的問(wèn)題是如何提高農(nóng)村的教育質(zhì)量，擺在我們面前的第一大問(wèn)題就是如何形成學(xué)校的適度規(guī)模，改變農(nóng)村教育資源過(guò)度分散化的困境。

相對(duì)于不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和急劇減少的學(xué)生規(guī)模，雙鎮(zhèn)的師資規(guī)模是可觀的。按照教育部的規(guī)定，農(nóng)村中學(xué)師生比為1：19，農(nóng)村小學(xué)師生比為1：23。按照這個(gè)比例，雙鎮(zhèn)有269個(gè)老師，總共有3500個(gè)學(xué)生，該鎮(zhèn)老師數(shù)量已經(jīng)過(guò)剩了。

但是無(wú)論是中學(xué)還是小學(xué)，校長(zhǎng)均反映師資短缺，老師普遍身兼數(shù)門課程，每周課時(shí)數(shù)大大增加。甚至在一些教學(xué)點(diǎn)，教師成為全科老師，語(yǔ)文數(shù)學(xué)均是一個(gè)人教。一些除了考試科目之外的副課開不出來(lái)，和德智體美勞全面發(fā)展目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。

按照筆者的調(diào)查分析，主要原因是雙鎮(zhèn)學(xué)校過(guò)于分散，小班級(jí)過(guò)多地占用教師的精力。總體上看，雙鎮(zhèn)中小學(xué)一共有117個(gè)班，平均每個(gè)班級(jí)約為30人。當(dāng)然，1—3年級(jí)，主要吸收本村兒童，班級(jí)規(guī)模普遍偏小，一般不超過(guò)20人。周堡小學(xué)，有1—3年級(jí)三個(gè)班，一個(gè)班十幾個(gè)學(xué)生，一共44人，配備了6個(gè)教師。

在農(nóng)村，教育行政部門通常采用撤并的方式擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模，集中教育投入和師資資源，完成農(nóng)村教育的基本任務(wù)，并較原來(lái)大大提高了教育質(zhì)量。

目前，雙鎮(zhèn)的學(xué)?，F(xiàn)狀如下：中學(xué)1所，完全小學(xué)4所，初小15所（又稱教學(xué)點(diǎn)），村村均有學(xué)校。完全小學(xué)一般包括1—6年級(jí)，初?。ń虒W(xué)點(diǎn)）一般包括一般僅包括1—3年級(jí)（有2個(gè)學(xué)生較多的初小有1—4年級(jí)）。在未來(lái)隨著人口城市化，農(nóng)村學(xué)校布局還將進(jìn)一步調(diào)整，教育資源將進(jìn)一步集中。但是受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，雙鎮(zhèn)學(xué)校的集中度依然有限。

雙鎮(zhèn)的中學(xué)撤并早在上世紀(jì)九十年代就完成了，形成了一定的規(guī)模。2017年，中學(xué)生包括七年級(jí)到九年級(jí)大約不到600人，一共14個(gè)班級(jí)，相對(duì)于縣城中學(xué)的規(guī)模，依然是一個(gè)小學(xué)校。由于初中生過(guò)少，中學(xué)把鎮(zhèn)區(qū)中心小學(xué)的六年級(jí)并入初中。小學(xué)的撤并是從2002稅費(fèi)改革時(shí)開始的。由于農(nóng)村學(xué)生人數(shù)大量減少，單個(gè)行政村不足以支撐一所完全小學(xué)。

到2017年，雙鎮(zhèn)小學(xué)生總數(shù)約3000人，19所小學(xué)的平均學(xué)生規(guī)模是150人左右。不過(guò)還需注意的是4所完全小學(xué)集中了大約1700人，15所初小大約有1300人，平均學(xué)生規(guī)模約是80多人。

到目前為止，撤并學(xué)校并沒(méi)有根本改變雙鎮(zhèn)教育資源過(guò)于分散的問(wèn)題。小學(xué)相對(duì)于中學(xué)問(wèn)題更為嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在小規(guī)模的初小，其生存是兩難的：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是分散的，居住是分散的，就近滿足兒童接受教育的是教學(xué)點(diǎn)。如果撤掉教學(xué)點(diǎn)，影響了附近村莊兒童就近入學(xué)，群眾不滿意，尤其是交通不夠方便時(shí)；不撤嚴(yán)重分散教育資源配置。比如雙鎮(zhèn)泵站小學(xué)，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)很近，學(xué)生大量流失，目前僅存一二年級(jí)2個(gè)班級(jí)共7個(gè)學(xué)生，3個(gè)老師，其中2個(gè)公辦教師，1個(gè)代課教師，而三個(gè)教師國(guó)家需投入工資20多萬(wàn)元。

更重要的是，這種狀況對(duì)提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量不利，理想狀況應(yīng)該是老師對(duì)很少的學(xué)生進(jìn)行精細(xì)化教育，而實(shí)際上在規(guī)范化的教育制度中，這是不現(xiàn)實(shí)的。學(xué)校要嚴(yán)格按照課程安排，按照作息時(shí)間，接受考核。雙鎮(zhèn)很多老師講，過(guò)小的班級(jí)規(guī)模不利于形成起碼的學(xué)習(xí)氛圍。輿論宣傳的1個(gè)學(xué)校只有1個(gè)老師、1個(gè)學(xué)生、1個(gè)班級(jí)，精神固然很值得贊揚(yáng)，實(shí)際上卻違背了教育規(guī)律，對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)均不利。

如果不是有萬(wàn)不得已的原因，這樣的教學(xué)點(diǎn)均應(yīng)當(dāng)適當(dāng)合并到附近學(xué)校。隨著經(jīng)濟(jì)收入提高，偏遠(yuǎn)的深山區(qū)搬遷扶貧的大規(guī)模推進(jìn)，這種萬(wàn)不得已已經(jīng)越來(lái)越少。這也說(shuō)明農(nóng)村教育和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村居住方式緊密相關(guān)，國(guó)家的農(nóng)村土地利用和建設(shè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮到教育資源配置規(guī)?；囊?guī)律，改變傳統(tǒng)的分散居住格局。

農(nóng)村教育中四個(gè)凸顯的問(wèn)題

筆者調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)還有一些具體的體制機(jī)制問(wèn)題需要國(guó)家來(lái)進(jìn)一步理順，這些問(wèn)題正在影響農(nóng)村教育的振興。

1.關(guān)于師資質(zhì)量的問(wèn)題

提高農(nóng)村教育的質(zhì)量關(guān)鍵在師資。原來(lái)社會(huì)關(guān)注農(nóng)村教師的收入及農(nóng)村代課教師問(wèn)題，在通過(guò)不斷增加財(cái)政投入基本解決了這些問(wèn)題時(shí)，我們更要關(guān)注教師的“質(zhì)量”問(wèn)題。

首先是農(nóng)村教師的補(bǔ)充機(jī)制。2001年國(guó)家開始轉(zhuǎn)向通過(guò)“新機(jī)制”招錄老師，這帶來(lái)了教師高度的流動(dòng)性，導(dǎo)致農(nóng)村教師的不穩(wěn)定。雙鎮(zhèn)教育部門領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，2001-2011年通過(guò)新機(jī)制補(bǔ)充的老師幾乎沒(méi)有留下來(lái)，2012-2017年補(bǔ)充的教師大約留下來(lái)一半。一個(gè)重要原因是流失的老師大都非本地人。為了穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍，雙鎮(zhèn)教育部門建議把招錄老師限制在本市縣范圍內(nèi)。

其次是教師的自我定位問(wèn)題。在農(nóng)村，教師仍然是農(nóng)村社會(huì)的知識(shí)和文化精英，收入也并不低，享有較高的社會(huì)地位。但是由于參照城市教師、社會(huì)新富群體，農(nóng)村教師存在普遍的“自我邊緣化”。結(jié)果是，對(duì)于老教師來(lái)說(shuō)，職業(yè)倦怠感提前到來(lái)；對(duì)于年輕教師來(lái)說(shuō)，教師是不得已而為之的職業(yè)，不再有吸引力。因此，教師的責(zé)任心普遍削弱，完成規(guī)定的教學(xué)任務(wù)就成為了常態(tài)，對(duì)學(xué)生的全方面的教育已經(jīng)成為奢侈。如何重新定位農(nóng)村教師，提升他們的自我認(rèn)同成為迫切要解決的問(wèn)題。

再次是教師的終身學(xué)習(xí)問(wèn)題。雙鎮(zhèn)的教師普遍缺乏通過(guò)課外學(xué)習(xí)提高教學(xué)水平的動(dòng)力，知識(shí)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)日新月異的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷。而且，老師學(xué)習(xí)態(tài)度本身也影響學(xué)生。在一些賭博風(fēng)氣興盛的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老師課外時(shí)間重要的娛樂(lè)活動(dòng)是打牌，一些學(xué)校從校長(zhǎng)到普通教師無(wú)一例外。甚至有的教師在地方牌場(chǎng)上很有名氣。這些教師的行為被群眾看在眼里，被作為農(nóng)村教師的負(fù)面典型。

2.非正規(guī)的幼兒園問(wèn)題

隨著城市化的推進(jìn)和外出務(wù)工農(nóng)民的需求，大約在10多年前，各個(gè)學(xué)校利用已有的師資和場(chǎng)所辦起了幼兒園，幼兒園兼具托管和教育的性質(zhì)，收取的費(fèi)用可以用于貼補(bǔ)學(xué)校支出，一個(gè)幼兒園學(xué)生一個(gè)學(xué)期收取600學(xué)費(fèi)，如果在學(xué)校吃午餐，則另外收取400元伙食費(fèi)。

幼兒園在農(nóng)村屬于新生事物，國(guó)家要求辦幼兒園有一定資質(zhì)，市場(chǎng)化介入程度較高。在雙鎮(zhèn)，國(guó)家批準(zhǔn)的正規(guī)的幼兒園有4所，包括2所公立幼兒園和2所私立幼兒園。此外大多數(shù)小學(xué)所辦幼兒園均是“非正規(guī)的”，也就是沒(méi)有辦學(xué)資質(zhì)。從方便農(nóng)村小孩入園的角度，地方教育行政部門默認(rèn)了它的存在。

這些非正規(guī)化的幼兒園也適應(yīng)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的條件。雙鎮(zhèn)農(nóng)民的收入只能支付一年數(shù)百元到千余元的幼兒園費(fèi)用，幼兒園能提供的教育也只能是最基本的。

從沒(méi)有幼兒園到有幼兒園，這是農(nóng)村教育的一大進(jìn)步。雙鎮(zhèn)小學(xué)的閑置校舍提供了幼兒園的基本場(chǎng)所，小學(xué)則順便提供了幼兒園的師資。但是沒(méi)有納入國(guó)家體制的幼兒園，在師資、課程設(shè)置和日常管理方面，缺乏必要的國(guó)家投入和起碼的規(guī)范。從農(nóng)村教育振興的角度，國(guó)家有必要利用農(nóng)村閑置的學(xué)校和廉價(jià)的師資，充分介入到學(xué)前教育中去。

3.“補(bǔ)課”和關(guān)于補(bǔ)課的禁令的問(wèn)題

中小學(xué)畢業(yè)班的補(bǔ)課是為了復(fù)習(xí)備考而形成的傳統(tǒng)。在素質(zhì)教育的口號(hào)下，教育部門出臺(tái)政策為學(xué)生“減負(fù)”，縮短中小學(xué)生在校時(shí)間，不允許學(xué)校組織學(xué)生補(bǔ)課，不允許老師外出兼職補(bǔ)課。在激烈的教育競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)下，那么就必然有非正規(guī)的私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)涌入。

問(wèn)題在于，補(bǔ)課禁令對(duì)農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生影響很大，可以說(shuō)是剝奪了農(nóng)村中低收入家庭學(xué)生接受廉價(jià)正規(guī)學(xué)校額外教育的機(jī)會(huì)。實(shí)際上，雙鎮(zhèn)的學(xué)生同意學(xué)校統(tǒng)一組織補(bǔ)課，因?yàn)檫@些補(bǔ)課是實(shí)實(shí)在在的正規(guī)課程，用于補(bǔ)償規(guī)定課程課時(shí)的不足。

按照規(guī)定，初三下學(xué)期的4月，雙鎮(zhèn)所在的市要組織各縣區(qū)中學(xué)進(jìn)行模擬考試，各中學(xué)初三年級(jí)4月之前要把初三全年內(nèi)容全部學(xué)完。這樣初三老師就只有利用初二暑假和周末“補(bǔ)課”。按照雙鎮(zhèn)中學(xué)初三老師的估計(jì)，通過(guò)補(bǔ)課總計(jì)大約可以增加初三課程時(shí)間約3個(gè)月，按照每天11節(jié)課計(jì)，大約是1000節(jié)課。學(xué)校向?qū)W生收取的補(bǔ)課費(fèi)用大約為1000元，平均到每節(jié)課，費(fèi)用僅1元，一天11節(jié)課僅11元，可以說(shuō)是十分廉價(jià)了。每一位老師從1節(jié)課中獲得的報(bào)酬是30元。一個(gè)老師在初三全年的補(bǔ)課收入一般不超過(guò)5000元。這樣老師平均每月的補(bǔ)課收入低于正規(guī)上課的收入，更大大低于私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)老師的收入。

另一個(gè)情況，我們也需要留意。近年來(lái)國(guó)家大力提高農(nóng)村教師的收入，更多的教師不愿意為了微薄的補(bǔ)課收入而放棄休假。很多年輕老師在城市居住，周末是他們回城的時(shí)間，更強(qiáng)化了不愿補(bǔ)課的意愿。因此教育部門要求學(xué)校不得組織補(bǔ)課，老師并不反對(duì)。

但是從學(xué)生備考的角度，初三補(bǔ)課是必須的，一個(gè)負(fù)責(zé)任的學(xué)校必然通過(guò)組織老師補(bǔ)課給學(xué)生提供更多復(fù)習(xí)備考時(shí)間，幫助學(xué)生在考試中取得好成績(jī)。按照教育部門規(guī)定的課時(shí)，三年時(shí)間只夠講完課本知識(shí)，沒(méi)有足夠的時(shí)間來(lái)復(fù)習(xí)備考。

社會(huì)上一些人把學(xué)校和老師“塑造”成為昧著良心賺學(xué)生補(bǔ)課費(fèi)的形象，教育部門也“一刀切”地禁止學(xué)校組織正規(guī)補(bǔ)課，其后果是變相地增加了農(nóng)村學(xué)生的負(fù)擔(dān)。對(duì)農(nóng)村學(xué)生而言，學(xué)校組織的補(bǔ)課是學(xué)生廉價(jià)地接受教育的重要方式。在雙鎮(zhèn)，2017年出現(xiàn)了第一個(gè)私人的課外培訓(xùn)班，但是因?yàn)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的限制，生意并不紅火，而城市孩子可以通過(guò)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)補(bǔ)課，如果國(guó)家硬性禁止農(nóng)村學(xué)校補(bǔ)課，可能會(huì)擴(kuò)大城鄉(xiāng)教育差距?，F(xiàn)在應(yīng)該反思教育減負(fù)政策。

4 .關(guān)于校長(zhǎng)責(zé)任制的問(wèn)題

教學(xué)質(zhì)量、規(guī)范管理和學(xué)生安全，都集中到對(duì)校長(zhǎng)的考核。一般來(lái)說(shuō)，學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)責(zé)任制，農(nóng)村學(xué)校只有一個(gè)責(zé)任人——校長(zhǎng)。從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，校長(zhǎng)責(zé)任制實(shí)踐發(fā)生了問(wèn)題，校長(zhǎng)普遍缺乏工作積極性，維持現(xiàn)狀、不出事，成為校長(zhǎng)最重要的目標(biāo)，教育質(zhì)量則擺在了次要位置。

2017年，雙鎮(zhèn)有7個(gè)小學(xué)校長(zhǎng)請(qǐng)求辭職，另外十多個(gè)校長(zhǎng)也沒(méi)有繼續(xù)任職的積極性。鎮(zhèn)教育部門只能通過(guò)熟人動(dòng)員現(xiàn)任校長(zhǎng)再干幾年。對(duì)沒(méi)校長(zhǎng)的學(xué)校，教育部門則通過(guò)組織壓力的方式要求年青老師承擔(dān)責(zé)任。從調(diào)查來(lái)看，雙鎮(zhèn)學(xué)校校長(zhǎng)職位缺乏吸引力的原因主要是校長(zhǎng)責(zé)任大、壓力大、風(fēng)險(xiǎn)也大。

校長(zhǎng)反映的最大壓力來(lái)源于安全和財(cái)務(wù)。一個(gè)學(xué)生上課時(shí)間沒(méi)請(qǐng)假就不在學(xué)校，校長(zhǎng)會(huì)立即要求班主任想方設(shè)法找人。財(cái)務(wù)紀(jì)律是剛性的，而農(nóng)村學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支出總有一些灰色地帶難以規(guī)范，這隨時(shí)可能引發(fā)問(wèn)責(zé)。

校長(zhǎng)付出比普通教師多得多的精力投入管理。在農(nóng)村小學(xué)，校長(zhǎng)既是領(lǐng)導(dǎo)，也是老師；他要對(duì)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量、規(guī)范管理和安全維穩(wěn)等方面進(jìn)行全方面管理，同時(shí)還要完成教學(xué)工作。由于學(xué)校規(guī)模過(guò)小，校長(zhǎng)和老師之間互動(dòng)形成的“扁平化的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。校長(zhǎng)往往早上最早來(lái)，晚上最晚走；校長(zhǎng)還要親自填報(bào)資料、應(yīng)對(duì)檢查、處理糾紛。無(wú)論是哪一種事情，校長(zhǎng)必是親力親為，事無(wú)巨細(xì)。

在整個(gè)社會(huì)以金錢衡量一個(gè)職業(yè)的價(jià)值時(shí)，校長(zhǎng)職位帶來(lái)的榮譽(yù)感和成就感大幅下降，付出巨大精力的校長(zhǎng)越來(lái)越對(duì)現(xiàn)狀不滿意。目前雙鎮(zhèn)農(nóng)村中學(xué)校長(zhǎng)一年的補(bǔ)貼是3600元、小學(xué)校長(zhǎng)是1000元。微薄的補(bǔ)貼很多時(shí)候還不夠校長(zhǎng)增加的交通、通訊支出，更不用說(shuō)付出額外工作的時(shí)間。推行校長(zhǎng)責(zé)任制，教育行政部門適當(dāng)?shù)靥岣咝ｉL(zhǎng)職位的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬已經(jīng)成為必需的了。?