農(nóng)民與政府之間的灰色空間

□ 王海娟

一

在湖北陽(yáng)新縣，曾大年是個(gè)傳奇人物，被鄉(xiāng)親們稱(chēng)為“天不收”。意思是此人非常厲害、有本事，連老天爺都怕他。

這個(gè)稱(chēng)呼源于曾大年常常幫鄉(xiāng)親們解決“疑難雜癥”，主要是農(nóng)民需要到政府部門(mén)辦理的各種業(yè)務(wù)。比如，張某的三個(gè)小孩在三個(gè)不同的省份出生，但是當(dāng)時(shí)沒(méi)有辦理出生證明，小孩落戶(hù)時(shí)遇到困難，張某去醫(yī)院辦理出生證明，醫(yī)院以事隔多年為由不予辦理。曾大年就幫其辦好了出生證明和落戶(hù)?？傊?，只要是農(nóng)民與政府部門(mén)打交道遇到困難，曾大年都可以幫忙解決。

曾大年的業(yè)務(wù)范圍超出了陽(yáng)新縣的范圍，涉及湖北鄂州市、黃石市等。他業(yè)務(wù)很繁忙，每年只有除夕到年初三這四天休息。除夕前一天，我們?nèi)グ菰L他。他時(shí)不時(shí)地接電話(huà)，有請(qǐng)他幫忙的，有與他溝通相關(guān)事宜的，還有討價(jià)還價(jià)的。

曾大年代辦這些業(yè)務(wù)并不是無(wú)償?shù)?。于他而言，這是一門(mén)生意。他有自己的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和原則。一般情況下，費(fèi)用包括代辦業(yè)務(wù)時(shí)的現(xiàn)金支出和自己的務(wù)工補(bǔ)貼。例如，他幫一個(gè)農(nóng)民到福建省某個(gè)城市辦理出生證明，共花費(fèi)現(xiàn)金1700元，花費(fèi)時(shí)間6天，他收取當(dāng)事人2600元錢(qián)。在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，他會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的家庭經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行增減。家庭條件好的，他多收一點(diǎn)，家庭條件不好的，他少收一點(diǎn)，甚至一分錢(qián)都不收。

其中代辦幾類(lèi)業(yè)務(wù)是絕對(duì)不收錢(qián)的，如代辦殘疾證明。按照他的說(shuō)法，這些都是“弱勢(shì)群體”，不應(yīng)該收錢(qián)，大概有三分之一是這樣的情況。這為他贏得了很好的聲譽(yù)，被稱(chēng)為 “活雷鋒”。相反，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較好的人，“一分錢(qián)都不能少”。曾大年賺的最大一筆錢(qián)是幫一個(gè)老板代辦業(yè)務(wù)。這個(gè)老板的身份證、戶(hù)口本、銀行卡都同時(shí)丟失了，辦理起來(lái)非常麻煩，請(qǐng)他幫忙。他花了一天時(shí)間就辦好了，賺了8800元。

據(jù)曾大年介紹，依靠代辦業(yè)務(wù)每年可以收入七八萬(wàn)元左右。鄉(xiāng)親們則傳言他年收入有一二十萬(wàn)。這些收入可以滿(mǎn)足他的日常生活所需。于是，他辭去了原本從事的村莊清潔工的工作，做起了專(zhuān)職的辦事員。

曾大年并不是完全的拿錢(qián)辦事員，他還做很多公益事業(yè)，被稱(chēng)為是“多管閑事”的人。例如，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的、不需要貨幣支出的、只需要跑跑腿的事情，他都樂(lè)意幫忙，不收費(fèi)。他引以為豪的事情是兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的道路都是經(jīng)他“協(xié)調(diào)”修補(bǔ)的。

還有，之前鄉(xiāng)親們到政府部門(mén)辦事，問(wèn)政府人員怎么辦理，政府人員都是口頭答復(fù)。鄉(xiāng)親們記不住這么多，政府人員也有可能說(shuō)漏了，導(dǎo)致鄉(xiāng)親們來(lái)回奔波。曾大年向當(dāng)?shù)卣峤ㄗh，相關(guān)部門(mén)就將辦事流程和提交的材料寫(xiě)在紙條上交給鄉(xiāng)親們。鄉(xiāng)親們就根據(jù)紙條辦理業(yè)務(wù)，不清楚的時(shí)候可以拿著紙條問(wèn)身邊的其他農(nóng)民。在代辦業(yè)務(wù)的過(guò)程中，曾大年還接觸了很多人，掌握了較多的信息，由此做起了中介。鄉(xiāng)親們認(rèn)為，沒(méi)有什么事情是曾大年辦不成的。他自己也說(shuō)，三年中只有一個(gè)業(yè)務(wù)沒(méi)有辦成功。這并不是由于他能力不行，而是由于當(dāng)事人不配合。

在此之前，曾大年是個(gè)慣偷，進(jìn)過(guò)監(jiān)獄，名聲很差。最開(kāi)始，“天不收”是貶義，意思是這人太壞，連老天爺都不愿意收他?，F(xiàn)在，他專(zhuān)職幫鄉(xiāng)親們代辦業(yè)務(wù)，也做了很多公益事業(yè)。鄉(xiāng)親們都說(shuō)曾大年變好了，“天不收”轉(zhuǎn)為褒義——基層干部都怕他，連“老天爺”都不敢收他。

二

曾大年代辦的大部分都是農(nóng)民自己難辦的業(yè)務(wù)，其能夠辦理成功的秘訣除了他本人善于學(xué)習(xí)，掌握了大量行政方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)外，還憑借他主要的特征——“賴(lài)，“一賴(lài)三分理”。

我們?cè)诤驮竽炅奶爝^(guò)程中，發(fā)現(xiàn)他雖然只讀了小學(xué)二年級(jí)，卻掌握了很多專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在代辦業(yè)務(wù)時(shí)能夠講出道理，讓政府工作人員難以應(yīng)對(duì)。這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)都是他自學(xué)的。曾大年一直保持著學(xué)習(xí)習(xí)慣。他喜歡看法律類(lèi)的節(jié)目，如中央電視臺(tái)的《今日說(shuō)法》。他也有寫(xiě)日記的習(xí)慣，寫(xiě)下自己的人生感悟，寫(xiě)下自己看到的一些優(yōu)美詞句。他也喜歡讀讀《演講與口才》這類(lèi)的書(shū)刊。另一方面，他根據(jù)業(yè)務(wù)需要學(xué)習(xí)和鉆研相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，一些重要的法律條文，他能夠熟練背誦出來(lái)?，F(xiàn)在，隨著土地問(wèn)題日益重要，他正在抓緊學(xué)習(xí)關(guān)于宅基地、承包地等方面的知識(shí)。另外，他在網(wǎng)絡(luò)上認(rèn)識(shí)了一位律師，不懂的地方，就咨詢(xún)這位律師，形成緊密合作關(guān)系。

鄉(xiāng)親們都認(rèn)為“賴(lài)”是曾大年的主要特征，這也令政府工作人員焦頭爛額。即使一些業(yè)務(wù)不合程序，政府工作人員為了免去麻煩，對(duì)他也會(huì)“開(kāi)綠燈”。

曾大年的策略主要有兩個(gè)。一是他在政府工作人員的辦公室里賴(lài)著不走。例如，曾大年到縣交通部門(mén)反映道路維修的問(wèn)題，縣交通部門(mén)每次都敷衍他。最后他就一直呆在縣交通部門(mén)的辦公室里，跟在交通局局長(zhǎng)后面。直到縣交通部門(mén)將道路維修了，他才作罷。二是他善于抓住政府工作人員的“把柄”，工作人員不敢得罪他。政府工作人員的“把柄”包括上班時(shí)間玩手機(jī)、上班帶小孩、遲到早退、收受禮品、不按程序辦事等。

還有一點(diǎn)很重要的是，曾大年在代辦業(yè)務(wù)的過(guò)程中獲得了與政府部門(mén)打交道的能力，這是普通農(nóng)民不具備的地方性的知識(shí)。一是知道各個(gè)部門(mén)所在的地理位置，了解政府工作人員上班時(shí)間，能夠準(zhǔn)確地找到各個(gè)部門(mén)的工作人員。二是針對(duì)政府工作人員拖拉、敷衍的問(wèn)題，與官僚習(xí)氣“斗智斗勇”。

與普通農(nóng)民相比，曾大年的優(yōu)勢(shì)在于有充分的時(shí)間，擁有“專(zhuān)業(yè)的知識(shí)”，具備與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)打交道的能力。他并不是按照“會(huì)哭的孩子有奶吃”式的死纏爛打，而是按照相關(guān)法律和程序與政府工作人員講道理。但與律師不同的是，他并不是完全依法辦事，而是綜合運(yùn)用各種手段，充分運(yùn)用“賴(lài)”的手段，只要能將事情辦成就行。

三

從曾大年所講的案例來(lái)看，曾大年辦理的都是農(nóng)民自己難辦、村干部不愿意代辦的業(yè)務(wù)。

從農(nóng)民的角度來(lái)看，事情難辦，根源在于鄉(xiāng)土社會(huì)遭遇現(xiàn)代科層部門(mén)和法律規(guī)范，農(nóng)民到政府部門(mén)辦理業(yè)務(wù)很困難。

一是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，很多事項(xiàng)難以對(duì)接。例如，業(yè)務(wù)辦理程序發(fā)生變化，社會(huì)管理和農(nóng)民觀念沒(méi)有跟上。以前辦理戶(hù)口只需要村委會(huì)蓋章證明，現(xiàn)在辦理戶(hù)口需要醫(yī)院的出生證明。一些小孩由村里的接生婆接生，無(wú)法開(kāi)具出生證明，當(dāng)時(shí)沒(méi)有及時(shí)給小孩落戶(hù)，現(xiàn)在再去落戶(hù)時(shí)無(wú)法提供出生證明。即使現(xiàn)在小孩都在醫(yī)院出生，沒(méi)有落戶(hù)經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民往往不知道要辦理出生證明，一些醫(yī)院也不會(huì)主動(dòng)提醒農(nóng)民辦理出生證明。事隔多年以后，農(nóng)民給小孩落戶(hù)時(shí)才發(fā)現(xiàn)需要出生證明。農(nóng)民到醫(yī)院補(bǔ)辦出生證明時(shí)，一些醫(yī)院的資料保存不善或者丟失。尤其是農(nóng)民的小孩在外地出生，補(bǔ)辦出生證明更為困難。

又例如，政府工作人員往往要去縣市開(kāi)會(huì)、下鄉(xiāng)工作，很多時(shí)候都不在辦公室，農(nóng)民要找到他們非常困難。各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)量規(guī)模不大、且農(nóng)民辦理業(yè)務(wù)的時(shí)間不集中，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的窗口供農(nóng)民辦理相關(guān)業(yè)務(wù)并不現(xiàn)實(shí)。

二是鄉(xiāng)村治理日益規(guī)范化和程式化，而鄉(xiāng)村社會(huì)是鄉(xiāng)土性的、非程式化的，農(nóng)民很難按照程序辦理業(yè)務(wù)。例如農(nóng)村存在小孩超生現(xiàn)象、早婚現(xiàn)象等，按照相關(guān)程序，小孩很難落戶(hù)。但小孩上學(xué)、辦理醫(yī)保、領(lǐng)取補(bǔ)貼等必須要有戶(hù)口，農(nóng)民只能想方設(shè)法解決問(wèn)題。另外，以前農(nóng)民辦理業(yè)務(wù)一般只需要村委會(huì)出具證明就可以了?，F(xiàn)在大部分證明都需要農(nóng)民到政府及各個(gè)條條部門(mén)辦理，需要花費(fèi)很多的資金和精力。尤其是農(nóng)民外出務(wù)工，很多證明需要到外地辦理。在不了解程序的情況下，農(nóng)民沒(méi)有能力到外地辦理證明。在鄉(xiāng)土社會(huì)難以與科層組織對(duì)接的情況下，按照程序難以辦成業(yè)務(wù)，“耍賴(lài)”或許是一種高效的手段。

三是在城市化背景下，知識(shí)水平較高、能力較強(qiáng)的青壯年農(nóng)民流入城市，留在農(nóng)村的大多數(shù)老年人和兒童，他們?nèi)狈εc政府部門(mén)打交道的能力。老年農(nóng)民到政府部門(mén)辦理業(yè)務(wù)時(shí)不知道找誰(shuí)、不知道怎么辦理。在國(guó)家各類(lèi)政策進(jìn)入農(nóng)村、業(yè)務(wù)越來(lái)越復(fù)雜（涉及到更多的經(jīng)濟(jì)利益的分配）、越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化的情況下，即使有政府工作人員和村干部進(jìn)行指導(dǎo)，他們也不一定能夠理解。

從干部的角度來(lái)看，不愿意代辦。即鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏村干部為農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)的機(jī)制體制。

一是村干部缺少代辦的時(shí)間。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，很多省份撤村并組和減少基層干部數(shù)量，一個(gè)行政村一般只有四五個(gè)村干部。村干部本來(lái)都是兼職的，要忙于自己的生產(chǎn)和家庭事務(wù)，還要坐班、應(yīng)付各種檢查、調(diào)解矛盾糾紛等，很難有時(shí)間幫農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)。并且鄉(xiāng)村治理日益科層化和文牘化，村干部要花費(fèi)大量的時(shí)間做文字材料。中西部農(nóng)村的村干部一般是四五十歲，大部分人都不會(huì)使用電腦。一些村莊只能聘請(qǐng)臨時(shí)人員專(zhuān)門(mén)做文字材料，一些村莊因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難連臨時(shí)人員都請(qǐng)不起。

二是村干部缺少代辦的經(jīng)費(fèi)。給農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)需要花費(fèi)資金，盡管是少量的，但村集體沒(méi)有這筆支出 ，村干部也沒(méi)有義務(wù)支出。例如，從黃村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的來(lái)往車(chē)費(fèi)是8元錢(qián)，并且往往跑一兩趟辦不完。中西部農(nóng)村很多是“集體經(jīng)濟(jì)空殼村”，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付一般用于支付村干部的工資和辦公經(jīng)費(fèi)。村干部代辦業(yè)務(wù)產(chǎn)生的車(chē)費(fèi)由誰(shuí)支付是個(gè)問(wèn)題。以黃村為例，轉(zhuǎn)移支付10萬(wàn)元左右，四個(gè)村干部的務(wù)工補(bǔ)貼就超過(guò)9萬(wàn)元，還要留1萬(wàn)—2萬(wàn)元的辦公經(jīng)費(fèi)，村干部沒(méi)有多余的經(jīng)費(fèi)為農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)。

三是村干部缺少代辦的動(dòng)力。之前，村干部要收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，村干部的務(wù)工補(bǔ)貼也來(lái)源于此，村干部滿(mǎn)足農(nóng)民的需求才能較順利地收到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并獲得務(wù)工補(bǔ)貼。并且農(nóng)民的很多事情需要村委會(huì)簽字蓋章，村干部通過(guò)為農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)收取費(fèi)用或者獲得禮品?，F(xiàn)在，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，村干部務(wù)工補(bǔ)貼來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。村干部不需要“有求于”農(nóng)民，農(nóng)民也不能以不繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為條件要求村干部代辦業(yè)務(wù)。并且，上級(jí)政府對(duì)村干部是否為農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)不進(jìn)行考核。?

評(píng)論

辦小事的能力考驗(yàn)著一個(gè)大國(guó)的治理能力

正因?yàn)檗r(nóng)民有需求，農(nóng)民自己辦不好，村干部不愿意代辦，曾大年在這個(gè)縫隙中找尋到了市場(chǎng)機(jī)會(huì)?？梢哉J(rèn)為，市場(chǎng)空間產(chǎn)生于鄉(xiāng)土社會(huì)與現(xiàn)代科層部門(mén)很難對(duì)接，而基層干部沒(méi)有扮演中間人的角色。也就是說(shuō)，當(dāng)鄉(xiāng)土社會(huì)遭遇現(xiàn)代政府科層部門(mén)時(shí)，產(chǎn)生了一個(gè)灰色空間。曾大年正是依靠這個(gè)灰色空間獲利。一些教師、宗族權(quán)威等也充當(dāng)著這個(gè)角色。

灰色空間的大小主要取決于鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化水平。在現(xiàn)代化程度較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村社會(huì)的正規(guī)化、程式化水平較高，這種灰色空間幾乎不存在。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府的科層事務(wù)不多，農(nóng)民辦理業(yè)務(wù)的程式化較低，這種灰色空間也不大。處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的地區(qū)，地方政府的科層事務(wù)增多，灰色空間最大。在這個(gè)意義上，這種灰色空間是鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的特有現(xiàn)象。

隨著國(guó)家農(nóng)村投入的增加以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，由國(guó)家財(cái)政投入的農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧、醫(yī)療、教育投入等“大事”取得了很大進(jìn)展，但農(nóng)民如何便利地辦理業(yè)務(wù)等“小事”并沒(méi)有得到普遍解決。在人口流動(dòng)、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型以及基層治理科層化的背景下，如何高效地為農(nóng)民辦“小事”考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧。

就辦理業(yè)務(wù)而言，一些農(nóng)村地區(qū)探索為農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)的方式。但大部分中西部地區(qū)農(nóng)村，集體收入少，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足，村干部不可能職業(yè)化，更不可能聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的辦事員，專(zhuān)門(mén)安排人為農(nóng)民代辦業(yè)務(wù)并不現(xiàn)實(shí)。這是一個(gè)困境。

“大事”更多是“硬件”方面的，很大程度上取決于國(guó)家的資金投入程度?！靶∈隆备嗟氖恰败浖狈矫娴?，主要地取決于基層治理能力。正是在這個(gè)意義上，辦小事的能力考驗(yàn)著一個(gè)大國(guó)的治理能力。