溫州土地確權(quán)工作回顧與展望

浙江省溫州市是全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，一貫重視探索明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源等工作，一直把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為非做不可、必須做好的大事來抓。截至今年10月，全市應(yīng)確權(quán)村4632個，應(yīng)確面積1675983.61畝，應(yīng)確農(nóng)戶數(shù)1104622戶，目前，已完成測繪面積1837178.51（涉及承包地3235902塊）畝，已完成合同簽訂1080037份，簽訂率97.77%（涉及承包地面積1799928.18畝）；已頒發(fā)權(quán)證1043985份，頒發(fā)率94.51%。全市已基本完成土地確權(quán)登記頒證工作，11個縣（市、區(qū)）和2個市級功能區(qū)均通過了土地確權(quán)綜合驗收，農(nóng)戶滿意度評價普遍較高。

一、主要特點

起步早、行動快。早在2011年，溫州就啟動實施以農(nóng)村“資地分開、政經(jīng)分開、戶產(chǎn)分開”為主要內(nèi)容的“三分三改”工作，把農(nóng)村土地“確權(quán)登記、入冊上圖”作為一項基礎(chǔ)性工作來抓。2013年7月,制定了《溫州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作方案》，明確“清理整理規(guī)范土地承包檔案、對農(nóng)戶承包地塊進(jìn)行空間定位、建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿、完善土地承包經(jīng)營權(quán)證、做好土地承包經(jīng)營權(quán)登記資料歸檔和信息管理”五項任務(wù)。2015年7月，根據(jù)農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)業(yè)廳的工作要求，溫州推進(jìn)確權(quán)工作全面轉(zhuǎn)軌，市委辦、市府辦出臺《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知》，明確相關(guān)工作要求。

方式活、路徑明。溫州地處沿海山地丘陵區(qū)，坡耕地比重達(dá)64%，地塊細(xì)碎化問題嚴(yán)重，特別是城郊地區(qū)地少價高、村情復(fù)雜多樣，確權(quán)成本高、推進(jìn)慢成為突出問題。為此，著眼“權(quán)屬合法、確權(quán)精準(zhǔn)、登記完整、權(quán)證適用、信息管理”等五個要求，本著尊重歷史、尊重民情，堅守農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展底線的原則，勇于探索創(chuàng)新，靈活采取“確權(quán)確地”“確權(quán)確股不確地”等方式。一是確權(quán)確地。該方式是主流，在測繪方式上以圖解和實測為主，通過入戶調(diào)查、指界測繪和公示簽字等環(huán)節(jié)，確認(rèn)農(nóng)戶對承包地的四至坐標(biāo)、面積以及共有人等權(quán)屬關(guān)系。二是確權(quán)確股不確地。對所有集體土地按地塊測量，確認(rèn)其整體面積和四至，農(nóng)戶根據(jù)各自的二輪承包面積確認(rèn)承包股份，不再明確各自的承包地四至坐標(biāo)。

抓關(guān)鍵，促推進(jìn)。一是抓全確權(quán)宣傳。全面營造確權(quán)工作氛圍，下發(fā)政策指導(dǎo)實施意見，通過橫幅、標(biāo)語、公告欄、廣播、宣傳車等方式廣泛宣傳土地確權(quán)政策精神。通過每季度召開確權(quán)工作例會、舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班和工作推進(jìn)會等形式，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員業(yè)務(wù)能力。二是抓深權(quán)屬調(diào)查。重點抓好確權(quán)方案、承包合同、土地臺賬、已頒發(fā)的承包權(quán)證等一系列資料收集，切實抓好數(shù)據(jù)保密共享工作。由各級確權(quán)小組牽頭，切實做好與公安、國土、測繪、檔案等部門的協(xié)調(diào)對接工作。切實抓好數(shù)據(jù)變更工作，對一些地區(qū)在土地確權(quán)上存在的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)吃“老賬”現(xiàn)象，明確要求按照技術(shù)轉(zhuǎn)軌要求，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對接和更新。三是抓實指界測繪。重點做好政府、村、測繪單位三方人員工作協(xié)調(diào)對接，切實做好多戶指界及外出回流人員參與指界生活后勤保障工作，提高工作時效；突出抓好聯(lián)系難問題，解決好人員外出聯(lián)系難的問題，辦好委托書、電話委托等指界有效委托手續(xù)，提高測繪開展率。

保質(zhì)量，嚴(yán)管控。一是最大限度發(fā)動群眾參與。通過建立“縣級協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村級配合、村民參與”的協(xié)調(diào)機制，利用村民小組長、老干部、老支書、老會計等人員，多途徑發(fā)動群眾。切實抓好審核公示，消除農(nóng)戶觀望等待現(xiàn)象，不斷提高確權(quán)效率。二是最嚴(yán)要求開展指界測繪。嚴(yán)格要求測繪單位赴實地開展測繪指界工作，對“閉門造車”的測繪成果采取一票否決。嚴(yán)格按照“圖解+實測”的測繪方式，每日安排充足的測繪力量進(jìn)駐確權(quán)村。三是最高標(biāo)準(zhǔn)把握確權(quán)質(zhì)量。牢牢把握確權(quán)質(zhì)量這一“生命線”，安排專項經(jīng)費，邀請第三方監(jiān)理單位，開展技術(shù)指導(dǎo)，全程質(zhì)量監(jiān)督。重點加強對工作推進(jìn)不力、標(biāo)段劃分過多，資質(zhì)低且隊伍散的單位的質(zhì)量把控。通過實地督查、臺賬檢查、數(shù)據(jù)核查等方式，開展高密度清單式督查，并出具整改意見報告，并要求限時整改到位。

優(yōu)保障，強落實。一是建制度。各級各單位建立起了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓的良好工作機制。各地都建立了定期通報制度。二是嚴(yán)考核。注重攻堅結(jié)果的績效運用。市級對未能完成年度土地確權(quán)工作任務(wù)的單位，一律取消本年度農(nóng)辦（農(nóng)業(yè)局）系統(tǒng)的評優(yōu)評先資格，暫緩或取消下達(dá)市農(nóng)辦（農(nóng)業(yè)局)牽頭安排的支農(nóng)資金。明確將土地確權(quán)工作納入網(wǎng)格化管理的重要內(nèi)容，作為包村聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、村“兩委”主職干部的考評（述職）內(nèi)容，與年度評先評優(yōu)和績效獎勵相掛鉤。三是抓備案。按照“管好資金、管好進(jìn)度、管好質(zhì)量”的要求，對全市19家測繪單位527個技術(shù)人員, 31個標(biāo)段進(jìn)行了詳細(xì)的備案登記。因測繪單位原因造成工作不能及時完成或質(zhì)量嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的，要按照合同規(guī)定及時啟動責(zé)任追究或解除合同關(guān)系，通過備案登記管理，技術(shù)隊伍管理明顯規(guī)范，技術(shù)“尖刀”作用顯著提升。

二、下步工作

一是做好接邊工作。與有關(guān)重疊地方的確權(quán)辦進(jìn)行接邊聯(lián)系，明確各自的縣域邊界后，由測繪單位自里向外進(jìn)行接邊；如遇縣界所有權(quán)糾紛報市確權(quán)辦。

二是做好數(shù)據(jù)入庫（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確權(quán)數(shù)據(jù)總庫）工作。根據(jù)省第二測繪院數(shù)據(jù)匯交反饋意見進(jìn)行全面修改，對于修改后的全部數(shù)據(jù)重新報省第二測繪院完成數(shù)據(jù)入庫。

三是做好權(quán)證頒發(fā)工作。各縣（市、區(qū)）確權(quán)辦負(fù)總責(zé)，務(wù)必做到應(yīng)印盡印、應(yīng)發(fā)盡發(fā)；對于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織無正當(dāng)理由扣壓權(quán)證，應(yīng)啟動追責(zé)程序，務(wù)必完成權(quán)證頒發(fā)任務(wù)。

四是做好查漏補缺工作。按照確權(quán)綜合檢查驗收中提出的問題，做好相應(yīng)的整改工作，并由縣級人民政府或者管委會提出整改報告，對未按時整改到位的，必須報告理由并明確整改時間；對未完成整改的，但出現(xiàn)轉(zhuǎn)移工作重心、撤銷專班、解散人員、測繪單位懈怠等情況，必須制止，立即恢復(fù)攻堅狀態(tài)。

五是做好矛盾糾紛調(diào)處工作。根據(jù)地域管轄原則，對于出現(xiàn)的農(nóng)村土地承包糾紛要做好調(diào)解、仲裁、訴訟和信訪等工作；完善鄉(xiāng)村調(diào)解和縣級仲裁機制，強化仲裁機構(gòu)、人員、編制和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，做到小事不出村、鎮(zhèn)，大事不出縣，特別是做好不需確權(quán)和暫緩確權(quán)的后續(xù)工作。

六是做好確權(quán)檔案整理工作。要在檔案部門的牽頭下，制定檔案整理工作方案；落實檔案整理單位，原則上由有資質(zhì)的專業(yè)檔案整理單位承擔(dān)；根據(jù)國家、省級確權(quán)檔案管理辦法，在市確權(quán)辦規(guī)定的期限內(nèi)完成檔案收集整理任務(wù)。

七是做好確權(quán)數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)建設(shè)工作。做好數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)的完善工作，落實專人負(fù)責(zé)，并有完善的保密制度和措施。

八是做好深化縣級自查驗收和回頭看工作。根據(jù)省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收實施細(xì)則的規(guī)定，深化縣級自查驗收工作。對確權(quán)不足之處進(jìn)行完善、修正，更要集中精力做好確權(quán)掃尾工作。