特朗普政府的2017年國家安全戰(zhàn)略和2019年國防戰(zhàn)略：對東南亞的暗示

伊恩·斯托里

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特朗普政府的2017年國家安全戰(zhàn)略和2019年國防戰(zhàn)略：對東南亞的暗示

伊恩·斯托里

特朗普政府的2017年國際安全戰(zhàn)略和2018年國防戰(zhàn)略規(guī)劃了與中國和俄羅斯的競爭構(gòu)成美國的主要國家安全考慮。

·兩份文件都認(rèn)為大國競爭中心位于印度-太平洋區(qū)域，中國試圖在這里排斥美國成為頭號(hào)強(qiáng)國，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域霸權(quán)和最終的全球優(yōu)勢地位。

·華盛頓與北京的地緣競爭對東南亞具有重大意味，包括：

1、更復(fù)雜的安全環(huán)境，區(qū)域國家日益面臨在中美之間做出無保留選擇的局面。

2、由于美國加強(qiáng)對中國的施壓，北京以增加在南海人工島嶼的軍事存在作為回應(yīng)，導(dǎo)致南海局勢再度緊張。

3、美國強(qiáng)化推動(dòng)與東南亞盟友和伙伴國的軍事合作關(guān)系，抗衡中國在區(qū)域國家中的防務(wù)外交活動(dòng)擴(kuò)大。

4、東盟團(tuán)結(jié)進(jìn)一步受壓，因此也影響該組織在區(qū)域安全框架中的核心地位。

介紹

2017年12月18日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布任內(nèi)第一份《國家安全戰(zhàn)略》（National Security Strategy，簡稱NSS），這份獲得國會(huì)授權(quán)的政策文件描述了本屆政府的國家安全顧慮，以及應(yīng)對顧慮將采用的戰(zhàn)略。2018年1月，美國國防部發(fā)布非機(jī)密版的《國防戰(zhàn)略》（National Defense Strategy，簡稱NDS），規(guī)劃五角大樓根據(jù)《國家安全戰(zhàn)略》制定的戰(zhàn)略目標(biāo)。

兩份文件結(jié)合的因素包括，美國外交與國防政策中的傳統(tǒng)思路以及特朗普總統(tǒng)的“美國優(yōu)先”日程。2017年國家安全戰(zhàn)略重申此前歷份國家安全文件表明的美國核心價(jià)值與利益的重要性，同時(shí)也表明戰(zhàn)略思路顯著調(diào)整。最突出的是，2017年的國家安全戰(zhàn)略在21世紀(jì)的第二個(gè)10年的國際政策中，呈現(xiàn)了一種現(xiàn)實(shí)主義色彩更濃厚、接近社會(huì)達(dá)爾文主義的國際政策觀點(diǎn)。在特朗普政府看來，由于中俄兩個(gè)修正主義強(qiáng)國“挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)”，大國競爭對美國安全的威脅超過恐怖主義。兩國不僅“挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)、影響力和利益”，而且合作，朝著有利自身的方向，修正美國領(lǐng)導(dǎo)的后1945年國際秩序。國家安全戰(zhàn)略認(rèn)為大國競爭的中心地帶就在印度-太平洋區(qū)域。中國在這里尋求取代美國的主導(dǎo)地位，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域霸權(quán)，以及最終的全球優(yōu)勢訴求。

國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略對東南亞的影響顯著。因?yàn)闁|北亞的國家間關(guān)系已經(jīng)基本確定，美中之間的任何競爭升級(jí)比較可能出現(xiàn)在東南亞。當(dāng)?shù)貐^(qū)域國家與域外強(qiáng)國的關(guān)系目前仍然較為波動(dòng)。美中區(qū)域?qū)沟募觿?yán)重加劇東南亞安全環(huán)境的復(fù)雜性，增加區(qū)域國家外交制定過程的難度，增加南中國海的緊張局勢。同時(shí)也將加劇東盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)面臨的外部壓力，進(jìn)而影響東盟在區(qū)域安全架構(gòu)中的中心地位。

特朗普的國家安全戰(zhàn)略/國防戰(zhàn)略以及美國戰(zhàn)略思想的演變

根據(jù)2017年國家安全戰(zhàn)略的表述，美國處于一個(gè)“極度危險(xiǎn)的世界中”，面臨3個(gè)國家安全的主要挑戰(zhàn)。首要挑戰(zhàn)來自中國和俄羅斯。兩國試圖“挑戰(zhàn)美國的霸權(quán)、影響力和利益”且“試圖侵蝕美國的安全與繁榮”。第二項(xiàng)挑戰(zhàn)來自屬于“流氓國家”的朝鮮和伊朗。二者通過尋求核武器與支持恐怖主義破壞區(qū)域穩(wěn)定。第三項(xiàng)挑戰(zhàn)來自跨國威脅，包括“圣戰(zhàn)恐怖主義”和跨境犯罪組織。

相對于奧巴馬政府在2010年和2015年提出的國家安全評(píng)估，2017年國家安全戰(zhàn)略采納了一種悲觀的世界觀念。根據(jù)奧巴馬時(shí)代的文件，美國面臨的挑戰(zhàn)始于10年以前，也就是擊敗基地恐怖主義組織，退出伊拉克與阿富汗沖突，以及走出2007-2008年全球金融危機(jī)。其他挑戰(zhàn)包括遏制大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散（尤其是來自朝鮮和伊朗的擴(kuò)散）、全球流行病、網(wǎng)絡(luò)攻擊和氣候變化。2010年的國家安全戰(zhàn)略基本對大國關(guān)系持樂觀態(tài)度，指出“核戰(zhàn)爭的幽靈已經(jīng)退散”，“主要強(qiáng)國關(guān)系融洽”，美國與俄羅斯和中國正在建立“更深入且有效的關(guān)系”。只是在2014年俄羅斯兼并克里米亞、2013-2015年中國在爭議群島建立人工島以后，奧巴馬政府的態(tài)度才趨于強(qiáng)硬。2015年的國家安全戰(zhàn)略形容俄羅斯的行為是“侵略”，同時(shí)也表達(dá)對中國南海活動(dòng)的顧慮。但2015年國家軍事戰(zhàn)略只警示“修正主義強(qiáng)國”存在，但不點(diǎn)名。

與奧巴馬政府的國家安全評(píng)估截然相反，特朗普政府認(rèn)定中俄的對抗構(gòu)成美國今天面臨的主要挑戰(zhàn)，同時(shí)降低對恐怖主義威脅的評(píng)估，完全無視氣候變化。2017年國家安全戰(zhàn)略和2018年國防戰(zhàn)略明確指出中國和俄羅斯屬于尋求從內(nèi)部“利用其利益，同時(shí)破壞其原則和‘規(guī)則路線’”，葬送現(xiàn)有國際秩序，從而“塑造反美國價(jià)值與利益世界”的“修正主義強(qiáng)國”。

在調(diào)整美國威脅觀的過程中，2017年國家安全戰(zhàn)略摒棄了華盛頓25年以來的常規(guī)思維，也就是美國接觸中國，中國也更融入國際體系，后者在政治上自由化，并根據(jù)美國助理國務(wù)卿左利克2005年的觀點(diǎn)，是一個(gè)“負(fù)責(zé)任的利益相關(guān)方”。但在特朗普政府眼中，美國與中國和俄羅斯的接觸未能把那兩個(gè)國家變成“友善的行動(dòng)體兼可信的伙伴”，相反，北京和莫斯科成了美國的戰(zhàn)略競爭者。隨著兩國實(shí)現(xiàn)其常規(guī)與核武器現(xiàn)代化，美國的長期軍事優(yōu)勢被侵蝕。據(jù)國家安全戰(zhàn)略表述，中國試圖將其武裝力量變成美國之后“世界上能力最強(qiáng)、資金最充裕的軍力”。

同時(shí)俄羅斯試圖恢復(fù)其強(qiáng)國地位，并沿著東歐和中亞邊境重建勢力范圍。特朗普政府認(rèn)為，基于增長中的經(jīng)濟(jì)和軍事力量，中國構(gòu)成美國的首要挑戰(zhàn)。因此，印度-太平洋構(gòu)成美中圍繞“自由和壓迫性世界秩序”競爭的核心，特朗普對“亞太”進(jìn)行了囊括印度的擴(kuò)大界定。此外，國家安全戰(zhàn)略還指責(zé)中國尋求取代美國的區(qū)域霸權(quán)，并且運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)、影響行動(dòng)以及軍事恫嚇創(chuàng)建中國為中心的秩序，要求區(qū)域國家“遵從（北京的）政治和安全議程”。當(dāng)然，國家安全戰(zhàn)略并未排除與中國（及俄羅斯）的合作，因?yàn)樗埠粲酢皩Φ群献鳌薄?/p>

面對上述三大挑戰(zhàn)，國家安全戰(zhàn)略認(rèn)為，美國必須保護(hù)和推動(dòng)核心國家利益。首先，保護(hù)通過強(qiáng)化邊境、阻止違法移民、擊敗恐怖主義、建立多層次反導(dǎo)系統(tǒng)保護(hù)美國的本土安全。其次，應(yīng)當(dāng)通過復(fù)興經(jīng)濟(jì)、處理不公正貿(mào)易實(shí)踐推動(dòng)美國走向繁榮。同時(shí)，通過重建美國的武裝力量，優(yōu)化國防部官僚體制、強(qiáng)化與盟友和伙伴的關(guān)系。第四，通過強(qiáng)化美國在多邊機(jī)制中的作用和提倡美國的價(jià)值觀，推動(dòng)美國的影響力。第一、二、四點(diǎn)已見于奧巴馬政府的國家安全戰(zhàn)略，而第三點(diǎn)則反映了里根政府的觀點(diǎn)，因此有回歸冷戰(zhàn)的色彩。

相對于2015年國家安全戰(zhàn)略，2017年版本的最大變化在于“重返亞洲”和“再平衡”的措辭消失，也不再提到特朗普就任時(shí)退出的泛太平洋伙伴關(guān)系。2017年國家安全戰(zhàn)略取而代之的表達(dá)是一個(gè)“自由開放的印度-太平洋區(qū)域?！钡?，特朗普的印太政策雖然否定多邊自由貿(mào)易協(xié)議，也不太提及推動(dòng)民主價(jià)值觀和人權(quán)理念，但是其內(nèi)容中有強(qiáng)烈的奧巴馬亞洲再平衡戰(zhàn)略元素，表現(xiàn)在2017年國家安全戰(zhàn)略承諾擴(kuò)大印太盟友和伙伴國范圍，從而創(chuàng)建一個(gè)“能夠遏制入侵、維持穩(wěn)定，確保公共空間自由通道的聯(lián)網(wǎng)化安全結(jié)構(gòu)”。

復(fù)雜的反應(yīng)

美國國內(nèi)外各方對國際安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略反應(yīng)復(fù)雜。對國家安全戰(zhàn)略的主要批評(píng)之一在于國家安全戰(zhàn)略違背了特朗普的許多觀點(diǎn)和行為。比如，國家安全戰(zhàn)略批評(píng)“對手”插手美國的國內(nèi)政治，而特朗普卻怠于批評(píng)俄羅斯總統(tǒng)瓦爾德邁爾·普京，甚至在他推出國家安全戰(zhàn)略之前稱贊美-俄反恐合作；國家安全戰(zhàn)略提到升級(jí)美國外交能力的必要，而美國政府卻希望削減國務(wù)院30%的預(yù)算。國家安全戰(zhàn)略談?wù)撁绹诙噙吔M織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，而特朗普卻帶領(lǐng)美國退出《巴黎氣候變化協(xié)議》和《泛太平洋伙伴關(guān)系》，同時(shí)批評(píng)許多美國為其創(chuàng)始國的多邊組織，包括北越、聯(lián)合國和世界貿(mào)易組織。這種悖論無疑導(dǎo)致“國際主義者”與特朗普政府中持“美國優(yōu)先論”的本土主義者的緊張關(guān)系。不過，至少在制定國家安全戰(zhàn)略時(shí)，國際主義者的影響力似乎高于本土主義者。

俄羅斯與中國毫無意外地對國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略兩份文件持否定態(tài)度。中國外長呼吁美國“停止刻意歪曲中國的戰(zhàn)略意圖”，“放棄冷戰(zhàn)思維”并聚焦雙邊合作。中國國防部長稱國家安全戰(zhàn)略“毒害”美中關(guān)系。俄國對國家安全戰(zhàn)略的“帝國主義本質(zhì)”及美國“無意放棄單極世界”的立場感到遺憾。

美國的盟友與伙伴基本沉默，但澳大利亞防長（Marise Payne）表示堪培拉對國防戰(zhàn)略中的那些表述存在類似顧慮，但外長（Julie Bishop）指出，澳大利亞并未視俄羅斯和中國為威脅。

對東南亞的潛在影響

國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略中的4個(gè)主題可能直接影響：首先，大國競爭，尤其是美中博弈的可能性增加；其次，美中南海爭議；第三，特朗普政府可能致力于強(qiáng)化美國的盟友與伙伴國關(guān)系；以及最后，東盟的作用。

大國競爭

美中之間出現(xiàn)一種更具競爭性的動(dòng)態(tài)。前者試圖阻止后者的影響力上升。局面將導(dǎo)致區(qū)域安全環(huán)境復(fù)雜化，也使東南亞各國難以平衡與美中的關(guān)系。在某些議題上，東南亞國家將日益面臨在兩國之間做出困難選擇的境地。盡管大國競爭導(dǎo)致東南亞國家能夠在兩國之間博弈，并謀取經(jīng)濟(jì)利益，但公開的戰(zhàn)略競爭可能導(dǎo)致區(qū)域國家面臨美中非此即彼的尷尬選擇。

任何美中競爭都可能加劇日中在東南亞的競爭并強(qiáng)化俄中關(guān)系。日中競爭將主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，比如高速鐵路項(xiàng)目競爭，而后者可能導(dǎo)致由于俄羅斯加速向中國轉(zhuǎn)移防務(wù)技術(shù)，而強(qiáng)化中國的軍事能力。俄羅斯還可能就南海問題向中國提供更多外交支持。

南海分歧

國家安全戰(zhàn)略嚴(yán)厲批評(píng)中國在南沙列島7個(gè)島礁上的軍事設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為相關(guān)舉動(dòng)“危害海上貿(mào)易自由流動(dòng)，威脅其他國家的主權(quán)并破壞區(qū)域穩(wěn)定”。國家安全戰(zhàn)略斷言，美國將“強(qiáng)化我們對海洋自由以及根據(jù)國際法和平解決海洋和領(lǐng)土爭端的承諾”。而國防戰(zhàn)略則強(qiáng)調(diào)確?！肮部臻g的自由開放”。

華盛頓對中國在南沙行動(dòng)的批評(píng)及其支持重要水域航行自由的立場并不新穎，但國家安全戰(zhàn)略的口吻暗示，特朗普政府可能尋求在南海應(yīng)對中國的強(qiáng)硬立場?？赡艿呐e措選項(xiàng)包括增加美國?？哲娫谥袊刂频哪虾u礁附近水域的“航行自由行動(dòng)”（FONOPS）的頻率，2018年1月17日，就在國防戰(zhàn)略公布2天以后，美國海軍在黃巖島附近實(shí)施航行自由行動(dòng)似乎并非偶然。如果美國計(jì)劃增加在南海執(zhí)行航行自由行動(dòng)的力度，中國可能以增加在人工島礁上的軍事存在作為回應(yīng)。兩種反應(yīng)都可能加劇美中摩擦，并可能導(dǎo)致中國與東南亞聲索國之間的緊張關(guān)系，雙方關(guān)系原本在2016年趨于緩和。

美國的盟國與伙伴國

與奧巴馬政府的“重返亞洲”類似，國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略都鼓吹美國加強(qiáng)與區(qū)域盟友和伙伴國的聯(lián)系。就東南亞而言，國家安全戰(zhàn)略承諾“再強(qiáng)化”美國與泰國和菲律賓的同盟關(guān)系（兩種關(guān)系近年來都面臨緊張局面），同時(shí)強(qiáng)化與“合作性海洋伙伴國”，即新加坡、越南、印尼和馬來西亞的關(guān)系。國家安全戰(zhàn)略還呼吁增強(qiáng)執(zhí)法、防務(wù)、情報(bào)領(lǐng)域的合作，應(yīng)對恐怖主義威脅。

國防戰(zhàn)略則建議增加美國軍方及他國同行在印太區(qū)域的行動(dòng)關(guān)聯(lián)，創(chuàng)建“聯(lián)網(wǎng)化安全架構(gòu)”。其內(nèi)容進(jìn)而解釋，密切的防務(wù)關(guān)系需要美國推動(dòng)對區(qū)域國家的武器銷售、增加聯(lián)合軍事演習(xí)的頻率、規(guī)模和禁毒（包括美國領(lǐng)導(dǎo)的多邊演習(xí)如泰國境內(nèi)舉行的年度“金色言金蛇”演習(xí)）。協(xié)助各國改善其海洋領(lǐng)土預(yù)警能力以及軍事設(shè)備海外投放能力。

東南亞國家已經(jīng)預(yù)先感受到了美國國防部推動(dòng)改善與區(qū)域國家軍事紐帶的舉措。在國防戰(zhàn)略公布后，美國國防部長詹姆斯·馬蒂斯曾經(jīng)訪問越南和印尼兩個(gè)東南亞海洋和大陸子分區(qū)的最重要國家。其日程的最優(yōu)先思想是擴(kuò)大和深化與這兩個(gè)國家的軍方間接觸，兩國都是南海爭端參與方，且在多個(gè)層面上曾與中國有沖突。在印尼，雙方討論全面恢復(fù)美國與印尼特種部隊(duì)的軍事訓(xùn)練關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)美國向印尼銷售F-16戰(zhàn)斗機(jī)，反恐合作以及改善印尼在納土納列島周邊區(qū)域的海洋領(lǐng)土預(yù)警能力。在河內(nèi)，馬蒂斯與越南領(lǐng)導(dǎo)人討論南海問題和更緊密的防務(wù)合作，包括美國航母于3月訪問峴港，這也是越南戰(zhàn)爭以來的首次這類行動(dòng)。

馬蒂斯之后是美國大使蒂娜·凱達(dá)諾（Tina Kaidanow）政治軍事事務(wù)主要助理國務(wù)卿于1月底訪問越南舉行雙邊安全對話。據(jù)報(bào)，凱達(dá)諾討論了美國對越南的武器銷售，旨在改善越南的軍事能力，同時(shí)也試圖減少俄國的影響。后者是冷戰(zhàn)以來越南的主要裝備供應(yīng)源。美國增加其印太軍事存在意圖的另一標(biāo)志來自《華爾街日報(bào)》報(bào)道，其披露國防部曾經(jīng)考慮部署重裝機(jī)動(dòng)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)遠(yuǎn)征單位與區(qū)域各國軍方協(xié)同訓(xùn)練。

盡管部分東南亞國家歡迎與美國的密切軍事合作，但其他國家態(tài)度猶豫，擔(dān)心被中國視為參與美國領(lǐng)導(dǎo)的遏制戰(zhàn)略。應(yīng)對美國增加與東南亞軍方的行動(dòng)互動(dòng)性，中國可能尋求擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)的軍事外交活動(dòng)，包括港口訪問、出售武器和聯(lián)合軍事演習(xí)。

東盟的角色

盡管國家安全戰(zhàn)略稱東盟為印太區(qū)域架構(gòu)的“中心”，但其內(nèi)容并未觸及美國將如何強(qiáng)化與該區(qū)域組織的關(guān)系，或者東盟領(lǐng)導(dǎo)的論壇在大國博弈時(shí)代將扮演何種角色。在一個(gè)美中對抗升級(jí)的時(shí)代里，東盟的團(tuán)結(jié)可能面臨日益嚴(yán)重的壓力，尤其是圍繞南海問題將影響東盟表達(dá)共同立場和發(fā)揮區(qū)域安全框架中心作用的能力。

結(jié)論

由于現(xiàn)任美國總統(tǒng)任期內(nèi)的國際政治新變化，美國的國家安全和防務(wù)戰(zhàn)略經(jīng)歷了顯著修改。因此，2017年國家安全戰(zhàn)略和2018年國防戰(zhàn)略中呈現(xiàn)的安全顧慮以及戰(zhàn)略可能在未來3年經(jīng)歷修改。不過，就近期和中期而言，兩份政策文件可能在預(yù)測美國與俄中的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)博弈方面判斷正確。美中之間更具競爭性的關(guān)系導(dǎo)致東南亞戰(zhàn)略環(huán)境和區(qū)域各國的外交決策復(fù)雜化，同時(shí)削弱東盟的團(tuán)結(jié)性，進(jìn)而影響該組織在區(qū)域安全架構(gòu)中的中心地位。

（原載新加坡東南亞研究所《觀點(diǎn)》2018年第9期）

隨 緣 編譯