地方立法保護(hù)海上絲綢之路史跡
——以《南京市海上絲綢之路史跡保護(hù)辦法》為例

丁 亮

（南京市海上絲綢之路遺產(chǎn)研究中心，江蘇 南京 210001）

1 南京申遺的背景介紹

南京是江蘇省省會(huì)城市,是一座有著悠久歷史的文化古城，有2 500年建城史，累計(jì)450年建都史，素有“江南佳麗地、金陵帝王州”的美譽(yù)，又有“十朝都會(huì)”之稱，與北京、西安、洛陽并稱中國四大古都，是首批國家級(jí)歷史文化名城（1982年）。該區(qū)域擁有“通江達(dá)?！钡牡乩韮?yōu)勢，古代各類海船均可駛?cè)?；同時(shí)，南京也是中國“四大古都”中唯一位于南方的港口城市。六朝時(shí)期，東吳建成了以建康為起點(diǎn)的海上絲綢之路的東海航線。永樂三年正式開始的以“鄭和下西洋”為代表的大航海活動(dòng)，將中國海上絲綢之路活動(dòng)推向了高峰，世界大航海探索時(shí)代的壯闊序幕也由此拉開。

南京城保存著大量與海上絲綢之路相關(guān)的歷史遺跡和文物，包括航海家生活遺跡、造船遺跡、外國元首墓葬、宗教遺跡、都城遺跡、外國舶來品等，如南京的龍江船廠遺址、浡泥國王墓、鄭和墓、洪保墓等。如何讓海上絲綢之路遺產(chǎn)價(jià)值得以保存和延續(xù)，是一個(gè)迫在眉睫需要解決的重大難題。為積極做好南京海上絲綢之路史跡申報(bào)世界文化遺產(chǎn)工作，南京市積極通過立法等方式對(duì)“海絲”史跡遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)和利用。2016年10月，南京市以政府令的形式出臺(tái)了《南京市海上絲綢之路史跡保護(hù)辦法》[1]（以下簡稱“辦法”），在地方法律法規(guī)上規(guī)范和強(qiáng)化對(duì)南京市海上絲綢之路史跡的保護(hù)、管理和利用，此項(xiàng)舉措具備不可忽視的價(jià)值。

2 南京海絲史跡保護(hù)立法的不平凡歷程

在人類歷史上，古代絲綢之路是歐亞大陸東西方文明相互交流的紐帶和網(wǎng)絡(luò)。2013年9月和10月，習(xí)近平總書記在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到國際社會(huì)積極響應(yīng)，反映了相關(guān)區(qū)域國家對(duì)于建立相互之間更為廣泛、有效、互利的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的愿望，為相關(guān)區(qū)域國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了新的機(jī)遇。

海上絲綢之路,是古代人們借助季風(fēng)與洋流等自然條件,利用傳統(tǒng)的航海技術(shù)開通的東西方海路網(wǎng)絡(luò)[2]。從地理上看，中國的海上絲綢之路文化遺產(chǎn)主要分布在沿海岸線，特別是代表性的港口城市，如廣州、泉州、寧波、南京。為實(shí)現(xiàn)港口的功能，這些城市建立了綜合的生態(tài)系統(tǒng)，包括生產(chǎn)設(shè)施、碼頭、船塢、倉庫、導(dǎo)航設(shè)施、海上貿(mào)易市場等。古代繁榮的海上貿(mào)易、城市生活和文化交流，留存了大量文化古跡和遺址[3]。

2014年中國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦聯(lián)合申報(bào)的“絲綢之路：長安—天山廊道”成功列入世界遺產(chǎn)名錄。這一事件使得文化遺產(chǎn)保護(hù)與國家重大構(gòu)想結(jié)合在了一起，中國各地方政府積極加入“絲綢之路”和“海上絲綢之路”申報(bào)世界遺產(chǎn)項(xiàng)目，先后有超過20多個(gè)城市提出了加入“海上絲綢之路”申報(bào)世界遺產(chǎn)項(xiàng)目的意愿，幾乎形成了一個(gè)涵蓋整個(gè)中國東南沿海海岸線的龐大帶狀區(qū)域。

2016年3月，國家文物局在北京召開海上絲綢之路申遺工作專題會(huì)議，明確南京列入申遺城市名單。2016年4月，國家文物局明確由泉州市牽頭，聯(lián)合廣州、寧波、南京等城市，全力推進(jìn)海上絲綢之路聯(lián)合申遺。

從法律法規(guī)上規(guī)范和強(qiáng)化對(duì)南京市海上絲綢之路史跡的規(guī)劃、保護(hù)、管理和利用，提升其社會(huì)價(jià)值。南京市致力于開展海絲史跡保護(hù)立法工作，在明確南京列入海上絲綢之路史跡申遺城市后，2016年5月中旬，南京市繆瑞林市長在調(diào)研部署海絲申遺工作時(shí)指出，由市法制辦會(huì)同市文廣新局加快推進(jìn)海絲申遺點(diǎn)保護(hù)立法工作。南京市文廣新局成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，世界文化遺產(chǎn)管理處、法規(guī)處等業(yè)務(wù)處室組成的起草小組，正式啟動(dòng)了《南京市海上絲綢之路史跡保護(hù)辦法》（下文簡稱《辦法》）制定工作。2016年9月2日，市文廣新局正式行文《關(guān)于報(bào)送〈南京市海上絲綢之路史跡保護(hù)辦法〉（送審稿）的請示》，報(bào)市政府研究審議。最終，《辦法》會(huì)議審議通過。市文化行政主管部門依據(jù)《辦法》先后制定了多項(xiàng)細(xì)則，著眼于創(chuàng)建規(guī)范性更強(qiáng)的法規(guī)體系。

3 立法保護(hù)具備的重要價(jià)值

(1)確定海上絲綢之路史跡保護(hù)內(nèi)涵、范圍和原則?，F(xiàn)階段法律涵蓋了此次列入申遺點(diǎn)的4處海上絲綢之路史跡，并且明確將南京市和海上絲綢之路相關(guān)的古文化遺址、古墓葬、古建筑和石刻納入保護(hù)范圍，是具有地方特色的法律界定，將南京市海上絲綢之路史跡全面保護(hù)提升到世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和水平。

(2)強(qiáng)化主體責(zé)任。明確了市、區(qū)兩級(jí)政府對(duì)海上絲綢之路史跡保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)、保障責(zé)任，梳理了文化遺產(chǎn)保護(hù)、園林綠化、旅游、城市管理、教育、公安、環(huán)境保護(hù)、民族宗教事務(wù)、外事、科技、檔案等部門職責(zé)，形成較為全面的全市海上絲綢之路史跡保護(hù)體系。

(3)確立規(guī)范保護(hù)措施，強(qiáng)化保護(hù)機(jī)制。保護(hù)措施是《辦法》的重要內(nèi)容，《辦法》對(duì)海上絲綢之路史跡保護(hù)規(guī)劃、規(guī)劃銜接、保護(hù)范圍、建控地帶、地下文物遺存區(qū)域、保護(hù)管理、監(jiān)測預(yù)警、檔案、應(yīng)急處置、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等多個(gè)方面的保護(hù)措施加以了規(guī)范和明確：一是制定保護(hù)規(guī)劃明確了保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容和編制程序，規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃納入地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，是史跡保護(hù)、管理和利用的依據(jù)（第十二條）。二是規(guī)范規(guī)劃銜接，明確編制控制性詳細(xì)規(guī)劃涉及史跡保護(hù)范圍和建控地帶的要征求文化遺產(chǎn)行政主管部門的意見（第十三條）。對(duì)建控地帶內(nèi)建設(shè)工程嚴(yán)格控制（第十六條）。三是建立工作機(jī)制，《辦法》明確要求建立史跡保護(hù)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、檔案、信息管理系統(tǒng)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作機(jī)制（第二十五條至第二十七條），并對(duì)史跡保護(hù)性修繕方案的論證和實(shí)施進(jìn)行了規(guī)定（第十八條）。四是加強(qiáng)史跡知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，明確了知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政主管部門對(duì)史跡知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的責(zé)任（第十九條）。

(4)加強(qiáng)展示利用，營造保護(hù)氛圍，促進(jìn)傳承發(fā)展。規(guī)定市文化遺產(chǎn)保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門，編制海上絲綢之路史跡利用方案，通過文化展示、文化創(chuàng)意、旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)性利用。

(5)確立法律責(zé)任體系，懲戒違法行為。《辦法》規(guī)定了海上絲綢之路史跡保護(hù)范圍內(nèi)的禁止行為，對(duì)違反本辦法的行為規(guī)定了法律責(zé)任。

4 《辦法》實(shí)施以來取得的成效

《辦法》的實(shí)施，對(duì)全面加強(qiáng)南京海上絲綢之路史跡保護(hù)和利用，推進(jìn)申報(bào)世界文化遺產(chǎn)工作起到重要的促進(jìn)作用。

"按照《辦法》要求完善管理機(jī)制。明確龍江船廠遺址和浡泥國王墓落實(shí)設(shè)立保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，配備專職人員，不斷加強(qiáng)海絲遺產(chǎn)的日常管理和巡查工作。#開展海絲史跡的本體保護(hù)、環(huán)境整治及展示利用工作。各申遺點(diǎn)本體修繕、環(huán)境整治方案獲得國家文物局的審批，正按照批復(fù)意見組織實(shí)施；各申遺點(diǎn)已完成展陳提升初步設(shè)計(jì)方案。$深入開展海絲價(jià)值研究。舉辦8期“海絲講堂”專題講座，啟動(dòng)《南京海上絲綢之路史跡》編輯出版工作，不斷推出新的研究成果。建立南京市海絲專家?guī)欤匍_南京海絲遺產(chǎn)保護(hù)和申遺專家咨詢會(huì)，為進(jìn)一步深化南京海絲遺產(chǎn)主題研究打下基礎(chǔ)。%加強(qiáng)宣傳和交流。拍攝制作《向著海洋起航》專題宣傳片，并于中國“文化和自然遺產(chǎn)日”期間在南京電視臺(tái)等媒體宣傳推介。邀請新華日報(bào)、南京日報(bào)等20家省市新聞單位媒體記者開展了南京“海絲之旅”媒體探訪活動(dòng)。制作“南京海絲史跡手繪導(dǎo)覽圖”，開通了“南京海絲遺產(chǎn)”微信平臺(tái)，多渠道宣傳和傳播海絲文化。&推進(jìn)監(jiān)測體系及檔案建設(shè)。按照規(guī)范要求，完成3大類63項(xiàng)數(shù)據(jù)監(jiān)測歷史數(shù)據(jù)的收集、整理和傳輸工作，海絲史跡實(shí)體檔案建設(shè)有序進(jìn)行[4]。

5 立法啟示與立法經(jīng)驗(yàn)

5.1 推動(dòng)與引領(lǐng)地方立法

現(xiàn)階段立法還要面臨諸多實(shí)際問題，如在法律上南京海絲史跡如何定義，如何保障海上絲綢之路史跡的真實(shí)性、完整性和延續(xù)性，法律的組織實(shí)施，其中涉及的園林綠化、旅游、城市管理、教育、公安、環(huán)保、民族宗教事務(wù)、外事、科技、檔案等部門和海絲史跡。此次南京海絲遺產(chǎn)立法保護(hù)，是進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化海絲史跡保護(hù)、管理和利用，保障史跡真實(shí)性、完整性和延續(xù)性的有力舉措和路徑，同時(shí)也是提升海絲遺產(chǎn)社會(huì)價(jià)值、文化價(jià)值和法律地位的重要保證。

5.2 相關(guān)地方立法需體現(xiàn)其世界文化遺產(chǎn)價(jià)值

文化遺產(chǎn)對(duì)于擁有悠久歷史的國家和民族而言，不僅僅是歷史和傳統(tǒng)的記憶載體，更是民族精神和民族凝聚力的象征，其重大意義已經(jīng)成為世界各國的共識(shí)。聯(lián)合國提出，通過政策措施將文化和自然遺產(chǎn)融入社區(qū)的生活，并結(jié)合到綜合性的規(guī)劃項(xiàng)目中去；采取適當(dāng)?shù)姆?、科學(xué)技術(shù)、管理和財(cái)政措施以識(shí)別、保護(hù)、展示和修復(fù)這些遺產(chǎn)[5]。

5.3 全面拓寬保護(hù)宣傳范圍

《辦法》體現(xiàn)了南京廣大市民保護(hù)南京獨(dú)有的海絲史跡的普遍要求，很容易被廣大群眾所理解和接受。南京在文化遺產(chǎn)保護(hù)志愿者隊(duì)伍建設(shè)方面有較多經(jīng)驗(yàn)。2014年，為貫徹落實(shí)市委市政府高水平推進(jìn)南京文化遺產(chǎn)保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)世界歷史文化名城的工作要求，在市文廣新局指導(dǎo)支持下，南京市文化綜合執(zhí)法總隊(duì)牽頭組建成立市級(jí)文物保護(hù)志愿者總隊(duì)。120位來自各行各業(yè)的文物保護(hù)志愿者通過集體巡查、定點(diǎn)巡查、自主巡查等形式助力執(zhí)法巡查，在發(fā)現(xiàn)安全隱患、制止違法行為、固定涉案證據(jù)等方面發(fā)揮了重要作用。以“行政執(zhí)法引領(lǐng)＋志愿服務(wù)支持”為核心的“文保執(zhí)法社會(huì)治理模式”初步建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范化、志愿巡查信息化、社會(huì)參與有序化，這些都為下一步海絲史跡志愿互動(dòng)等打下了良好基礎(chǔ)。