加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系

近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。這是黨中央、國務(wù)院對全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，對于深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。日前，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》有關(guān)情況回答了記者的提問。

問：請介紹一下《意見》出臺的背景和必要性？

答：財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，黨中央、國務(wù)院對此高度重視。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。李克強(qiáng)總理提出，要將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)要求和預(yù)算法規(guī)定，財(cái)政部積極深化預(yù)算績效管理改革，財(cái)政資金使用績效不斷提升，中央財(cái)政已經(jīng)初步構(gòu)建起以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，部分地方也結(jié)合實(shí)際作出有益探索，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了良好基礎(chǔ)。但也要看到，現(xiàn)行預(yù)算績效管理中仍然存在一些突出問題，主要是績效理念尚未牢固樹立，績效管理廣度和深度不足，績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，預(yù)算績效管理對提高財(cái)政資源配置效率和使用效益的作用沒有充分發(fā)揮。

為解決預(yù)算績效管理存在的突出問題，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《意見》，力爭以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，推動財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力、提高人民群眾滿意度的有效途徑，是建設(shè)高效、責(zé)任、透明政府的重大舉措。

問：全面實(shí)施預(yù)算績效管理對提高政府治理水平有什么作用？

答：全面實(shí)施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革。預(yù)算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規(guī)范政府行為的有效手段。預(yù)算績效是衡量政府績效的主要指標(biāo)之一，本質(zhì)上反映的是各級政府、各部門的工作績效。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，著重解決財(cái)政資源配置和使用中的低效無效問題，有利于夯實(shí)各地區(qū)各部門各單位績效主體責(zé)任，推動政府效能提升，加快實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

問：《意見》的總體思路和基本原則是什么？

答：《意見》圍繞“全面”和“績效”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，對全面實(shí)施預(yù)算績效管理作出部署。總體思路是，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，力爭用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障。

基本原則：一是堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)籌謀劃全面實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑和制度體系，既聚焦解決當(dāng)前最緊迫問題，又著眼健全長效機(jī)制；二是全面推進(jìn)、突出重點(diǎn)，預(yù)算績效管理既要全面推進(jìn)，又要突出重點(diǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦提升覆蓋面廣、社會關(guān)注度高、持續(xù)時(shí)間長的重大政策和項(xiàng)目實(shí)施效果；三是科學(xué)規(guī)范、公開透明，既要抓緊健全科學(xué)規(guī)范的管理制度，又要大力推進(jìn)績效信息公開，主動向同級人大報(bào)告、向社會公開；四是權(quán)責(zé)對等、約束有力，既要明確各方預(yù)算績效管理職責(zé)，又要健全激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動地方和部門的積極性和主動性。

問：《意見》如何體現(xiàn)全面實(shí)施？

答：《意見》從“全方位、全過程、全覆蓋”三個(gè)維度推動績效管理全面實(shí)施。

一是構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局。要實(shí)施政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算績效管理。將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理，推動提高收入質(zhì)量和財(cái)政資源配置效率，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，增強(qiáng)其預(yù)算統(tǒng)籌能力，推動提高部門和單位整體績效水平。將政策和項(xiàng)目預(yù)算全面納入績效管理，實(shí)行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價(jià)調(diào)整機(jī)制，推動提高政策和項(xiàng)目實(shí)施效果。

二是建立全過程預(yù)算績效管理鏈條。將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，包括建立績效評估機(jī)制、強(qiáng)化績效目標(biāo)管理、做好績效運(yùn)行監(jiān)控、開展績效評價(jià)和加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。

三是完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系。各級政府需將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入績效管理。積極開展涉及財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理。

問：《意見》的主要?jiǎng)?chuàng)新體現(xiàn)在哪些方面？

答：《意見》立足長遠(yuǎn)，站位高、舉措實(shí)，在關(guān)注財(cái)政資金使用效益的同時(shí)，著眼健全長效機(jī)制，力求從整體上提高財(cái)政資源配置效率。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是拓展預(yù)算績效管理實(shí)施對象。即從政策和項(xiàng)目預(yù)算為主向部門和單位預(yù)算、政府預(yù)算拓展，從轉(zhuǎn)移支付為主向地方財(cái)政綜合運(yùn)行拓展，逐步提升績效管理層級，在更高層面統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置，這也是大部分市場經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算績效改革的普遍路徑。

二是開展事前績效評估。為從源頭上防控財(cái)政資源配置的低效無效，《意見》將績效管理關(guān)口前移，提出建立重大政策和項(xiàng)目事前績效評估機(jī)制。各部門各單位要對新出臺重大政策、項(xiàng)目開展事前績效評估，投資主管部門要加強(qiáng)基建投資績效評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的前置條件。財(cái)政部門要加強(qiáng)新增重大政策和項(xiàng)目預(yù)算審核，必要時(shí)可以組織第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績效評估，審核和評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。需要說明的是，事前績效評估不是另起爐灶，另搞一套，而是結(jié)合預(yù)算評審、項(xiàng)目審批等現(xiàn)有工作來開展，更加突出績效導(dǎo)向。

三是實(shí)施預(yù)算和績效“雙監(jiān)控”。各級政府各部門各單位對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)糾正，確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)。通過開展“雙監(jiān)控”，不僅有利于及時(shí)調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)，而且有利于及時(shí)糾正政策和項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財(cái)政資金使用安全高效。

四是建立多層次績效評價(jià)體系?！兑庖姟访鞔_提出，各部門各單位對預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評，各級財(cái)政部門建立重大政策、項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制，逐步開展部門整體績效評價(jià)，對下級政府財(cái)政運(yùn)行情況實(shí)施綜合績效評價(jià)，必要時(shí)可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)。通過建立績效自評和外部評價(jià)相結(jié)合的多層次績效評價(jià)體系，不僅能夠落實(shí)部門和資金使用單位的預(yù)算績效管理主體責(zé)任，推動提高預(yù)算績效管理水平，而且能夠全方位、多維度反映財(cái)政資金使用績效和政策實(shí)施效果，促進(jìn)提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，使預(yù)算安排和政策更好地貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大方針政策和決策部署。

問：《意見》在健全預(yù)算績效管理制度方面有何考慮？

答：績效管理專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，加強(qiáng)制度建設(shè)是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。為此，《意見》提出：

一是完善預(yù)算績效管理流程。完善涵蓋績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)管理、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理流程，制定預(yù)算績效管理制度和實(shí)施細(xì)則，使預(yù)算績效管理有章可循、有規(guī)可依。加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，促進(jìn)各級政府和各部門各單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通。

二是健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系。建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)框架，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步實(shí)現(xiàn)績效信息橫向可比較、縱向可追溯。創(chuàng)新評估評價(jià)方法，提高績效評估評價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

問：為硬化預(yù)算績效管理約束，《意見》提出哪些措施？

答：有效發(fā)揮預(yù)算績效管理激勵(lì)約束作用是此次改革成功實(shí)施的關(guān)鍵。為使績效真正有用和有約束力，《意見》明確提出硬化預(yù)算績效管理約束，具體措施包括：

一是明確績效管理責(zé)任約束。按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，財(cái)政部要完善績效管理的責(zé)任約束機(jī)制，地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。項(xiàng)目責(zé)任人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

二是強(qiáng)化績效管理激勵(lì)約束。按照權(quán)責(zé)對等原則，在明確績效管理責(zé)任的同時(shí)，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，調(diào)動其履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。同時(shí)，要求各級財(cái)政部門抓緊建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，將本級部門整體績效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。對績效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項(xiàng)目要督促改進(jìn)，對交叉重復(fù)和碎片化的政策和項(xiàng)目予以調(diào)整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。

問：為確保全面實(shí)施預(yù)算績效管理順利推進(jìn)，《意見》提出哪些保障措施？

答：全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革任務(wù)重、難度大。為確保全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革落實(shí)到位，《意見》提出以下保障措施：

一是加強(qiáng)績效管理組織領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨對全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)政部要加強(qiáng)對全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的組織協(xié)調(diào)。各地區(qū)各部門要加強(qiáng)對本地區(qū)本部門預(yù)算績效管理的組織領(lǐng)導(dǎo)。

二是加強(qiáng)績效管理監(jiān)督問責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政、審計(jì)等部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。各級財(cái)政部門要推進(jìn)績效信息公開，重要績效目標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級人大、同步向社會主動公開。

三是加強(qiáng)績效管理工作考核。各級政府將預(yù)算績效結(jié)果納入政府績效和干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)對預(yù)算績效管理工作情況進(jìn)行考核。要建立考核結(jié)果通報(bào)制度，對工作成效明顯的地區(qū)和部門給予表彰，對工作推進(jìn)不力的進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改。

問：《意見》對績效信息報(bào)送人大、審計(jì)監(jiān)督作出明確規(guī)定，請問預(yù)算績效管理與人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督之間是什么關(guān)系？

答：預(yù)算績效管理與人大審查監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督既各有側(cè)重，又緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)。首先，預(yù)算績效管理為政府及部門提供現(xiàn)代預(yù)算管理的理念、方法、機(jī)制和手段，更多強(qiáng)調(diào)內(nèi)部管理，而人大和審計(jì)重點(diǎn)是實(shí)施外部監(jiān)督。其次，預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算管理全過程，特別是強(qiáng)調(diào)事前績效管理，從源頭上提高財(cái)政資源配置的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，審計(jì)監(jiān)督側(cè)重于事后檢查。全面實(shí)施預(yù)算績效管理，能夠充分反映財(cái)政資金使用效益，有利于促進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策實(shí)施效果拓展。加強(qiáng)人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，反過來也能夠增強(qiáng)預(yù)算績效管理約束力，促進(jìn)績效管理質(zhì)量提升。因此，要加快建立健全財(cái)政部門牽頭組織，主管部門和有關(guān)單位具體實(shí)施，人大和審計(jì)機(jī)關(guān)依法監(jiān)督的預(yù)算績效管理工作推進(jìn)機(jī)制，形成工作合力。

問：下一步，財(cái)政部將如何貫徹落實(shí)《意見》？

答：全面實(shí)施預(yù)算績效管理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程。貫徹落實(shí)《意見》，是財(cái)政部門當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。財(cái)政部將按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重大部署，切實(shí)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)制度建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效管理常態(tài)化、規(guī)范化和法治化。近期重點(diǎn)是組織做好政策解讀和宣傳培訓(xùn)工作，抓緊細(xì)化具體管理辦法和操作規(guī)程，會同有關(guān)各部門各地方抓好貫徹落實(shí)，確?！兑庖姟犯黜?xiàng)措施落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。

（本刊編輯部根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站內(nèi)容整理）