對(duì)鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”的法治探究

羅必權(quán)

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而鄉(xiāng)村振興，生活富裕是根本，基礎(chǔ)建設(shè)是重點(diǎn)，交通先行是關(guān)鍵。如何建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)鄉(xiāng)村公路，特別是解決好老少邊窮山區(qū)鄉(xiāng)村公路的“建管養(yǎng)”問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)，也是我們黨向人民、向歷史作出全面建成小康社會(huì)莊嚴(yán)承諾的關(guān)鍵所在。近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村公路建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)“村村通”，取得了巨大成就，但忽視鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”的法治現(xiàn)象依然存在，已成為影響實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突出問(wèn)題。

1 主要問(wèn)題

鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”就法治方面主要存在如下問(wèn)題：

1.1 法治意識(shí)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，不管是主管鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的鄉(xiāng)級(jí)人民政府，還是具體治理鄉(xiāng)村的村委會(huì)，以及村民均存在認(rèn)識(shí)偏差，重行政輕法治，主要靠行政手段指揮調(diào)控，而沒(méi)有充分利用市場(chǎng)手段發(fā)揮作用。在建設(shè)上，絕大多數(shù)鄉(xiāng)級(jí)人民政府采用開(kāi)班子會(huì)決策確定，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)搞家長(zhǎng)制，法治意識(shí)淡泊，不嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定。在管理和養(yǎng)護(hù)上，地方政府迫于財(cái)政壓力以及受地緣文化和宗派勢(shì)力影響，不通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)等合法方式，未嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定。

1.2 主體責(zé)任不為。鄉(xiāng)級(jí)人民政府對(duì)鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”問(wèn)題，有的重建輕管，或只建不管，對(duì)已建鄉(xiāng)村公路使用情況不聞不問(wèn)；有的忽視“三分建，七分養(yǎng)”的重要性，沒(méi)有形成有效的“建管養(yǎng)”科學(xué)體系；甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為鄉(xiāng)村公路的“建管養(yǎng)”問(wèn)題是村民自己的事，政府最多只管建設(shè)，不負(fù)責(zé)管理，應(yīng)當(dāng)由村民自行負(fù)責(zé)管理和養(yǎng)護(hù)。而村民卻認(rèn)為，鄉(xiāng)村公路是政府所建，誰(shuí)建誰(shuí)負(fù)責(zé)，也不愿管護(hù)，也無(wú)多余資金和人力進(jìn)行后期養(yǎng)護(hù)，致使“建管養(yǎng)”工作經(jīng)常出現(xiàn)脫節(jié)、扯皮推諉現(xiàn)象，甚至個(gè)別地方放任自流處于嚴(yán)重失管失養(yǎng)狀態(tài)。

1.3 執(zhí)法處罰不力。一方面，鄉(xiāng)村公路尤其是村級(jí)公路違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，沿線村民隨意堆放建筑材料、柴草雜物；往公路上倒垃圾、潑污水，甚至為了農(nóng)田灌溉開(kāi)溝引水成渠；在公路兩側(cè)建筑控制范圍內(nèi)違法違規(guī)建房；超載超限運(yùn)輸現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，嚴(yán)重威脅著鄉(xiāng)村公路的安全，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村公路通行和管護(hù)。另一方面，鄉(xiāng)村公路執(zhí)法處于“三無(wú)”狀態(tài)：無(wú)執(zhí)法依據(jù)、無(wú)執(zhí)法隊(duì)伍、無(wú)經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)村級(jí)公路的巡查和執(zhí)法工作基本處于空白狀態(tài)。

2 對(duì)策建議

針對(duì)鄉(xiāng)村公路“建管養(yǎng)”存在的問(wèn)題，提出如下對(duì)策建議：

2.1 明確法律主體。按照《中華人民共和國(guó)公路法》（以下簡(jiǎn)稱《公路法》）第8條“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作”和《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第5條“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定落實(shí)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)的主體責(zé)任，對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量、安全負(fù)責(zé)，落實(shí)財(cái)政保障機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)管理，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)，扶持和促進(jìn)農(nóng)村公路綠色可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)道、村道建設(shè)管理工作。村民委員會(huì)在鄉(xiāng)級(jí)人民政府的指導(dǎo)下，可以按照村民自愿、民主決策的原則和一事一議制度組織村道建設(shè)”規(guī)定，縣級(jí)人民政府承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村公路建設(shè)的主體責(zé)任，是法律主體；鄉(xiāng)級(jí)人民政府承擔(dān)具體責(zé)任，也是法律主體；村民委員會(huì)不是法律主體，不承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，但有義務(wù)在鄉(xiāng)級(jí)人民政府指導(dǎo)下開(kāi)展鄉(xiāng)村公路的建設(shè)工作。

2.2 落實(shí)主體責(zé)任。在規(guī)劃上，按照《公路法》第14條“鄉(xiāng)道規(guī)劃由縣級(jí)人民政府交通主管部門(mén)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府編制，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”和《管理辦法》第12條“鄉(xiāng)道、村道建設(shè)規(guī)劃由縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)協(xié)助鄉(xiāng)級(jí)人民政府編制，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”規(guī)定，鄉(xiāng)村公路規(guī)劃?rùn)?quán)限及責(zé)任屬于鄉(xiāng)級(jí)人民政府，是直接責(zé)任主體；縣級(jí)交通主管部門(mén)是間接責(zé)任主體。在建設(shè)上，按照《公路法》第38條“縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村義務(wù)工的范圍內(nèi)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織公路兩側(cè)的農(nóng)村居民履行為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)提供勞務(wù)的義務(wù)”和《管理辦法》第5條規(guī)定，縣級(jí)人民政府是責(zé)任主體，對(duì)建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)保障、環(huán)保測(cè)評(píng)等承擔(dān)主體責(zé)任。在管理上，按照《公路法》第14條和《管理辦法》第5條規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人民政府是責(zé)任主體，對(duì)鄉(xiāng)村公路開(kāi)展日常管理工作。在養(yǎng)護(hù)上，按照《公路法》第8條和第38條規(guī)定，縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府都是責(zé)任主體，都在本行政區(qū)域內(nèi)承擔(dān)主體責(zé)任，縣級(jí)人民政府是間接責(zé)任主體，鄉(xiāng)級(jí)人民政府是直接責(zé)任主體，承擔(dān)鄉(xiāng)村公路的日常養(yǎng)護(hù)工作。在執(zhí)法上，按照《公路法》第8條和第38條規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人民政府是執(zhí)法主體，對(duì)鄉(xiāng)村公路違法行為開(kāi)展日常執(zhí)法工作。另外，按照《中華人民共和國(guó)道路交通法》第111條“對(duì)違反本法規(guī)定予以拘留的行政處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)裁決”規(guī)定，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)是予以拘留行政處罰的執(zhí)法主體，其派出機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所可以作為其行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法主體，代行執(zhí)行予以拘留的行政處罰執(zhí)法工作。

2.3 加大執(zhí)法力度。一是明確執(zhí)法范圍。按照《公路法》第46條和第51條規(guī)定，主要包括在鄉(xiāng)村公路上及公路用地范圍內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物品、傾倒垃圾、設(shè)置障礙、挖溝引水、利用公路邊溝排放污物或者進(jìn)行其他損壞、污染公路和影響公路暢通以及將公路作為試車場(chǎng)地等違法執(zhí)法，依照第77條授權(quán)權(quán)限，開(kāi)展執(zhí)法檢查或責(zé)令停止違法行為，必要時(shí)給予相應(yīng)罰款。二是落實(shí)執(zhí)法專職人員?！豆贩ā返谖逭聦ｉT(mén)對(duì)路政管理進(jìn)行了專章規(guī)定，要求各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對(duì)公路的保護(hù)，但并未對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人民政府是否應(yīng)當(dāng)配備路政執(zhí)法專職人員作明確性規(guī)定。筆者建議，鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況需要，配備鄉(xiāng)村公路專職執(zhí)法人員，開(kāi)展專項(xiàng)執(zhí)法檢查。三是加強(qiáng)執(zhí)法宣傳教育。在鄉(xiāng)村公路沿線采取拉橫幅標(biāo)語(yǔ)、給村民發(fā)放法治宣傳畫(huà)冊(cè)或組織村民開(kāi)展普法教育等。四是加大執(zhí)法處罰力度。對(duì)鄉(xiāng)村公路發(fā)生路損案件、占道堆物或超限管理等違法行為進(jìn)行相應(yīng)處罰，讓違法者付出代價(jià)，從而引導(dǎo)廣大村民增強(qiáng)法治意識(shí)，遵守法律規(guī)定，養(yǎng)成依法建路、管路和護(hù)路的良好習(xí)慣。

作者單位：中共重慶市江北區(qū)委黨校