以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，推進(jìn)合憲性審查

萬 元

廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510000

黨的十九大提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，這是“合憲性審查”的概念首次出現(xiàn)在黨的報(bào)告中，是習(xí)近平全面依法治國思想的又一重大論述，必將有力的推動(dòng)我國憲法的實(shí)施，保障憲法的效力。

合憲性審查，是憲法監(jiān)督程序的主要手段，也是一種憲法解釋方法。主要是指審查法律等規(guī)范是否與憲法相抵觸，其目的是保證法律與憲法保持一致，消除任何與憲法相抵觸的規(guī)范性文件。[1]

一、合憲性審查的法理基礎(chǔ)

(一)合憲性審查是法治的必然要求

法律是法治的前提，一國的法律通常包括憲法和其他法律法規(guī)。“毫無疑問，如果不是憲法控制與之相背的立法法律法規(guī)，那么就是立法機(jī)關(guān)可以通過普通法律改變憲法。除此兩種之外沒有其他選擇。要么憲法是至上和首要的法律，不能被普通手段所改變；要么它就和普通法律法規(guī)處于同一水平，并且和普通立法一樣，可被立法機(jī)關(guān)隨意更改?！盵2]我國憲法第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”這表明我國的法治預(yù)設(shè)是：憲法是其他法律的基礎(chǔ)和依據(jù)。既然憲法是調(diào)控法律的，那么憲法就必須能有效地發(fā)揮其效力，就必須得有一套保障其發(fā)揮效力的機(jī)制，這種機(jī)制就是憲法監(jiān)督，憲法監(jiān)督的主要形式是合憲性審查。合憲性審查就是用憲法去衡量法律法規(guī)是否符合憲法，只有那些不違反憲法的“法”才是法治所依據(jù)的法，所以合憲性審查是法治的必然要求。

(二)合憲性審查是民主原則體現(xiàn)

民主就是多數(shù)決，憲法之所以是根本大法、是更高的法，是因?yàn)樗苯觼碜杂谌w人民，代表了他們的基本利益。由于國家一切權(quán)利屬于人民，其他法律的權(quán)力也是來源于人民，但是普通法律的通過只需要多數(shù)人同意，所以普通法律一般代表多數(shù)人的利益，卻不一定代表所有公民的利益。憲法的制定和修改需要絕對多數(shù)人同意，因而和普通法律相比，憲法的民主性更高。馬歇爾首席大法官說：“如果允許立法機(jī)關(guān)擅自通過法律改變憲法，就等同于允許議會(huì)代表篡奪授權(quán)給他們的人民的權(quán)利?！盵3]正是由于憲法的制定和修改需要超多數(shù)人同意，普通法律只需要多數(shù)人同意，憲法的人民性更高，所以憲法的效力高于普通法律，普通法律不得違反憲法，這正是民主原則的體現(xiàn)。

(三)合憲性審查是保障人權(quán)的需要

近代憲法的精髓是：保障人權(quán)，限制政府權(quán)力。制定憲法是為了保障公民的基本權(quán)利，制定普通法律是為了統(tǒng)治社會(huì)，法律的主要目的是為了防止個(gè)人或者組織危害社會(huì)，以維護(hù)安定的社會(huì)秩序和保障安全。憲法則正好相反，它以防止法律對公民自由的過分控制為主要目的。[3]歷史經(jīng)驗(yàn)告訴人們，普通法律的立法者可能為了他們的利益，而通過損害少部分人利益的法律。合憲性審查的意義就是為了避免公民的基本權(quán)利被以法律的名義“合法”侵犯。習(xí)近平總書記講話指出：“如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證?！边M(jìn)行合憲性審查，改變或者撤銷一切違反憲法的法律法規(guī)，確保證法律規(guī)范與憲法保持一致，確實(shí)履行“尊重和保證人權(quán)”的憲法承諾。

二、合憲性審查的作用

(一)加強(qiáng)合憲性審查，有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

作為根本大法，我國憲法肯定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，我國憲法第1條第2款規(guī)定：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。由此可見合憲性審查和黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的。第一，合憲性審查，幫助黨以法治的方式化解政治問題。國家政治生活中總是會(huì)遇見一些問題，是以政治的方式還是以法律的方式解決這些和政治有關(guān)的問題呢？托克維爾在《論美國的民主》一書中指出：在美國，所有的政治問題最終都會(huì)轉(zhuǎn)化為法律問題。習(xí)近平總書記講話強(qiáng)調(diào)“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，表明對治國理政中出現(xiàn)的各種難題，黨希望以法治思維來處理，合憲性審查的目的就是以法治方式處理違憲問題。第二，合憲性審查，有助于黨提高治理能力和執(zhí)政水平。合憲性審查是黨依憲治國理政的具體表現(xiàn)，也是黨的治理能力和執(zhí)政水平的具體展現(xiàn)。[4]推進(jìn)合憲性審查工作將激勵(lì)和促使黨認(rèn)真對待憲法、真正提高執(zhí)政能力、確實(shí)規(guī)范執(zhí)政行為，完全確保執(zhí)政活動(dòng)始終在憲法和法律范圍內(nèi)。由于治理能力和執(zhí)政水平的提高，我們黨會(huì)得到人民越來越多的支持，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。

(二)加強(qiáng)合憲性審查，有利于樹立并維護(hù)憲法權(quán)威

憲法規(guī)定了國家最根本的制度和任務(wù)，理論上講，具有最高法律效力。習(xí)近平總書記在講話中指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。”但現(xiàn)實(shí)生活中，我國憲法的落實(shí)程度還不那么令人滿意。合憲性審查的主要內(nèi)容就是對法律法規(guī)是否符合憲法進(jìn)行審查，對違憲的法律法規(guī)予以改變或撤銷。如果缺乏合憲性審查，各種與憲法基本原則和精神相背離的法律法規(guī)大行其道并發(fā)揮效力，將嚴(yán)重?fù)p害憲法的權(quán)威?！叭绻麤]有地方立法合憲性審查制度，就不能追究違反憲法的行為，憲法的最高權(quán)威就會(huì)在地方立法的侵襲下逐漸消融?！盵5]加強(qiáng)合憲性審查，立法者才會(huì)因害怕所立的法被撤銷，而尊重憲法，在立法的過程中始終遵循憲法的基本原則和精神，盡量使法律符合憲法。

(三)加強(qiáng)合憲性審查，有利于法制統(tǒng)一

合憲性審查，使得違反憲法的法律法規(guī)被改變或者撤銷，確保了憲法秩序。合憲性審查制度為各種憲法爭議和違憲問題提供了解決方法，實(shí)現(xiàn)“政治的歸政治，法律的歸法律”，將政治問題法律化，法律問題憲法化，從而維護(hù)法秩序的統(tǒng)一。[1]

(四)加強(qiáng)合憲性審查，有利于推進(jìn)國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化

黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略是依法治國，合憲性審查將賦予法律正當(dāng)性。黨通過法律領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政，習(xí)近平總書記講話指出：“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，努力建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！焙蠎椥詫彶椋环矫鏋椴慌c憲法相抵觸的法律和治國理政行為提供憲法上的正當(dāng)性依據(jù)，消除各界對于國家治理模式和治理行為合憲性的疑慮，另一方面將倒逼國家公職人員提高執(zhí)政能力和憲法法律意識(shí)。最終實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

三、合憲性審查的建議

在黨和人民的不懈努力下，憲法在我國社會(huì)生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)我國憲法的落實(shí)程度還不那么令人滿意，根本法的功能還沒有完全發(fā)揮?！昂蠎椥詫彶槭欠ㄖ螄覍?shí)施憲法、控制公權(quán)力、保護(hù)人權(quán)、保障憲法效力的重要手段，這種重大作用已經(jīng)被許多國家的法治經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)?！盵6]我國憲法在實(shí)現(xiàn)中落實(shí)程度不是特別令人滿意，是由我國合憲性審查制度的弱點(diǎn)造成的。許多學(xué)者對我國合憲性審查制度的弱點(diǎn)進(jìn)行了研討和分析，認(rèn)為大致存在四方面的問題：審查機(jī)關(guān)低規(guī)格、審查工作低實(shí)效、審查制度無動(dòng)力、審查決定無權(quán)威。[7]

鑒于合憲性審查的重要作用和我國現(xiàn)行審查制度的一些弱點(diǎn)，為進(jìn)一步推進(jìn)合憲性審查工作，筆者建議如下：

(一)近期建議

我國憲法第62條和第67條分別規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，第70條規(guī)定全國人大設(shè)立憲法和法律委員會(huì)?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定了立法備案制度，第99條規(guī)定了立法審查制度。筆者認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮我國現(xiàn)有憲法和法律的規(guī)范作用，推進(jìn)合憲性審查工作。

1.充分發(fā)揮憲法和法律委員的作用，提高憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門性和權(quán)威性。黨的十九屆三中全會(huì)在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中指出：全國人大憲法和法律委員會(huì)的功能是：統(tǒng)一審議法律草案工作、推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳。這說明憲法和法律委員會(huì)將承擔(dān)起合憲性審查專業(yè)工作，提高憲法監(jiān)督的專門性和權(quán)威性，將使合憲性審查工作落到實(shí)處，為憲法裝上“牙齒”。

2.推動(dòng)對立法法律草案的合憲性審查。全國人大常委會(huì)、憲法和法律委員會(huì)應(yīng)就立法法律草案的合憲性進(jìn)行形式合憲性審查和實(shí)質(zhì)合憲性審查。形式合憲性審查，主要看法律草案文本與憲法文本是否保持一致，若不一致，則形式上已經(jīng)不具備合憲性，不必再就該草案條文是否具有實(shí)質(zhì)合憲性進(jìn)行審查。實(shí)質(zhì)審查，是在草案形式合憲的情況下，判斷草案是否違背憲法的基本原則和精神。可以使用比例原則，即通過對草案的適當(dāng)性、必要性以及手段與目的是否保持適當(dāng)比例的三層原則來具體進(jìn)行合憲性審查。[8]

3.發(fā)揮立法備案審查制度的作用。雖然合憲性審查和備案審查有許多不同，但備案審查能幫助合憲性審查。全國人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹說：“備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)……在新的制度尚未出臺(tái)之前，合法性審查和合憲性審查都屬于備案審查。換句話說，合憲性審查屬于備案審查的一個(gè)范疇?！盵9]

(二)遠(yuǎn)期建議

由于憲法體制與文化不同，各國所采取的合憲性審查模式也不相同，但概括起來主要有三種模式：美國的普通法院模式、德國的憲法法院模式、法國的憲法委員會(huì)模式。

受盧梭的民主契約理論影響，法國一直奉行“議會(huì)主權(quán)”、“議會(huì)之上”原則，歷史上曾長期拒絕由立法機(jī)構(gòu)以外的國家機(jī)構(gòu)審查法律的合憲性，公法學(xué)家馬爾伯格認(rèn)為：“審查法律是否符合憲法的基本原則和精神，并解決可能出現(xiàn)的問題，是議會(huì)在制定法律時(shí)的任務(wù)。”[3]由于拒絕合憲性審查，導(dǎo)致法國頻繁的憲法改換和政治動(dòng)蕩，從大革命開始到二戰(zhàn)結(jié)束，法國就經(jīng)歷了四次共和與王朝疊更，變換了多達(dá)15部憲法。直到1958年戴高樂當(dāng)政，建立第五共和國，法國才開始修正完善過激的“議會(huì)之上”傳統(tǒng)，第五共和國憲法創(chuàng)立了憲法委員會(huì)審，其主要目的是查議會(huì)立法的合憲性。我國和法國一樣屬于單一制國家，主張國家的一切權(quán)利屬于人民，人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力。筆者認(rèn)為我國可以借鑒法國的合憲性審查經(jīng)驗(yàn)和做法。

1.設(shè)立憲法委員會(huì)獨(dú)立承擔(dān)合憲性審查工作。設(shè)立憲法委員會(huì)存在五種方案：一是在全國人大常委會(huì)之下，設(shè)立作為一個(gè)工作機(jī)關(guān)性質(zhì)的憲法委員會(huì)。二是在全國人大及其常委會(huì)之下，設(shè)立作為全國人大專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)。三是在全國人大之下設(shè)立與全國人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)。四是借鑒中央軍事委員會(huì)和國家監(jiān)察委員會(huì)的模式，設(shè)立由中共中央和全國人大雙重領(lǐng)導(dǎo)的、與全國人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)。五是設(shè)立與全國人大平行的憲法委員會(huì)。[7]其中第五種方案的憲法委員會(huì)地位最高，是法國第五共和國憲法所采用的模式。筆者建議采取此種模式，理由如下：

(1)“任何人不能做自己案件的法官”是自然公正的基本要求。將該原理應(yīng)用于立法領(lǐng)域：要使立法權(quán)力的行使符合憲法，就必須要一個(gè)中立的、獨(dú)立的機(jī)關(guān)對立法行為進(jìn)行審查。全國人大及其常委會(huì)都是立法者，是法律的制定者，其他四種方案都是將合憲性審查交由全國人大行使，這將使合憲性審查有名無實(shí)，失去實(shí)質(zhì)意義。

(2)法治的基本原則和核心是“他律”。法治是假定國家公職人員需要外部力量的制約，合憲性審查是對行使立法權(quán)的公職人員或者多數(shù)力量的一種不信任，至少是不完全信任。所以立法權(quán)的行使是否合憲，需要設(shè)立相對獨(dú)立的機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。缺乏中立的獨(dú)立的審查機(jī)關(guān)的約束，立法權(quán)將不受限制，它可以通過法律任意剝奪人民的權(quán)利，在根本上就成了一種人治，這決定著合憲性審查，需要一個(gè)獨(dú)立于立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)維護(hù)憲法秩序。

(3)合憲性審查需要一個(gè)專業(yè)性的國家機(jī)關(guān)。因?yàn)楹蠎椥詫彶楸举|(zhì)上就是一項(xiàng)司法活動(dòng)，它需要解釋憲法、適用憲法判斷法律法規(guī)是否符合憲法的基本原則和精神，是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。但立法機(jī)關(guān)的組成人員不一定精通司法解釋技術(shù)，就算他們精通，因忙于立法，他們也可能沒時(shí)間進(jìn)行個(gè)案解釋與評(píng)判。所以由一個(gè)相對獨(dú)立的專業(yè)的國家機(jī)關(guān)行使合憲性審查，將提高這項(xiàng)工作的認(rèn)可度和權(quán)威性。

(4)設(shè)立獨(dú)立的憲法委員會(huì)并不與人民代表大會(huì)制度相抵觸。因?yàn)槿珖嗣翊泶髸?huì)掌握了修憲權(quán)，能通過憲法修正案，有效地防止憲法委員會(huì)將其意志凌駕于全國人民代表大會(huì)之上，所以它仍然掌握著國家的主權(quán)。我國憲法第64條規(guī)定了憲法的修改程序，全國人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國人大代表可提議修改憲法，全國人大全體代表的三分之二以上多數(shù)同意，就可通過憲法修正。當(dāng)全國人大代表大會(huì)認(rèn)為憲法委員會(huì)的憲法解釋有誤時(shí)，可以通過修憲使憲法條文更加明確，從而推翻憲法委員會(huì)的錯(cuò)誤解釋，牢牢把主權(quán)掌握在自己的手里。法國議會(huì)就多次通過修憲壓倒憲法委員會(huì)的憲法解釋。因此設(shè)立憲法委員會(huì)并沒有違反我國的政體。

2.完善合憲性審查的程序，建立案件篩查機(jī)制。合憲性審查，需要一套合理的程序機(jī)制與之配套。美國法院接受的憲法案件的條件是：具備“訴訟資格”、“成熟性”、排除“政治問題”審查。法國憲法規(guī)定，總統(tǒng)、總理、參眾兩院議長和60名參議員或眾議員可將議會(huì)法案提交憲法委員會(huì)審查。

我國《立法院》第99條第1款規(guī)定了五大特定機(jī)關(guān)有權(quán)就某一法律向全國人大常委會(huì)提出立法審查要求，第2款規(guī)定了前款以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織及公民有權(quán)向?qū)彶闄C(jī)關(guān)提出特定立法審查建議，但現(xiàn)實(shí)生活中，我國尚未有特定國家機(jī)關(guān)向全國人大常委會(huì)提出立法審查要求的個(gè)案，“孫志剛案”3位博士和5名教授向全國人大常委會(huì)提出合憲性審查無消息，也說明以公民身份在向全國人大常委會(huì)啟動(dòng)合憲性審查，難有下文。究其原因有：一是五大機(jī)關(guān)都有一定的立法權(quán)限，加上國家機(jī)關(guān)之間是一種非對抗制約性的合作關(guān)系，提出立法審查要求有導(dǎo)致機(jī)關(guān)之間沖突的潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)，所以他們不愿行使這一權(quán)力。二是立法法99條第2款所規(guī)定的啟動(dòng)主體資格的過度寬泛，若一一回應(yīng)，可能導(dǎo)致個(gè)案提請數(shù)量的急劇增加，超出審查機(jī)構(gòu)的審查能力。

鑒于上述原因，筆者建議建立案件篩選機(jī)制，合憲性審查案件由司法機(jī)關(guān)提交給憲法委員會(huì)。具體做法是：法院在審理具體案件的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)某個(gè)法律法規(guī)有可能違反憲法，在當(dāng)事人的請求下，法院暫時(shí)中止審理程序，然后由層報(bào)最高人民法院，最后由最高人民法院提交憲法委員會(huì)審查。