依法治校背景下大學(xué)生日常事務(wù)管理法治化問(wèn)題探究*
——以輔導(dǎo)員角度為切入點(diǎn)

楊 瓊

云南大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650500

目前我國(guó)高校對(duì)大學(xué)生日常事務(wù)管理中往往出現(xiàn)兩個(gè)極端：一個(gè)極端是高校在管理過(guò)程中管得過(guò)死，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“管”，學(xué)生合法權(quán)益得不到充分保障；另一個(gè)極端是高校因噎廢食，導(dǎo)致高校“不敢管”，使高校處于弱勢(shì)地位，甚至危害到高校的正常教學(xué)秩序，因此唯有在大學(xué)生事務(wù)管理中秉持法治原則，做到管理法律體系完善，管理嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行，厘清高校與學(xué)生之間的權(quán)利義務(wù)界限，才能保證雙方權(quán)益不受或少受侵害，達(dá)到學(xué)生與高校的互利共贏。高校輔導(dǎo)員處于高校學(xué)生事務(wù)管理的一線，是學(xué)生日常事務(wù)管理的直接參與者與實(shí)施者，其工作涉及到學(xué)生生活、學(xué)習(xí)的方方面面，輔導(dǎo)員的工作方式是否嚴(yán)格依法依規(guī)可能會(huì)給學(xué)生的切身利益造成實(shí)質(zhì)性的影響，因此必須在日常管理過(guò)程中秉持法治原則，樹(shù)立法治觀念，嚴(yán)格依法辦事。

一、大學(xué)生日常事務(wù)管理法治化的必要性

(一)是依法治校的客觀要求

依法治校是依法治國(guó)基本方略在高校管理中的具體體現(xiàn)。2012年教育部頒布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求學(xué)校要樹(shù)立依法辦事、尊重章程、法律規(guī)則面前人人平等的理念；運(yùn)用法治思維和法律手段解決學(xué)校改革和發(fā)展過(guò)程中的突出問(wèn)題和矛盾。推進(jìn)依法治校，是學(xué)校適應(yīng)加快社會(huì)主義法治國(guó)家要求，發(fā)揮法治在學(xué)校管理中的重要作用。學(xué)生日常事務(wù)管理事關(guān)學(xué)校安全穩(wěn)定的大局，日常事務(wù)管理法治化建設(shè)有利于實(shí)現(xiàn)民主校園、和諧校園、平安校園的建設(shè)。

(二)是《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的新要求

2017年2月，教育部新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》在學(xué)生管理、培養(yǎng)、申訴等層面都進(jìn)行了全面修訂，對(duì)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)與處分的規(guī)則作了進(jìn)一步完善，特別是增設(shè)了“學(xué)生申訴”一章。這對(duì)學(xué)生日常事務(wù)管理也提出了新的要求，學(xué)生日常事務(wù)管理者，特別是輔導(dǎo)員更應(yīng)該積極學(xué)習(xí)新規(guī)范，避免慣性思維的影響，否則即有可能造成對(duì)學(xué)生權(quán)益的侵犯，進(jìn)而違法。

(三)是由輔導(dǎo)員的工作職責(zé)決定的

教育部2017年最新修訂的《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》指出：輔導(dǎo)員是高等學(xué)校學(xué)生日常思想政治教育和管理工作的組織者、實(shí)施者和指導(dǎo)者，①這是對(duì)高校輔導(dǎo)員做出的法律定位。《規(guī)定》中明確了學(xué)生日常事務(wù)管理是高校輔導(dǎo)員的工作職責(zé)之一。②日常事務(wù)管理涵蓋了學(xué)生的推優(yōu)提干、各類獎(jiǎng)助學(xué)金的評(píng)選、日常行為的規(guī)范、困難學(xué)生的幫扶、宿舍關(guān)系的協(xié)調(diào)等等，此類事務(wù)均關(guān)系到學(xué)生的切身利益，也最容易引發(fā)師生矛盾，輔導(dǎo)員只有在具體工作中自覺(jué)嚴(yán)格遵循依法治校的要求，秉承法治原則，將各項(xiàng)工作做到公平公正、獎(jiǎng)懲有據(jù)，才能切實(shí)提高輔導(dǎo)員日常工作的公信力。

二、目前大學(xué)生日常事務(wù)管理法治化面臨的障礙

(一)高校學(xué)生日常管理規(guī)章制度有待完備

不能否認(rèn)，我國(guó)的大學(xué)生事務(wù)管理立法在近年來(lái)取得了較大的進(jìn)步，已經(jīng)建立起了大學(xué)生事務(wù)管理的基本框架，但距離真正的依法治校，學(xué)生事務(wù)管理法治化還有很大的差距。目前，我國(guó)專門且較為典型的涉及到學(xué)生事務(wù)管理法律只有2017年修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，教育部《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》以及《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020)》，這些法律、法規(guī)和政策性文件雖然都有依法治校的影子，但這些文件大都屬于宏觀指導(dǎo)性文件，缺乏具體操作規(guī)范；規(guī)章制度的不完備性還體現(xiàn)在程序規(guī)范的欠缺，法治強(qiáng)調(diào)實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的雙重重要性，程序正義講求的是實(shí)施過(guò)程與裁決過(guò)程和方式是否體現(xiàn)了公平、公正、公開(kāi)。我國(guó)目前在關(guān)于對(duì)大學(xué)生日常事務(wù)管理的人員規(guī)定上，只是對(duì)直接進(jìn)行學(xué)生事務(wù)管理的輔導(dǎo)員進(jìn)行了要求，主要體現(xiàn)于《普通高校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》。該規(guī)定相較于修訂之前，確實(shí)對(duì)于輔導(dǎo)員的工作職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化分類，厘清了輔導(dǎo)員的職責(zé)邊界，但是對(duì)輔導(dǎo)員如何進(jìn)行學(xué)生事務(wù)管理仍未做出具體規(guī)定，只是做了原則上的指導(dǎo)。但在現(xiàn)實(shí)操作中，學(xué)生的日常事務(wù)管理，包括請(qǐng)銷假、獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)選等日常事務(wù)往往占據(jù)了輔導(dǎo)員工作的大部分時(shí)間，缺乏具體操作規(guī)范會(huì)使輔導(dǎo)員在處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)有較大的自由裁量權(quán)。自由裁量空間越大，就越容易出現(xiàn)對(duì)學(xué)生利益的侵犯。例如，有的輔導(dǎo)員認(rèn)為對(duì)于學(xué)生的違紀(jì)處分是自己履行“管理”職責(zé)，既然是管理，就不需要給學(xué)生知情和申訴的機(jī)會(huì)，直接采用口頭匯報(bào)或者領(lǐng)導(dǎo)同意的方式處理。實(shí)際上，在大多數(shù)情況下，學(xué)校和學(xué)院在處理學(xué)生違紀(jì)時(shí)，往往是依據(jù)以輔導(dǎo)員認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行處理，如果輔導(dǎo)員沒(méi)有做好前期的基礎(chǔ)工作，就會(huì)導(dǎo)致程序上的不公正或者結(jié)果上的錯(cuò)誤。再如，在各類獎(jiǎng)助學(xué)金的評(píng)選過(guò)程中，有的輔導(dǎo)員沒(méi)有及時(shí)將評(píng)選通知與要求傳達(dá)到全體學(xué)生，進(jìn)而導(dǎo)致信息的不對(duì)稱，有的沒(méi)有及時(shí)將評(píng)定結(jié)果在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行公示，有的直接由輔導(dǎo)員決定獎(jiǎng)助學(xué)金人選而未履行班級(jí)的民主推薦程序。這些情況下，即使最終的結(jié)果是合理的，但由于缺乏合法必要的程序，其結(jié)果也會(huì)喪失公信力，也是不合法的。

(二)高校學(xué)生申訴機(jī)制建設(shè)有待加強(qiáng)

《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》一直作為高校制定學(xué)生行為規(guī)范、違紀(jì)處理辦法的主要依據(jù)，該《規(guī)定》在2005年頒布實(shí)施以來(lái)已有12年之久，雖然該《規(guī)定》終于在2017年進(jìn)行了系統(tǒng)修訂，還專門增加了“學(xué)生申訴”一章，要求學(xué)校進(jìn)一步健全學(xué)生申訴處理委員會(huì)制度，但是目前大部分高校的申訴處理委員會(huì)均為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)生活中當(dāng)學(xué)生碰到具體問(wèn)題需要申訴時(shí)，常常會(huì)有“申訴無(wú)門”的情況出現(xiàn)；另外，新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》僅僅只針對(duì)學(xué)生對(duì)處理或者處分不服提起的申訴，此類處理或處分往往只包括：被取消入學(xué)資格、被退學(xué)處理、受違規(guī)、違紀(jì)處分。但是某些涉及到學(xué)生切身利益的事項(xiàng)如獎(jiǎng)助學(xué)金的評(píng)選、評(píng)獎(jiǎng)推優(yōu)的申訴則不在此范圍內(nèi)；再者，《規(guī)定》中關(guān)于“學(xué)生申訴”這一部分總共七個(gè)條文，這七個(gè)條文主要是對(duì)各部門的處理申訴的時(shí)間要求進(jìn)行了限制，防止久拖不辦的情況出現(xiàn)，但是具體的申訴程序、學(xué)生申訴處理委員會(huì)的工作規(guī)則則無(wú)具體規(guī)定，只是授權(quán)各個(gè)學(xué)校自行制定申訴辦法。大部分高校在其《學(xué)生手冊(cè)》中，基本也有制定各自的《違紀(jì)處分辦法》，其中對(duì)學(xué)生的申訴也有提及，但仔細(xì)研究之后卻發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定均是對(duì)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的簡(jiǎn)單重復(fù)，并未根據(jù)本校實(shí)際情況將其細(xì)致化、具體化。

(三)高校輔導(dǎo)員法治素養(yǎng)有待提升

在履行管理職能時(shí)，輔導(dǎo)員工作更傾向于一種“自上而下”的運(yùn)行模式，承擔(dān)著上傳下達(dá)的任務(wù)，這種工作模式易受傳統(tǒng)師生關(guān)系的影響，習(xí)慣于依賴行政權(quán)力和權(quán)威來(lái)實(shí)施日常事務(wù)管理工作，這種管理模式往往會(huì)造成對(duì)學(xué)生權(quán)利的漠視，甚至侵害學(xué)生的基本權(quán)利。另外，有些輔導(dǎo)員過(guò)分依賴自身經(jīng)驗(yàn)，而不注重知識(shí)的及時(shí)更新，強(qiáng)調(diào)學(xué)生對(duì)于學(xué)校和老師的服從性，亦會(huì)造成對(duì)學(xué)生利益的侵犯。再者，客觀來(lái)看，目前多數(shù)高校輔導(dǎo)員的學(xué)歷背景多樣，大部分輔導(dǎo)員未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)、專業(yè)的法律知識(shí)培訓(xùn)，其對(duì)法治和“依法治?！钡恼J(rèn)知是碎片化的，就更談不上在日常事物管理過(guò)程中遵循“法治”原則了。

(四)學(xué)生法治教育有待加強(qiáng)

除法律專業(yè)的學(xué)生之外，目前大部分的學(xué)生法律知識(shí)均來(lái)源于大學(xué)期間的公共課《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》，其中關(guān)于法律的部分的授課基本屬于“常識(shí)教育”、“普法”的范疇。學(xué)生并不能從中獲得法律素養(yǎng)的提升，僅僅對(duì)部分法律知識(shí)的機(jī)械記憶。在碰到具體問(wèn)題時(shí)，只有極個(gè)別學(xué)生會(huì)真正運(yùn)用法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。

三、完善高校學(xué)生日常事務(wù)管理法治化的建議

(一)健全大學(xué)生日常事務(wù)管理相關(guān)的法律規(guī)范

我國(guó)高校經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)開(kāi)始了從精英教育到大眾教育的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前的在校大學(xué)生多是個(gè)性張揚(yáng)的九零后，甚至已經(jīng)進(jìn)入了“00后”的階段，這些學(xué)生家庭條件優(yōu)越，維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)強(qiáng)烈，以往的法律法規(guī)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)高?！肮堋钡臋?quán)力，在一定程度造成對(duì)學(xué)生權(quán)利的忽視，最典型的例子莫過(guò)于高校宿舍關(guān)于違禁電器的處理問(wèn)題，我國(guó)大部分高校出于安全考慮，經(jīng)常會(huì)在宿舍管理規(guī)定中中寫明：“學(xué)生在宿舍使用大功率違禁電器的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，由宿舍管理員予以沒(méi)收”，該規(guī)定也已被學(xué)生當(dāng)成習(xí)以為常的存在，但仔細(xì)推敲過(guò)后，這一規(guī)定似乎也存在問(wèn)題：首先，我國(guó)的《憲法》和《物權(quán)法》均規(guī)定了公民的合法私有財(cái)產(chǎn)受到法律保護(hù)，沒(méi)收行為確實(shí)在一定程度上侵犯了學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)；另外，高校在我國(guó)的法律地位為事業(yè)單位法人，其能否行使“沒(méi)收”職能亦是有爭(zhēng)論的。類似這種忽視學(xué)生權(quán)利保護(hù)的做法，經(jīng)常會(huì)使得高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利發(fā)生沖突。因此，完善學(xué)生事務(wù)管理法律法規(guī)顯得十分必要。

在國(guó)家層面，需要對(duì)現(xiàn)行的各項(xiàng)關(guān)于學(xué)生事務(wù)管理的法律、法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，結(jié)合當(dāng)代學(xué)生特點(diǎn)及高等學(xué)校教育管理和育人實(shí)踐對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行修正和完善，增加程序性規(guī)定，確保高校學(xué)生事務(wù)管理有法可依；在高校層面，則需要各個(gè)高校要依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，結(jié)合自身實(shí)際，落實(shí)師生的主體地位，在制定相關(guān)規(guī)定時(shí)，廣泛征集師生意見(jiàn)，保障師生參與學(xué)校管理得到權(quán)利，建立、健全校紀(jì)校規(guī)。同時(shí)，制定的關(guān)于學(xué)生事務(wù)管理的規(guī)范性文件應(yīng)進(jìn)行廣泛宣傳，讓全校師生知曉，做好校園普法工作。

(二)規(guī)范日常學(xué)生事務(wù)管理程序

在有法可依的基礎(chǔ)上，高校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)生管理規(guī)范，確保規(guī)范的穩(wěn)定性，遵守法律底線。宏觀層面，高校學(xué)生管理者還應(yīng)嚴(yán)格遵循管理的程序性規(guī)定，保障大學(xué)生的程序權(quán)利，對(duì)學(xué)生作出事關(guān)其切身利益的處分前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其本人的陳述和申辯，保證處分能夠公開(kāi)、公平、公正。微觀層面，對(duì)于專門從事學(xué)生日常事務(wù)管理的輔導(dǎo)員來(lái)說(shuō)，更應(yīng)該意識(shí)到程序的重要性，程序的實(shí)施與否、實(shí)施程度，直接關(guān)系到輔導(dǎo)員學(xué)生日常事務(wù)處理結(jié)果的公信力，關(guān)系到學(xué)生的切身利益。例如，在學(xué)生干部的選拔中，是否嚴(yán)格按照選舉程序進(jìn)行，而非根據(jù)輔導(dǎo)員個(gè)人喜好進(jìn)行隨意指派；在學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)選時(shí)，是否嚴(yán)格按照程序進(jìn)行班級(jí)推薦，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示；在對(duì)學(xué)生進(jìn)行心理輔導(dǎo)時(shí)，是否能夠把握來(lái)訪者隱私保護(hù)和預(yù)防心理危機(jī)事件所必需的信息公開(kāi)之間的尺度。

(三)加強(qiáng)法治教育

法治教育的對(duì)象不僅包括高校學(xué)生，更包括學(xué)生日常事務(wù)的直接管理者——輔導(dǎo)員。對(duì)于學(xué)生來(lái)說(shuō)，要注重對(duì)學(xué)生的“普法教育”，全面提升大學(xué)生的法律素養(yǎng)，使大學(xué)生在日常事務(wù)管理中由單純的“被管理者”向積極的參與者、管理者的身份轉(zhuǎn)變，提高學(xué)生對(duì)校紀(jì)校規(guī)的認(rèn)同感，變“不得已的接受”為“內(nèi)心的遵從”。對(duì)于輔導(dǎo)員來(lái)說(shuō)，其作為目前高校學(xué)生日常事務(wù)管理的頂梁柱，輔導(dǎo)員工作的法治化既是學(xué)生工作的基本原則，也是踐行現(xiàn)代大學(xué)章程的重要著力點(diǎn)，是適應(yīng)當(dāng)代高校學(xué)生管理工作的必經(jīng)之路。對(duì)于輔導(dǎo)員來(lái)說(shuō)，更需要加強(qiáng)法治教育，牢固樹(shù)立三個(gè)意識(shí)：一是規(guī)則意識(shí)，在學(xué)生日常事務(wù)管理過(guò)程中要了解規(guī)則，依據(jù)規(guī)則；二是程序意識(shí)，在工作中要遵循既定的工作程序，切不可違反必要的工作程序；三是權(quán)利意識(shí)，要認(rèn)識(shí)到學(xué)生不是學(xué)生日常事務(wù)管理的客體，避免依賴行政權(quán)力和權(quán)威實(shí)施管理工作，要尊重學(xué)生所享有的各項(xiàng)權(quán)利。

[ 注 釋 ]

①《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》第二條.

②《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》第五條第四項(xiàng).