行政復(fù)議調(diào)解制度研究

董倩倩

揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009

當(dāng)前，民主法治進(jìn)程不斷加快，與之相應(yīng)的人民法律觀念也獲得逐漸增強(qiáng)，這就使得各種新問(wèn)題頻頻出現(xiàn)。在近些年來(lái)，與行政爭(zhēng)議有關(guān)的糾紛案件在數(shù)量上越來(lái)越多，如何有效解決這些糾紛問(wèn)題，如何完善糾紛解決機(jī)制等，均是不能忽視與繞過(guò)的挑戰(zhàn)問(wèn)題。在行政領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)用調(diào)解的方式解決行政爭(zhēng)議問(wèn)題，行政法學(xué)界對(duì)此并未形成共識(shí)，而是存在較大爭(zhēng)議。這種情形一直維持到2007年5月《行政復(fù)議法實(shí)施條例》獲得頒布，該條例第一次在行政復(fù)議程序中引入調(diào)解制度，這大大促進(jìn)行政法的發(fā)展和服務(wù)型政府的建立。

一、行政復(fù)議調(diào)解概念

關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解，在出臺(tái)的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條進(jìn)行明確規(guī)定。通過(guò)對(duì)該法條進(jìn)行解讀得知，在行政復(fù)議這個(gè)階段可以運(yùn)用調(diào)解的方式，而且準(zhǔn)確規(guī)定行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍。但是法條并沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議調(diào)解概念做出明確的解釋。有的學(xué)者在其研究中認(rèn)為，所謂的行政復(fù)議調(diào)解，應(yīng)是指對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行審理過(guò)程中，由行政機(jī)關(guān)發(fā)揮調(diào)停作用，復(fù)議雙方當(dāng)事人圍繞存在的爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，并在這基礎(chǔ)上相互諒解并最終達(dá)成合意的行為。有的學(xué)者在對(duì)行政復(fù)議調(diào)解定義進(jìn)行理解時(shí)，認(rèn)為其指的是在進(jìn)行行政復(fù)議這個(gè)過(guò)程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)施的行為，但是申請(qǐng)人的合法權(quán)益遭到侵害，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)依據(jù)雙方當(dāng)事人自身合意情況，并在遵循互諒互讓原則基礎(chǔ)上和諧解決問(wèn)題的活動(dòng)。筆者綜合以上這些研究觀點(diǎn)，認(rèn)為所謂的行政復(fù)議調(diào)解，是指在行政復(fù)議過(guò)程中由行政復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)揮居中調(diào)解作用，推進(jìn)糾紛雙方當(dāng)事人在自愿這個(gè)基礎(chǔ)上圍繞爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行合意協(xié)商，并使得糾紛問(wèn)題得以有效解決的活動(dòng)。

二、行政復(fù)議調(diào)解制度不足

(一)行政復(fù)議調(diào)解有其自身的理論缺陷

1.行政復(fù)議調(diào)解可能沖擊法律觀念。行政復(fù)議調(diào)解是解決行政糾紛的一種方式。與行政復(fù)議決定的法律規(guī)范權(quán)威性不同，行政復(fù)議調(diào)解是來(lái)自雙方自愿合意的結(jié)果。為了獲得合意，實(shí)現(xiàn)解決糾紛的目的，糾紛當(dāng)事人之間會(huì)選擇損害與妥協(xié)為代價(jià)，并非直接“依托于事實(shí)這個(gè)依據(jù)，以及法律這個(gè)準(zhǔn)繩”等作為相應(yīng)的法律規(guī)范，也就導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果會(huì)和法律正確的裁判結(jié)果之間產(chǎn)生一定的距離，甚至?xí)档凸娮非蠊门械臒崆?，從而選擇更有效率的調(diào)解方式。調(diào)解會(huì)沖擊對(duì)事實(shí)的司法裁判，弱化法律觀念。

2.雙方自愿合意容易變質(zhì)。行政復(fù)議法的存在，使得公眾維護(hù)自身權(quán)利獲得有效保障。行政復(fù)議法在目的上非常明確，歸結(jié)起來(lái)就是使得合法利益能夠獲得法律保護(hù)，確保行政機(jī)關(guān)能真正做到依法行使自身相應(yīng)職權(quán)。在行政復(fù)議機(jī)關(guān)所進(jìn)行的調(diào)解之下，行政相對(duì)人與作出行政行為的行政機(jī)關(guān)雙方自愿合意協(xié)商。但是由于法律地位的不平等性，相對(duì)人的弱勢(shì)地位，非常容易使得相對(duì)人的自愿合意變成同意妥協(xié)，這就是自愿合意容易變質(zhì)的原因。這樣也就不能在行政復(fù)議調(diào)解保障當(dāng)事人的利益，也遠(yuǎn)離行政復(fù)議調(diào)解本身的目的。

(二)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一以及內(nèi)部缺陷

1.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。就如何提起行政復(fù)議申請(qǐng)這方面，行政復(fù)議法在其第十二條也進(jìn)行明確規(guī)定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)除了可以是本級(jí)人民政府之外，還可以是行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，即具有選擇性特點(diǎn)。在處理一個(gè)行政行為方面，復(fù)議機(jī)關(guān)是不統(tǒng)一的。而且，我國(guó)行政層級(jí)共四級(jí)，這容易引發(fā)機(jī)構(gòu)龐雜缺乏統(tǒng)一性，以及效率不高等問(wèn)題。申請(qǐng)人向不同行政復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議調(diào)解。行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有不同的特點(diǎn)，有可能使得做出的調(diào)解結(jié)果往往也存在差異。

2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員數(shù)量不足并缺乏履職能力。伴隨近幾年，行政案件的激增，我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)普遍缺乏人才。就行政復(fù)議機(jī)構(gòu)而言，其本身在數(shù)量上就有限，且相應(yīng)的人員也并非無(wú)限，這就使得該機(jī)構(gòu)很難有效應(yīng)對(duì)存在的各種行政復(fù)議調(diào)解問(wèn)題。然而現(xiàn)實(shí)生活中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)普遍出現(xiàn)調(diào)解工作人員的不足和缺乏履行調(diào)解技能，并因此有可能成為行政復(fù)議調(diào)解制度實(shí)現(xiàn)發(fā)展的制約因素。

(三)行政復(fù)議調(diào)解程序的缺失

1.行政復(fù)議調(diào)解程序中權(quán)利義務(wù)的不明確。行政復(fù)議法及實(shí)施條例中，并沒(méi)有明確行政復(fù)議調(diào)解過(guò)程中糾紛雙方權(quán)利義務(wù)的歸屬和調(diào)解員的權(quán)利與責(zé)任。在一些地方政府規(guī)章中，雖然對(duì)行政復(fù)議調(diào)解進(jìn)行一些程序上的規(guī)定，使行政復(fù)議調(diào)解按照步驟在行政復(fù)議階段運(yùn)用。但是，沒(méi)有對(duì)糾紛當(dāng)事人和調(diào)解員的權(quán)利義務(wù)作出明確的規(guī)定。當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的不明確，會(huì)導(dǎo)致舉證責(zé)任的不明，責(zé)任承擔(dān)等等問(wèn)題，行政復(fù)議調(diào)解工作人員的權(quán)力責(zé)任不明，不利于保障當(dāng)事人的權(quán)利，不利于行政復(fù)議調(diào)解制度的發(fā)展。

2.行政復(fù)議調(diào)解程序標(biāo)準(zhǔn)的不明確。程序的特征是明確的步驟，以保證實(shí)體法的順利運(yùn)行。在行政復(fù)議調(diào)解制度中，除了行政復(fù)議法實(shí)施條例，再無(wú)其他法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行約束。而行政法實(shí)施條例也僅僅是規(guī)定適用調(diào)解制度的范圍，并沒(méi)有規(guī)定如何適用。這就導(dǎo)致了在司法實(shí)踐中運(yùn)用的障礙，要不濫用，要不就不用。缺乏程序標(biāo)準(zhǔn)，使得行政復(fù)議調(diào)解無(wú)法合法合理的實(shí)施。但是，在制定程序標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，不可以過(guò)于具體的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檎{(diào)解具有靈活性，這使得調(diào)解不可能按照法律標(biāo)準(zhǔn)完全執(zhí)行。只能制定一些原則性規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解制度的可操作性，使調(diào)解高效便民。

(四)行政復(fù)議調(diào)解救濟(jì)不明確

權(quán)利都有被侵害的可能性。所以，為了保障權(quán)利的有效實(shí)施，一定明確其救濟(jì)的途徑。行政復(fù)議調(diào)解制度并沒(méi)有明確的救濟(jì)途徑。當(dāng)然，行政復(fù)議調(diào)解是解決糾紛的一種方式，糾紛當(dāng)事人之間自愿合意，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)制定調(diào)解書(shū)。但是對(duì)于在調(diào)解過(guò)程中的權(quán)利侵害救濟(jì)沒(méi)有明確，也沒(méi)有明確規(guī)定行政復(fù)議調(diào)解書(shū)的法律效果和不履行責(zé)任。沒(méi)有救濟(jì)途徑的存在，權(quán)利無(wú)法得到有效的行使，這就使得當(dāng)事人在權(quán)利無(wú)法救濟(jì)下，并不愿意運(yùn)用調(diào)解的方式解決糾紛。

三、行政復(fù)議調(diào)解制度的完善

(一)行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍

行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍：首先，在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定：(一)公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；(二)當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政糾紛。其次，部分省市根據(jù)行政復(fù)議法實(shí)施條例，因地制宜制定行政復(fù)議調(diào)解辦法中有相關(guān)規(guī)定。如山西省出臺(tái)的行政復(fù)議調(diào)解和和解辦法，就結(jié)合本身自身情況對(duì)行政復(fù)議調(diào)解作出相應(yīng)規(guī)定。筆者分析行政復(fù)議調(diào)解的范圍，認(rèn)為除了包含行政自由裁量權(quán)，以及行政補(bǔ)償賠償之外，還應(yīng)結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情添加這些方面的內(nèi)容，即：不認(rèn)可行政機(jī)關(guān)對(duì)土地資源、山嶺資源、草原資源、荒地資源、灘涂資源、礦藏資源、水流資源、森林資源以及海域資源等所有權(quán)或使用權(quán)作出的決定情形；不認(rèn)可行政機(jī)關(guān)作出自身經(jīng)營(yíng)自主權(quán)違法決定的情形；不認(rèn)可行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為，并認(rèn)為該行為導(dǎo)致自身合法權(quán)益遭受侵害的情形；在內(nèi)容以及程序方面存在輕微瑕疵的這類(lèi)案件；沒(méi)有明確法律依據(jù)的案件以及相對(duì)人認(rèn)為可以調(diào)解的情形，等六條作為行政復(fù)議調(diào)解的范圍。最后，需要強(qiáng)調(diào)且注意的是，不管是哪一種類(lèi)型的行政復(fù)議案件，若存在公共利益或第三方合法利益遭受侵害的情形，均不屬于適用調(diào)解的范疇。

(二)行政復(fù)議調(diào)解機(jī)關(guān)的確定

由于我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)關(guān)的眾多與復(fù)雜，對(duì)于行政復(fù)議調(diào)解制度而言，設(shè)置獨(dú)立的、統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)——行政復(fù)議委員會(huì)，這不僅重要且非常有必要。所謂的行政復(fù)議委員會(huì)，是指在條件成熟的這些地方，可在地方政府設(shè)立具有綜合性的行政復(fù)議委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府管轄的行政案件進(jìn)行統(tǒng)一處理。換言之，由政府管轄范圍內(nèi)的這些行政案件，都屬于行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行復(fù)議審理。這樣也可以使行政復(fù)議調(diào)解案件有行政復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，可以得到調(diào)解結(jié)果的唯一性和統(tǒng)一性。由此可以看出，獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以保障調(diào)解過(guò)程和結(jié)果的公平，保障糾紛當(dāng)事人的合法利益。

(三)行政復(fù)議調(diào)解制度程序設(shè)計(jì)

1.行政復(fù)議調(diào)解人員。行政復(fù)議機(jī)關(guān)參與其中并作為調(diào)解者，需要保持中立性，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是以中立第三方的身份來(lái)參與調(diào)解。由于行政相對(duì)人與做出行政行為的機(jī)關(guān)在面對(duì)行政爭(zhēng)議時(shí)，法律地位的不平等，而調(diào)解活動(dòng)則要求凸顯雙方當(dāng)事人在法律地位上趨于平等，由此可見(jiàn)，行政復(fù)議調(diào)解人員保持中立性非常重要，且還要尊重相對(duì)人的訴求，不能違背相對(duì)人真實(shí)意思。當(dāng)然，行政復(fù)議調(diào)解人員也要適用回避制度，才能更好的保障當(dāng)事人的權(quán)利。最后，調(diào)解活動(dòng)是否成功、當(dāng)事人是否滿意等，除了與調(diào)解員保持中立有關(guān)之外，還與調(diào)解員自身素質(zhì)、專業(yè)能力等方面存在密切關(guān)系。為此，從這個(gè)層面上來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)針對(duì)調(diào)解人員開(kāi)展專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)就顯得尤為重要。

2.行政復(fù)議調(diào)解程序啟動(dòng)。行政復(fù)議調(diào)解發(fā)生在行政復(fù)議階段，就是說(shuō)相對(duì)人必須在具體行政行為發(fā)生之后的十五天之內(nèi)，就需要提起行政復(fù)議，只有這樣，才能滿足行政復(fù)議調(diào)解程序獲得啟動(dòng)的相應(yīng)要求。啟動(dòng)行政復(fù)議調(diào)解程序歸結(jié)起來(lái)主要包括兩個(gè)方面：一、相對(duì)人直接申請(qǐng)行政復(fù)議調(diào)解，可以書(shū)面形式，也可以口頭形式。面對(duì)相對(duì)人直接提出行政復(fù)議調(diào)解，行政復(fù)議機(jī)關(guān)直接組織調(diào)解。在一定期限內(nèi)，若出現(xiàn)調(diào)解不成立的現(xiàn)象，就會(huì)轉(zhuǎn)為復(fù)議審查；二、在行政復(fù)議機(jī)關(guān)方面，其依法受理行政案件并發(fā)現(xiàn)該案件屬于行政復(fù)議調(diào)解的范圍之內(nèi)，可以先行組織調(diào)解。在組織調(diào)解過(guò)程中，行政相對(duì)人拒絕調(diào)解，就需要轉(zhuǎn)到行政復(fù)議案件審查這個(gè)環(huán)節(jié)，且根據(jù)情況作出相應(yīng)的行政復(fù)議決定。

3.行政復(fù)議調(diào)解審理期限。關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的受理期限方面，行政復(fù)議法第三十一條作出規(guī)定。普通行政復(fù)議案件自受理之日起六十日內(nèi)完成。行政復(fù)議調(diào)解發(fā)生在行政復(fù)議階段。因此，行政復(fù)議運(yùn)用調(diào)解的方式來(lái)處理行政糾紛也必須在六十日內(nèi)完成。但是，現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)：調(diào)解不成轉(zhuǎn)審查的案件或者惡意延期調(diào)解的可能。因此，筆者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解必須設(shè)定調(diào)解期限。普通行政復(fù)議調(diào)解期限應(yīng)當(dāng)是限于三十日，給調(diào)解轉(zhuǎn)審查的案件留下充足的時(shí)間。針對(duì)行政復(fù)議期限在六十日之內(nèi)的這種情形，對(duì)行政復(fù)議調(diào)解期限的規(guī)定是在十五日之內(nèi)。若案件較為復(fù)雜，除非獲得雙方的同意，否則，結(jié)案方式一般不會(huì)選擇調(diào)解方式。若選擇調(diào)解，可在三十日期限這個(gè)基礎(chǔ)上經(jīng)批準(zhǔn)適當(dāng)進(jìn)行延期。

4.行政復(fù)議調(diào)解方式與步驟。行政復(fù)議調(diào)解是采用調(diào)解的方式解決行政復(fù)議案件。行政復(fù)議調(diào)解就要求糾紛當(dāng)事人就行政糾紛進(jìn)行協(xié)商合意，在行政機(jī)關(guān)的幫助下化解行政糾紛的一種活動(dòng)。既然是一種活動(dòng)，就要求三方都要出席，參與組織調(diào)解會(huì)議。同時(shí)，在會(huì)議期間，復(fù)議申請(qǐng)人就法律問(wèn)題和情況事實(shí)進(jìn)行陳述，復(fù)議被申請(qǐng)人根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，就行政行為做出針對(duì)性陳述，且在雙方合意協(xié)商基礎(chǔ)上形成共識(shí)。若雙方當(dāng)事人不能達(dá)成合意，可由調(diào)解員在不違背當(dāng)事人真實(shí)意思下，給出合理解決糾紛的方案。若雙方當(dāng)事人根據(jù)調(diào)解員的方案還是不能達(dá)成合意，則由調(diào)解員決定終止調(diào)解，轉(zhuǎn)入復(fù)議審查階段。

5.行政復(fù)議調(diào)解或者決定。存在糾紛問(wèn)題的雙方當(dāng)事人，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)調(diào)解并達(dá)成合意的，應(yīng)在由行政復(fù)議機(jī)關(guān)制作的行政復(fù)議調(diào)解書(shū)上簽字，同時(shí)還加蓋有行政復(fù)議機(jī)關(guān)的印章，而滿足這些方面的條件之后，該行政復(fù)議行為并具有相應(yīng)的法律效力。否則，就需要轉(zhuǎn)入行政復(fù)議審查階段，最終做出行政復(fù)議決定書(shū)。最后，要告知當(dāng)事人，對(duì)行政復(fù)議調(diào)解書(shū)或者行政復(fù)議決定書(shū)不服的，可以在收到行政復(fù)議決定書(shū)的十五日之內(nèi)向人民法院提起訴訟。

6.行政復(fù)議調(diào)解法律責(zé)任。這里的法律責(zé)任主要是針對(duì)調(diào)解員在行政復(fù)議調(diào)解程序中行為。雖然是行政復(fù)議調(diào)解是一項(xiàng)調(diào)解活動(dòng)，是糾紛雙方當(dāng)事人面對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)商合意。由于糾紛雙方法律地位的不平等性，要求行政復(fù)議調(diào)解員一定要保持中立，否則，容易導(dǎo)致當(dāng)事人的利益出現(xiàn)受損。因此，調(diào)解員需要承擔(dān)瀆職責(zé)任：調(diào)解員在行政復(fù)議調(diào)解活動(dòng)中，出現(xiàn)包括徇私舞弊等在內(nèi)的失職行為，就需要根據(jù)法律規(guī)定對(duì)其警告、記過(guò)以及記大過(guò)等；若是情節(jié)嚴(yán)重的情形，則依法對(duì)其處以降級(jí)、撤職以及開(kāi)除等處罰措施；若是構(gòu)成犯罪的則依法對(duì)其進(jìn)行追責(zé)。

(四)行政復(fù)議調(diào)解救濟(jì)途徑

行政復(fù)議調(diào)解是一種結(jié)案方式，行政復(fù)議調(diào)解書(shū)的生效會(huì)發(fā)生權(quán)利義務(wù)的變化，所以要明確行政復(fù)議調(diào)解的救濟(jì)途徑，保障當(dāng)事人的利益。行政復(fù)議調(diào)解的救濟(jì)主要是兩個(gè)方面：一、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，由于調(diào)解員的失職行為或其他行為，導(dǎo)致相對(duì)人的利益無(wú)法得到保障，需要依法對(duì)其進(jìn)行追責(zé)，也就是追究其法律責(zé)任。二、加強(qiáng)完善司法監(jiān)督機(jī)制。若行政復(fù)議調(diào)解書(shū)已經(jīng)生效，但當(dāng)事人且沒(méi)有依法履行，且沒(méi)有適當(dāng)?shù)睦碛桑瑢?duì)此，可申請(qǐng)法院方面進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。與此同時(shí)還需要對(duì)行政復(fù)議調(diào)解書(shū)具有可訴性方面進(jìn)行確定。從當(dāng)事人這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，若不認(rèn)可調(diào)解協(xié)議，則可依法尋求相應(yīng)的司法救濟(jì)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政復(fù)議法實(shí)施條例，是行政領(lǐng)域中第一次在立法層面引入調(diào)解制度。這是我國(guó)行政法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重大突破之體現(xiàn)，同時(shí)與民主法治具有超越性特點(diǎn)要求相符合，此外和服務(wù)型政府建設(shè)方面的要求也相互匹配。行政復(fù)議調(diào)解制度在實(shí)際運(yùn)用中，使公民和政府可以平等對(duì)話、友好相處，使公民和政府之間形成有益的互動(dòng)機(jī)制。雖然行政復(fù)議調(diào)解制度有許多優(yōu)勢(shì)。但是，行政復(fù)議調(diào)解發(fā)展至今，在法律層面仍存在許多不足之處，尤其是程序的缺失。相信在未來(lái)的發(fā)展，行政復(fù)議調(diào)解制度將會(huì)進(jìn)一步被規(guī)范，被廣泛使用。