高校預算績效評價結果的應用機制研究

（南京工程學院財務處 南京 211167）

預算績效管理一直圍繞著“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”[1]的全過程管理機制不斷向前推動。預算績效評價結果的應用作為全過程預算績效管理機制的終點，與預算資源安排有機結合，又成為了預算績效管理的起點，在合理配置預算資源、提高資金使用效益、增進高校公益事業(yè)服務責任等方面發(fā)揮重要的作用。

一、推動預算績效評價結果應用的政策要求和制度依據(jù)

預算績效評價結果是指預算績效評價組織部門在完成績效評價工作后形成的、全面反映績效評價對象實際績效情況的內容、事項、結論等，以績效評價報告為主要載體。

2005年，財政部印發(fā)了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預【2005】86 號）。該《辦法》的第六章規(guī)定了績效考評結果的應用，“中央部門應當根據(jù)部門的績效目標和績效考評結果，及時調整和優(yōu)化本部門以后年度預算支出的方向和結構”；“財政部根據(jù)績效考評中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出改進和加強中央部門預算支出管理的意見”；“應當將績效考評結果作為以后年度編制和安排預算的重要參考依據(jù)”；“將績效考評的結果在一定范圍內公布”[2]。并在中央部門試點建立預算績效評價體系，推動了預算績效管理工作的順利開展，但試點工作并未強調問責。

2011年，財政部修訂出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預【2011】285號）。修訂后的《辦法》對評價結果與預算管理結合的相關規(guī)定條款進行了細化，特別強調對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，“不進行整改或整改不到位的，應當根據(jù)情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該項財政支出”。[3]同時，進一步強調績效問責，制定了在績效評價工作中存在違法行為的責任追究條款。

財政部《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年》明確提出“結果應用實質突破”的總體目標，具體包括：“所有評價結果都反饋給被評價單位”；“所有績效報告及評價結果在本部門范圍內的全面公開，擴大向社會公開的范圍”；“建立評價結果與預算安排相結合的激勵約束機制”；“重點評價結果向同級政府報告，實現(xiàn)績效問責”[4]。規(guī)劃為評價結果的應用指明了政策方向，即應從反饋、公開、與預算掛鉤、報告等層面加強評價結果的應用，以完善預算管理及實現(xiàn)績效問責。

2014年9月，國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》指出：“加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)?！盵5]隨著預算績效管理的深入發(fā)展，評價結果的應用向政策制定和決策層面發(fā)展。

新《預算法》要求，各級預算單位應當遵循“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則，為預算績效評價結果的應用提供了法律支撐。此外，在預算編制、預算執(zhí)行和預算報告中多次提高要將評價結果用到預算管理的閉環(huán)系統(tǒng)中。

黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，“全面”的要求反映出預算績效管理改革的方向應是績效管理與預算管理融為一體，評價結果不僅要與預算管理的全過程緊密結合，還要與預算管理的各個方面相互融合。

上述政策和制度對評價結果應用的原則、主體、內容和責任做出了原則性的規(guī)定，指明了應用方向，即評價結果的應用要圍繞著“反饋、公開、報告、與預算分配掛鉤、問責”等方向開展。

二、高校預算績效評價結果應用的現(xiàn)狀分析

近幾年來，各級財政部門不斷加大預算績效管理工作力度，積極開展和推進評價結果應用的實踐和探索。高校作為公益二類事業(yè)單位，按照財政部門和上級主管部門的要求逐步開展財政對高等教育投入資金的績效評價工作，形成相應類別的績效評價報告。

（一）明確了高校預算績效評價結果應用的制度要求，但配套機制不足導致實際操作難度大

財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》中“績效評價結果及其應用”章節(jié)對評價結果的表現(xiàn)形式、結果公開機制、應用方向和內容以及責任追究等方面予以明確界定，成為很多地方財政部門開展績效評價結果應用管理的指導性文件。但該 《辦法》只是對評價結果應用做出了原則性的規(guī)定，缺乏細化的流程規(guī)范和操作指引。各地也只有在《辦法》的指導下，結合自身實踐，開展評價結果的應用探索，難以形成統(tǒng)一模式的推廣。

《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》中提出要“完善高等學校財政支出績效評價體系，構建以績效為導向的資源配置機制?！盵6]教育部門在出臺的相關專項資金管理辦法中也明確了將績效考核、專項檢查和評價結果作為后續(xù)項目資金安排的重要依據(jù)。截至目前，除對高校實施績效撥款改革制度發(fā)布外，還尚未出臺高?？冃гu價結果與資源配置、項目資金安排如何有效銜接的規(guī)范細則。

配套機制不足，缺乏制度保障，使績效評價結果的應用容易流于形式，成為為評價而評價。

（二）對績效評價的行為關注度高，對評價結果的應用重視度低

我國對高等教育的財政投入進入了“4%時代”，而且確保逐年增長成為高等教育資金投入的法制化要求。在深化財稅體制改革，推進預算績效管理的大背景下，各級政府和社會公眾已從關注教育經費投入轉向更關注教育經費使用績效?？冃гu價作為預算績效管理的核心環(huán)節(jié)，隨著高等教育領域體制改革的深化和高校內涵式發(fā)展的推進，無論是在理論界還是實務界，都被廣泛關注和運用。

在財政部門的推動和外部監(jiān)管壓力下，開始了高校預算績效評價工作的試點和探索。評價類別從專項資金績效評價發(fā)展到部門整體支出績效評價，評價方式財政部門開展的單一評價方式發(fā)展到委托第三方評價、自評價、再評價等多種評價方式。從高校預算績效評價的實踐來看，多數(shù)是由財政部門和主管部門“自上而下”的行政要求，高校應付成分多，以任務完成為目的，缺乏主動參與。

筆者通過在知網上以主題為“預算績效評價結果應用”的文獻搜索，發(fā)現(xiàn)專門對高校預算評價結果應用研究的文章很少，除去研究高?？冃芸钪贫雀母锏奈恼潞?，所剩無幾，對結果的應用缺乏足夠的重視。

從校內預算績效管理辦法的制定來看，有績效意識，但不夠全面?！爸v績效，重績效”的氛圍已建立，但“用績效”的理念尚未在高校形成。各校相關制度中涉及結果應用環(huán)節(jié)的表述內容與財政部門管理辦法中相應章節(jié)的原則性條款類似，非常寬泛，難以指導具體實踐。

（三）績效評價信息公開范圍在不斷加大，但公開的內容和程度差異化明顯

實施信息公開是社會公眾監(jiān)督高校預算績效的重要渠道。根據(jù)財政部門相關文件精神，績效評價結果要按照政府信息公開有關規(guī)定，在一定范圍內公開。高校按照相關規(guī)定要求，從最初納入部門預決算信息公開中少量績效信息的發(fā)布，到專項資金績效評價報告單獨發(fā)布，再到部門整體支出績效評價報告及政策性評價報告的單獨公開，高?？冃畔⒐_的力度不斷加強，公開的范圍和內容不斷擴大。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的績效信息公開制度保障，預算主體根據(jù)自身對文件的理解和實際情況，對評價方式的選擇客觀性不足，帶有一定的主觀隨意，導致形成評價結果的績效信息也就不同，特別是在問題的表述上，有些高校常會出于自身利益的考慮，不愿意公開具體細節(jié)和相關數(shù)據(jù)，而代之以模糊的文字表達，影響評價結果的公正性。即使是同類項目的評價結果，也會存在內容上的翔實差異，從而不利于高校之間的績效對比。

（四）評價結果應用中正面激勵機制日漸完善，但負面約束與懲罰機制缺乏

財政部教育部出臺了 《中央高校管理改革等績效撥款管理辦法》（財科教2017）2號），對績效撥款的分配、使用和管理遵循“績效導向、公平公正、統(tǒng)籌使用”的原則，采用包括“預算執(zhí)行管理情況、學生資助工作開展情況、科研等獲獎情況”在內的因素法實施分配，充分體現(xiàn)激勵約束，激發(fā)中央高校改革發(fā)展的內生動力和活力。

部分省份也開展了地方高校預算撥款制度的改革，設置包括生師比、人才隊伍結構及建設、學科建設及發(fā)展等與高校事業(yè)產出相關的評價指標體系，推進評價結果與預算編制、資金分配有效掛鉤。在部分專項資金的后續(xù)安排上，合理構建獎懲措施，從預算資金核準、預算批復等業(yè)務環(huán)節(jié)分等級對待，體現(xiàn)績效導向。

目前，高校普遍建立評價結果在預算安排中的激勵與約束機制，但評價結果的等級分為優(yōu)良中差，區(qū)分度不明顯，只是影響了資金配置額度，對財政資金支出項目負責單位和項目負責人沒有直接約束，評價結果約束乏力。問責機制的缺失，制約了應用工作的深入開展。

（五）評價結果監(jiān)督機制缺失，導致評價結果的落實難度增大

預算績效評價的目的在于及時發(fā)現(xiàn)過去存在的問題，督促預算單位加以改進和總結，更好的控制現(xiàn)在和服務未來，從而最大限度發(fā)揮財政資金使用效益。但由于缺乏對評價結果應用的跟蹤機制，既沒有建立定期報告制度，也沒有專項檢查的要求，失去了外在的監(jiān)督約束，使得大量的評價意見停留在書面階段，形成檔案管理材料，或是簡單的用作新項目的參考或借鑒，是否能夠得到實際有效應用，就無從知曉了。評價單位是否按照評價意見進行了整改，是否健全了制度、改進了管理、強化了責任還是優(yōu)化了資源配置，都缺乏相關的監(jiān)督機制予以評判。

三、完善評價結果多元化應用機制的路徑探索

“預算績效評價結果的應用是全過程預算績效管理的落腳點，應積極探索績效評價結果應用方式，促進預算績效管理工作發(fā)揮實效?！盵7]評價結果的應用對合理配置預算資源，優(yōu)化支出結構，提高資金使用效益具有十分重要的意義。

（一）加強評價結果應用制度體系和配套機制建設，夯實管理工作基礎

制度的功能在于規(guī)范和約束行為，以保障辦事規(guī)程或行政準則的一致?！肮び破涫卤叵壤淦鳌保谠u價結果的應用中，需要建立完善標準一致、內容統(tǒng)一、操作行為程序化的制度規(guī)范。通過制度層面的全面規(guī)劃和明確定位，構建清晰、完善、分層級的績效評價結果應用管理制度，引領評價結果實踐應用的發(fā)展方向，規(guī)范成果應用操作行為。

根據(jù)評價結果應用的實際需求，可以搭建以宏觀管理辦法、分類實施規(guī)定、具體操作細則等相互支撐的制度體系。辦法主要針對評價結果應用的原則、內容和機制、主體責任等進行指導性規(guī)范；分類實施規(guī)定是根據(jù)不同的結果應用目的，對具體應用方向和內容的細化規(guī)范，解決“如何用”的問題。具體操作細則是針對結果應用的業(yè)務程序、工作規(guī)程、協(xié)調機制等建立的工作規(guī)范，側重“用的程序和步驟”規(guī)范。

（二）完善評價結果的公開和報告機制，強化高?？冃ж熑我庾R

實施信息公開是社會公眾監(jiān)督高校預算績效的重要渠道。公開提高了預算透明度，使社會公眾進一步了解了高校功能、年度工作任務和事業(yè)發(fā)展成果，更好的了解預算執(zhí)行效果和辦學效益。高校應通過評價結果的反饋，強化信息溝通交流和問題整改，提高績效信息的準確性和可信度。逐步規(guī)范信息公開的程序、內容和方式，建立統(tǒng)一和規(guī)范的信息發(fā)布平臺，加強信息解讀，提高社會公眾對績效管理的關注度和理解能力，促使資金使用和管理單位自覺接受社會的監(jiān)督。

健全評價結果的報告機制，強化評價結果的分類應用管理，實現(xiàn)績效信息在不同層級主體中發(fā)揮作用。重點項目的績效評價報告應提交上級部門、財政部門和政府，為實施經濟社會發(fā)展等重大決策提供績效參考。建立整改情況報告機制，強化整改結果的跟蹤落實，促進預算單位加強內控，健全完善相關制度、辦法，改進績效短板。教育主管部門應完善預算管理過程中相關績效評價結果的通報機制，建立排名，樹立標桿，體現(xiàn)正向引導原則，進一步強化高校預算執(zhí)行主體責任意識，督促落后單位關注績效短板，加強資金管理，提高預算執(zhí)行績效，促進目標完成。

（三）設計科學合理的激勵與約束機制，激發(fā)提高預算管理績效的內生動力

積極拓展評價結果的比較功能，獎優(yōu)罰劣，促進正向循環(huán)。對績效評價結果優(yōu)良的，應在下年度預算資金安排時優(yōu)先考慮并重點支持，為突出學習和改進的政策導向，還可以賦予其一定的資金統(tǒng)籌管理權限，提升高校在資金管理和資源配置上的主觀能動性，激發(fā)追求卓越高效的潛能，符合高等教育領域“放管服”和內涵式發(fā)展的改革目標。此外，還應鼓勵高校的績效改進，根據(jù)績效評價結果的年度對比，雖為達到標準但明顯進步的高校在相應指標上應賦予加分項，或設置一定比例的績效改進專項經費，重視高校自身績效指標的縱向比較，獎勵低績效的高校在績效改進上的努力。

本著“誰用款，誰負責”的原則，預算績效管理較差的單位和項目，要與經費和資金掛鉤，適當削減和中止撥款，與后續(xù)的其他項目申請掛鉤，并對責任人問責。財政資金配置或執(zhí)行績效未達到預算目標或規(guī)定標準的部門、單位及其責任人員，依法依規(guī)追究責任，啟動約談、質詢、責令改正、通報批評等方式實行績效問責，切實維護績效評價的嚴肅性和有效性。

（四）建立評價結果應用的多維度信息共享，拓展結果應用功能

目前，高校預算績效評價以結果評價為主，是對資金使用后的產出和效益進行衡量，只能改進未來的支出績效，不能改變資金使用造成的損失風險。應積極探索評價結果與預算管理全過程的結合，完善前評價和績效跟蹤評價機制。前評價強化預算績效目標的評價，將評價結果直接運用在預算編制環(huán)節(jié)，實現(xiàn)管理關口前移，提高預算決策績效水平。跟蹤評價是指在預算執(zhí)行過程中，對預算績效目標實行跟蹤監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)績效實施中存在的問題，客觀反映預算執(zhí)行階段性的工作成果，如與績效目標發(fā)生偏離的，要求實施部門及時進行糾正和調整，以促進下一階段的績效改進，確保績效目標最終實現(xiàn)。

建立完善高?？冃畔?，實現(xiàn)分類管理和信息共享。針對財政部門、主管部門、預算單位和政府相關部門等外部不同利益主體的訴求，分類分層提供績效信息，提升評價結果的應用效果。校內建立業(yè)務部門、財務、審計、紀檢監(jiān)察、和組織、人事等部門聯(lián)動機制，將績效信息納入各自不同的管理視角，形成督察和績效管理合力，促進各部門年度工作任務執(zhí)行和績效目標的有效落實。

“績效評價結果應用是預算績效管理的核心和歸宿。評價結果的應用應在合理配置預算資源，提高資金使用效應，增進部門服務責任等方面發(fā)揮更加重要的作用”。[8]評價結果不被應用，就失去了評價存在的生命力。強化績效評價結果的多維度運用，實現(xiàn)評價結果與高校預算管理全過程的緊密結合，真正形成“講績效、重績效、用績效、管績效”的良好氛圍，為建立高校績效預算提供基礎支撐。