基層檢察院提起公益訴訟的實(shí)踐探索

李紅艷

武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，湖北 武漢 430056

2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題的決定》在十八屆四中全會(huì)上討論通過，該決定提出要探索性的建立建設(shè)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度性完善措施?？梢?，具有獨(dú)特地位的檢察機(jī)關(guān)在適當(dāng)?shù)那闆r下以合法的方式提起公益訴訟已成為不可避免的趨勢(shì)。順應(yīng)這一趨勢(shì)，2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，決定包括湖北在內(nèi)的十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展公益訴訟試點(diǎn)工作。同日，最高人民檢察院下發(fā)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，對(duì)公益訴訟試點(diǎn)工作作出了原則性部署。隨后，2015年12月24日最高人民檢察院頒布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，并于同日實(shí)施。這一辦法的頒布實(shí)施標(biāo)志著公益訴訟在全國的嘗試工作拉開帷幕。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議修改《中華人民共和國民事訴訟法》、》《中華人民共和國行政訴訟法》，以法律明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職責(zé)。筆者認(rèn)為，這恰恰順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，符合我們依法治國理念的要求，對(duì)我們貫徹和落實(shí)法治化建設(shè)將起到理論啟蒙作用。

由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟本身要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行有力監(jiān)督，保護(hù)的正是國家利益與社會(huì)公共利益，也需要檢察機(jī)關(guān)對(duì)這種新的行政訴訟活動(dòng)的審判與執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，以確保審判機(jī)關(guān)公正審判行政公益訴訟案件，執(zhí)行機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法院判決與裁定。由民事行政部門負(fù)責(zé)行政公益訴訟案件的審查、取證、公訴具有合法性與合理性，依托現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)與體制便可以實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟這一全新的職能，充分有效的利用了現(xiàn)有法律資源，減少了司法系統(tǒng)不必要的人力、財(cái)力、物力的浪費(fèi)。

但自全國檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作開展以來，多地基層檢察院面臨人員少、任務(wù)重、案件來源少、專門人才匱乏、監(jiān)督效果不佳等實(shí)際困難，現(xiàn)就結(jié)合作者所在基層檢察院的工作實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)對(duì)公益訴訟面臨的困境提出了有針對(duì)性的意見和建議。

一、整合檢察合力，突破線索瓶頸

一方面要整合有限辦案資源，加強(qiáng)公益訴訟專業(yè)性辦案組織建設(shè)，優(yōu)化辦案力量，建設(shè)一支由檢察官或分管副檢察長牽頭的公益訴訟辦案組。另一方面多種途徑拓寬案件線索來源渠道，突破線索瓶頸。在具體的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)接觸公益訴訟的線索非常少，檢察人員現(xiàn)場(chǎng)摸排線索需要耗費(fèi)大量的人力物力，而且收效甚微，有時(shí)是依靠行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況通報(bào)來順藤摸瓜，人民群眾的舉報(bào)線索也非常少。這說明檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的宣傳還不到位，還沒有深入人心。對(duì)此，一是針對(duì)對(duì)群眾公益訴訟了解比較少的情況，積極走出去，通過進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)等方式，積極開展法律宣傳工作，普及公益訴訟知識(shí)，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)線索。二是充分利用當(dāng)?shù)氐墓舱搲汀皟晌ⅰ本W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，緊盯污染環(huán)境、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等熱點(diǎn)問題，對(duì)可能存在侵犯國家和社會(huì)公共利益的行為及時(shí)到相關(guān)行業(yè)和部門進(jìn)行走訪調(diào)查，積極尋找線索。三是利用當(dāng)前中央環(huán)保督察組督察的契機(jī)，密切關(guān)注通報(bào)的環(huán)保違法線索，輔以傳統(tǒng)的走訪行政機(jī)關(guān)的方式，“雙管齊下”，全力破解案源瓶頸問題。

二、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，確保案件質(zhì)量

在辦理公益訴訟案件中，能始終堅(jiān)持從維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益出發(fā)，牢牢抓住“案件質(zhì)量”這個(gè)核心。公益訴訟辦案組成員要學(xué)習(xí)研究與公益訴訟相關(guān)的法律法規(guī)、制度文件、典型案例，并從中汲取辦案經(jīng)驗(yàn)，摸索工作規(guī)律，提高公益訴訟工作水平。在公益訴訟案件的取證固證方面，要配強(qiáng)專案組成員，最好具有專業(yè)背景知識(shí)，因?yàn)楹芏喙嬖V訟案件尤其是食品藥品、生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域等的證據(jù)專業(yè)性非常強(qiáng)，取證機(jī)會(huì)也需要及時(shí)地把握，以防證據(jù)流失影響案件的查處。在案件辦理中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的案件線索指定專人統(tǒng)一管理，部門走訪、現(xiàn)場(chǎng)勘察、制作調(diào)查筆錄及相關(guān)法律文書等，要嚴(yán)格執(zhí)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的規(guī)定，規(guī)范司法行為，確保案件質(zhì)量。

三、加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，確保庭審順利

辦理公益訴訟案件過程中，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履職不是“硬碰硬”，需要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)工作。一是積極與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，了解行政機(jī)關(guān)的履職情況，宣傳提起公益訴訟的重大意義，爭取他們的理解，化解對(duì)方的抵觸情緒。

比如筆者所在基層檢察院在辦理一起公益訴訟案件時(shí)，辦案人員經(jīng)過一個(gè)月的調(diào)查，克服重重困難，搜集到了翔實(shí)的證據(jù)材料后，依據(jù)法律規(guī)定及時(shí)向相關(guān)職能部門制發(fā)了行政公益訴訟訴前檢察建議書。并主動(dòng)溝通匯報(bào)，積極爭取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，促使流程順利進(jìn)行。二是積極與上級(jí)檢察院溝通，匯報(bào)工作進(jìn)展情況，在案件辦理的各個(gè)階段，都嚴(yán)格按照要求層報(bào)上級(jí)院備案審查，爭取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持與指導(dǎo)。三是與當(dāng)?shù)胤ㄔ鹤龊脺贤?。通過文書往來、“面對(duì)面”座談等多種形式，征詢法院法官意見，在關(guān)鍵問題上達(dá)成一致意見，確保案件的順利審理和判決。

四、服務(wù)發(fā)展大局，注重監(jiān)督實(shí)效

在推進(jìn)公益訴訟過程中，要高度重視宿遷程序，始終以實(shí)際整改效果為標(biāo)準(zhǔn)，以督促行政機(jī)關(guān)依法履職為目的，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展大局。在作者所在檢察院辦理的監(jiān)督案件中，有涉及違法排放污水、違法圍欄圍網(wǎng)投肥養(yǎng)殖、未經(jīng)審批違法改變林地用途、違法超越藍(lán)線填占湖泊等一系列違法行為，經(jīng)過訴前程序，對(duì)符合發(fā)出檢察建議條件的，及時(shí)制發(fā)了檢察建議，并多次深入相關(guān)部門，說明持續(xù)侵害行為的嚴(yán)重性及怠于履職的違法性，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。這些行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，90%以上的部門能夠在期限內(nèi)回復(fù)，并積極糾正，增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的意識(shí)，擴(kuò)大了公益訴訟制度的社會(huì)影響力，取得了監(jiān)督效果的“多贏”。同時(shí)要建立和完善定期回訪監(jiān)控機(jī)制，制定專人負(fù)責(zé)，定期聯(lián)絡(luò)，防止破壞社會(huì)公共利益的行為復(fù)發(fā)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展提供長效而有力的司法保障。