新時代教育培訓(xùn)法律制度的問題研究

王 丹 龔家林

江西科技師范大學(xué)法學(xué)院教育法治研究中心，江西 南昌 330000

一、引言

教育培訓(xùn)行業(yè)自在市場上出現(xiàn)以來，一直保持著蓬勃發(fā)展的趨勢。當(dāng)下，人們對美好生活的需要反應(yīng)在社會生活的方方面面，其中最重要的體現(xiàn)就在于人們對高質(zhì)量高水平教育的需求增加。學(xué)歷教育通過學(xué)校所提供的是一套基礎(chǔ)性的、適應(yīng)能力不強的教育，而教育培訓(xùn)則以其靈活性、高效性的教學(xué)吸引了廣大群眾。教育培訓(xùn)作為學(xué)歷教育的一種補充性教育，對國家的教育事業(yè)做出了巨大貢獻。但是，教育培訓(xùn)繁榮市場的背后，受逐利心理的影響，一些關(guān)于教育培訓(xùn)行業(yè)的“負面”新聞報道頻繁出現(xiàn)，大量的“無證無照類”的培訓(xùn)機構(gòu)被查處、受培訓(xùn)者與機構(gòu)之間頻繁爆發(fā)“服務(wù)糾紛”問題，如培訓(xùn)教師資質(zhì)不合格，這些問題大大損害了受培訓(xùn)者的合法權(quán)益。一方面，受培訓(xùn)者尋求不到合適的途徑來維護自己的合法權(quán)益；另一方面，我國目前關(guān)于教育培訓(xùn)方面的相關(guān)法律法規(guī)存在很多缺漏，司法、執(zhí)法部門就沒有一部可執(zhí)行的法律規(guī)定，再加上行政管理部門責(zé)任不明確而相互推諉，使得教育培訓(xùn)行業(yè)的問題得不到根本性的解決。因此加劇了教育培訓(xùn)市場內(nèi)部不正當(dāng)競爭現(xiàn)象，整個教育培訓(xùn)市場一片混亂，急需治理。為了解決這些問題，就有必要對問題背后的根本原因—法律制度的缺失進行深層次的研究并提出合理化的建議，健全相關(guān)的法律制度，規(guī)范教育培訓(xùn)市場，從根本上解決教育培訓(xùn)所帶來的負面影響，繼續(xù)發(fā)揮其好的作用。

目前我國關(guān)于教育培訓(xùn)法律制度問題的研究相對較少，大多數(shù)學(xué)者主要是從經(jīng)濟學(xué)和教育學(xué)的角度對于教育培訓(xùn)行業(yè)存在的問題進行研究，如胡天佑的《我國教育培訓(xùn)機構(gòu)的規(guī)范與治理》，李一凡的《教育培訓(xùn)市場存在的問題與對策研究》。有些期刊和論文則是從消費者權(quán)益保護的角度進行研究，例如：楊清的《教育消費者權(quán)益保護問題初探》，張靜的《教育培訓(xùn)機構(gòu)“虛假承諾”的法律規(guī)制—以消費者權(quán)益保護為視角》等。然而，這些研究并未深入涉及到法律制度層面，筆者主要從教育培訓(xùn)行業(yè)法律制度層面來分析教育培訓(xùn)行業(yè)問題出現(xiàn)的原因，并在此基礎(chǔ)上提出完善相關(guān)法律制度的建議。從而希望能夠為當(dāng)下我國教育培訓(xùn)行業(yè)出現(xiàn)的問題提供一些有效的解決措施。

二、新時代背景下教育培訓(xùn)出現(xiàn)的原因

新時代背景下，人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡不充分之間的矛盾體現(xiàn)在生活的各個方面，其中教育方面更為突出。主要表現(xiàn)為人們?nèi)找嬖鲩L的美好教育需求同不平衡不充分之間的矛盾。即當(dāng)下傳統(tǒng)的教育—學(xué)歷教育提供的教育存在科目眾多、課時繁雜、時間地點的安排不能照顧到一些的特殊群體，不能夠滿足社會群眾追求高質(zhì)量教育的需求等問題。因此在這樣的矛盾下，教育培訓(xùn)行業(yè)應(yīng)運而生，并快速發(fā)展為我國的朝陽產(chǎn)業(yè)。作為學(xué)歷教育的一種補充教育方式，教育培訓(xùn)以其靈活性、服務(wù)范圍廣泛等特點受到了社會群眾的歡迎。[1]不同于傳統(tǒng)的學(xué)歷教育，它的服務(wù)對象不只局限于學(xué)生的課外輔導(dǎo)，而且對于社會各個行業(yè)，如司法、經(jīng)濟、藝術(shù)等方面都有涉及。抓住了當(dāng)下社會群體對知識、技能的渴望，同時又創(chuàng)新教學(xué)模式，利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)等多種教學(xué)方式進行知識的灌輸，同時改善了傳統(tǒng)教育科目繁瑣，耗時大等缺點，關(guān)注“針對性”的教學(xué)，設(shè)立“專門技能”課程的培訓(xùn)，這樣的專門培訓(xùn)更加有利于教學(xué)效果的提高。

這里我們所說的教育培訓(xùn)與學(xué)校教育不同，學(xué)校教育即學(xué)歷教育，是指由教育部門認可的教育機構(gòu)(即學(xué)校)所提供的有目的的、有組織的、有計劃的、由專職人員承擔(dān)的，以影響受教育者身心發(fā)展為直接目標(biāo)的全面系統(tǒng)的訓(xùn)練和培養(yǎng)活動。而教育培訓(xùn)指的是非學(xué)歷教育，它以滿足公眾的興趣、技能、文化等某個專項的需要為目的，主要存在于教育培訓(xùn)機構(gòu)、國際夏令營、留學(xué)中介、學(xué)生課外輔導(dǎo)、考研以及公務(wù)員培訓(xùn)、幼兒早教機構(gòu)、教育機構(gòu)等。它的形式靈活，培訓(xùn)的周期短，上課的時間地點安排上的優(yōu)勢更能滿足當(dāng)下社會公眾的需求。[2]

三、教育培訓(xùn)面臨的現(xiàn)狀與問題

(一)現(xiàn)狀

教育培訓(xùn)行業(yè)近些年在市場發(fā)展方面取得了卓越的成效，他們以滿足大眾追求完美生活需要為目標(biāo)，制定了一系列為大眾服務(wù)的形式靈活的課程。同時，高效利用互聯(lián)網(wǎng)進行課程開發(fā)，吸引了一大批消費者，整個市場的營業(yè)份額逐漸擴大，獲取了高額的利潤。教育培訓(xùn)行業(yè)遍地開花，并且呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。

(二)問題

隨著教育培訓(xùn)行業(yè)在市場上的快速發(fā)展，市場份額的逐步擴大，整個教育培訓(xùn)行業(yè)呈現(xiàn)一片繁榮景象。但是，在繁榮景象的背后也滋生了一系列的問題。近些年來，我們可以從很多新聞報道中看到，多地教育培訓(xùn)機構(gòu)老板卷款逃跑、受培訓(xùn)者學(xué)費退還困難、培訓(xùn)機構(gòu)與受培訓(xùn)者之間的“服務(wù)糾紛”增加等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象使得受培訓(xùn)者的合法權(quán)益遭受損害，引發(fā)了社會各界的關(guān)注和討論。國家也開始重視教育培訓(xùn)行業(yè)方面的治理，如教育部辦公廳等四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》等。這就對我們研究教育培訓(xùn)行業(yè)相關(guān)問題提供了規(guī)范性文件的基礎(chǔ)。

1.教育培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量眾多，品質(zhì)良莠不齊，大多數(shù)資質(zhì)不合格

由于教育培訓(xùn)特殊的行業(yè)特點，準(zhǔn)入門檻低，市場監(jiān)管較為寬松，這就讓很多小型的實際上不具備創(chuàng)辦條件的教育培訓(xùn)機構(gòu)趁機而入。這些培訓(xùn)機構(gòu)的加入使得教育培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量猛增，機構(gòu)之間的利益受到侵犯，一些不合理的競爭行為開始出現(xiàn)。從而導(dǎo)致整個教育培訓(xùn)行業(yè)提供的教育服務(wù)質(zhì)量下降，使參加培訓(xùn)者的利益受到損失，同時也引發(fā)了參加培訓(xùn)者因合法利益遭受侵犯而“訴求無門”的難題。[3]

2.亂收費”現(xiàn)象和“虛假承諾”現(xiàn)象增加

教育行業(yè)是一種長期投資行業(yè)，因此，在整個教育培訓(xùn)行業(yè)中，采取的是一種“先交錢，后服務(wù)”的模式。許多培訓(xùn)機構(gòu)往往利用這種經(jīng)營方式，在培訓(xùn)的過程中收取一些不合理的費用，例如“咨詢費”、“服務(wù)費”等。同時，因為是“先交錢，后服務(wù)”的經(jīng)營方式，也滋生了一些“培訓(xùn)機構(gòu)卷款逃跑”、“學(xué)員退款難”的問題。

教育培訓(xùn)市場競爭激烈，許多教育培訓(xùn)機構(gòu)通過虛假宣傳培訓(xùn)成效、師資力量強大、承諾“包教包過，不過退款”的方式來增加生源，同時利用一些不合理的合同條款來獲取收益，這些都是“虛假承諾”的具體表現(xiàn)。[5]

3.“師資水平參差不齊”導(dǎo)致培訓(xùn)成效高低不平從而影響行業(yè)公平競爭

由于教育培訓(xùn)市場的準(zhǔn)入門檻低，在培訓(xùn)教師資格要求層面不像學(xué)校教育一樣嚴(yán)格，要通過專門的國家資格考試，取得一定的資格條件才能上崗。教育培訓(xùn)行業(yè)是“針對性”的教學(xué)，它的目的就在于在最少的時間內(nèi)利用最低的成本提升培訓(xùn)成效。在這樣的市場背景和需求下，教育培訓(xùn)行業(yè)對培訓(xùn)老師的關(guān)注點就在于“是否有能力”、“是否能夠節(jié)約成本取得高效培訓(xùn)效果”。所以，大的教育培訓(xùn)機構(gòu)就會通過高額薪酬聘請能力強的培訓(xùn)教師以及一些學(xué)歷教育中的教師，吸引了大量的顧客和帶來了高效的培訓(xùn)效果，造成“教師資源壟斷”問題；[6]而一些小型的培訓(xùn)機構(gòu)因為能力有限，于是通過多種手段，例如虛假包裝師資，虛假宣傳來增加生源，欺騙消費者。這些行為會影響行業(yè)間的公平競爭、加劇不正當(dāng)競爭、影響學(xué)歷教育中學(xué)校教學(xué)效果。

四、教育培訓(xùn)行業(yè)問題出現(xiàn)的原因

當(dāng)前教育培訓(xùn)行業(yè)所出現(xiàn)的一系列問題，外觀層面來看，是整個教育培訓(xùn)市場內(nèi)部的不正當(dāng)競爭行為所導(dǎo)致的。但是不應(yīng)局限于這些表面現(xiàn)象，我們應(yīng)當(dāng)從深層次的方面進行分析，行政管理部門的管理缺失、相關(guān)的法律制度不健全、受培訓(xùn)者的法律維權(quán)意識低等因素是誘發(fā)教育培訓(xùn)行業(yè)問題出現(xiàn)的原因。其中最值得探究的應(yīng)該是相關(guān)法律制度方面的原因。

(一)教育培訓(xùn)行業(yè)機構(gòu)設(shè)置方面法律制度的不健全

針對教育培訓(xùn)市場中培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量眾多，質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象，根源就在于我國目前針對教育培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)立登記法律制度規(guī)定的流程和申報程序復(fù)雜。教育培訓(xùn)機構(gòu)實質(zhì)上是“姓商不姓教”，在我國基本上都是屬于民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的民辦學(xué)校。[7]所以它的設(shè)立登記一般是依照《民辦教育促進法》的規(guī)定要到教育行政部門領(lǐng)取審批登記表，寫明情況，經(jīng)過審批機構(gòu)審批，再申請正式設(shè)立報告等一系列復(fù)雜流程，審查合格后才有權(quán)依法從事教育培訓(xùn)工作。這就導(dǎo)致機構(gòu)設(shè)立登記這塊由于程序復(fù)雜，而許多教育培訓(xùn)機構(gòu)又不愿意在這方面花費眾多時間和成本，因不具備相關(guān)創(chuàng)辦條件，未取得許可證明，而無證經(jīng)營。

(二)教育培訓(xùn)行業(yè)“服務(wù)糾紛”解決方面法律制度的不健全

教育培訓(xùn)行業(yè)“服務(wù)糾紛”越來越多，主要體現(xiàn)在一些“胡亂收費”、“虛假承諾”的行為所引發(fā)的與消費者之間的糾紛解決方面。針對這些“服務(wù)糾紛”，目前只能夠依照我國相關(guān)的《合同法》、《消費者權(quán)益保護法》來尋求解決途徑，但是僅依照這些法律規(guī)定，不足以對培訓(xùn)機構(gòu)的各種失信行為產(chǎn)生有效的法律約束；而且考慮到訴訟程序復(fù)雜和成本高、行政管理部門之間監(jiān)管責(zé)任的相互推諉，使得受培訓(xùn)者難以尋求到有效途徑維權(quán)，另一方面也會使這些教育培訓(xùn)機構(gòu)繼續(xù)“為所欲為”，最終導(dǎo)致整個教育培訓(xùn)市場的混亂。

(三)教師資格條件方面相關(guān)法律制度的不健全

對于教育培訓(xùn)行業(yè)的“師資質(zhì)量問題”影響培訓(xùn)成效高低不平所引發(fā)的內(nèi)部不正當(dāng)競爭加劇，學(xué)歷教育學(xué)校內(nèi)部教學(xué)混亂的現(xiàn)象，主要存在以下兩大原因：首先，針對“師資質(zhì)量問題”引起培訓(xùn)效果高低差異，進而加劇行業(yè)內(nèi)部不正當(dāng)競爭、損害受培訓(xùn)者合法利益的問題，根源就在于教育培訓(xùn)行業(yè)教師資格認定沒有一個合格的準(zhǔn)則。我國現(xiàn)行的《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》只規(guī)定了學(xué)歷教育中教師任職條件，需要通過專門的國家資格考試以及一些嚴(yán)格的程序?qū)彶?，而對于非學(xué)歷教育層面的教師任職資格上并沒有任何規(guī)定。于是整個教育培訓(xùn)行業(yè)的教師數(shù)量急劇增加，培訓(xùn)教師的水平差異明顯，這就致使教育培訓(xùn)行業(yè)“教師資源壟斷”現(xiàn)象的產(chǎn)生，加劇了行業(yè)之間的不正當(dāng)競爭。另外，針對大規(guī)模的公立學(xué)校教師受高薪酬誘惑去培訓(xùn)機構(gòu)兼職，影響公立學(xué)校教學(xué)效果的問題，也在于當(dāng)前《教師法》中對教師工資和待遇的規(guī)定不能滿足教師需求所致。[8]

五、教育培訓(xùn)行業(yè)相關(guān)法律制度的完善

通過上述相關(guān)方面法律制度問題和原因的分析，筆者認為，在增強受培訓(xùn)者法律意識的基礎(chǔ)上，建立相關(guān)的法律制度進行規(guī)范，同時配合行政管理部門的有效監(jiān)管，才能從根源上解決問題。因此提出如下幾點建議：

(一)建立健全教育培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置方面的法律制度

面對教育培訓(xùn)市場門檻準(zhǔn)入低、設(shè)立登記渠道漏洞多，致使機構(gòu)眾多、質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象，以保障教育質(zhì)量為中心，簡化《民辦教育促進法》中關(guān)于教育培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)立登記流程，嚴(yán)格審查機構(gòu)創(chuàng)辦的資格，控制培訓(xùn)機構(gòu)的數(shù)量，讓機構(gòu)設(shè)立登記上能夠有法可依。[9]

(二)建立健全教育培訓(xùn)行業(yè)糾紛有效解決的相關(guān)法律制度

針對教育培訓(xùn)行業(yè)出現(xiàn)的“胡亂收費”，“虛假承諾”現(xiàn)象，我國目前只能依據(jù)相關(guān)的《合同法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《經(jīng)濟法》進行調(diào)整，但是這些法律的調(diào)整不能給受培訓(xùn)者帶來滿意的結(jié)果。由于法律對此缺乏明確、具體的規(guī)制，執(zhí)法部門和司法部門就沒有統(tǒng)一的法律適用依據(jù)，受培訓(xùn)者因權(quán)益遭受損害提出訴訟賠償幾乎無法可依。面對這種現(xiàn)狀，有必要加強教育培訓(xùn)服務(wù)方面的立法，制定相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范行業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)懲“虛假承諾”的行為。另外，對于受培訓(xùn)者因法律程序復(fù)雜，維權(quán)通道難行等問題而無法訴求的狀況，可以針對這類消費者設(shè)立快捷簡便的法律維權(quán)通道，簡化法律程序，使得受培訓(xùn)者簡便快捷的獲得賠償。

(三)建立健全教師資格方面的法律制度

對于“教師資格”問題影響行業(yè)公平競爭現(xiàn)象，在《教師法》中可以增設(shè)培訓(xùn)教師的任職資格等相關(guān)法律條款，規(guī)定教育培訓(xùn)教師也要通過專門的國家資格考試，嚴(yán)格規(guī)制任職條件和程序，從根源上解決“教師資源壟斷”問題。[10]

另一方面，針對學(xué)歷教育學(xué)校中教師因為高額薪酬到教育培訓(xùn)機構(gòu)兼職，加劇培訓(xùn)教師之間的競爭壓力、影響傳統(tǒng)學(xué)校教育教學(xué)效果的現(xiàn)象，可以對《教師法》中關(guān)于教師工資、福利待遇方面的規(guī)定進行調(diào)整，防止公立學(xué)校教師去培訓(xùn)機構(gòu)兼職從而影響公立學(xué)校教學(xué)秩序現(xiàn)象的發(fā)生。[11]

綜上所述，教育是國家重點關(guān)注事業(yè)，而教育培訓(xùn)對教育事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻。我們希望的教育是能夠改善國民生活，提高國民素質(zhì)的教育。所以在教育培訓(xùn)行業(yè)，相關(guān)的立法者，執(zhí)法者，行政管理者，服務(wù)者，受培訓(xùn)者都要嚴(yán)格的依法辦事，積極行使自己的合法權(quán)益，認真履行自己的義務(wù)，在合法權(quán)益受到侵犯時尋求合法途徑解決。這就需要完善教育培訓(xùn)行業(yè)相關(guān)的法律制度，改善法律制度方面的缺失，使得他們有法可依。同時也讓教育培訓(xùn)行業(yè)能夠合理化發(fā)展，對我國的教育事業(yè)繼續(xù)做出貢獻。