財(cái)產(chǎn)征收立法中征收救濟(jì)制度的考察與設(shè)計(jì)

楊鐵生

菏澤職業(yè)學(xué)院，山東 菏澤 274000

一、現(xiàn)行立法缺乏合理的征收救濟(jì)規(guī)定

(一)征收救濟(jì)程序中政府定位不合理

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決?！薄锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條規(guī)定“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”，由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)財(cái)產(chǎn)征收立法都將政府作為征收爭(zhēng)議的唯一、終局裁決者。但是，現(xiàn)實(shí)中的各類房屋拆遷決定與土地征收決定都是由各級(jí)政府及其工作部門做出的，由政府對(duì)因其征收決定引發(fā)的征收爭(zhēng)議進(jìn)行裁決不符合正當(dāng)程序的要求。

(二)征收補(bǔ)償爭(zhēng)議缺少司法救濟(jì)

征收實(shí)踐中，對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)影響最大的是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，因此征收人與被征收人之間出現(xiàn)最多的爭(zhēng)議也是征收補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定，被征收人“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！备鶕?jù)該征收補(bǔ)償爭(zhēng)議解決機(jī)制，政府的裁決為最終裁決，現(xiàn)行征收立法并沒(méi)有賦予被征收人司法救濟(jì)的權(quán)利，如果政府的終局裁決不能使被征收人的財(cái)產(chǎn)利益得到有效的保護(hù)，被征收人又該以何種合法的方式和途徑尋求救濟(jì)？

二、對(duì)域外立法例中征收救濟(jì)制度的考察

(一)德國(guó)立法關(guān)于征收救濟(jì)的規(guī)定

依據(jù)德國(guó)基本法的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)于征收補(bǔ)償數(shù)額如有異議的，可以向普通法院也即民事法院起訴。如在土地征收中，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府確定，或由征地機(jī)構(gòu)與被征收人協(xié)商解決，如果協(xié)商不成或被征收人不滿政府所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可向民事法庭起訴，由法院做出最終裁決。在德國(guó)，“由于征收補(bǔ)償只能根據(jù)具有補(bǔ)償規(guī)則的正式法律提供，因此民事法院的審判權(quán)僅限于審查是否存在法定補(bǔ)償規(guī)則，以及該規(guī)則對(duì)具體案件是否可以正確適用。”[1]

(二)美國(guó)立法關(guān)于征收救濟(jì)的規(guī)定

在美國(guó)，征地糾紛解決的唯一場(chǎng)所是法院。其基本程序是：若征地機(jī)構(gòu)與被征收方經(jīng)過(guò)協(xié)商，無(wú)法在補(bǔ)償數(shù)額上達(dá)成協(xié)議，則由征地機(jī)構(gòu)將案件交給法院，進(jìn)入司法解決程序。在法庭要求下，由雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告并在法庭當(dāng)庭交換，依據(jù)評(píng)估報(bào)告雙方再次就補(bǔ)償金平等協(xié)調(diào)，如協(xié)商不成，則由民事陪審團(tuán)來(lái)載定合理的補(bǔ)償，此時(shí)，法院可做出增加或減少補(bǔ)償金的裁定。

(三)法國(guó)立法關(guān)于征收救濟(jì)的規(guī)定

法國(guó)公用征收糾紛的管轄機(jī)構(gòu)是法院。在征收行政階段，如果當(dāng)事人不服征收機(jī)關(guān)做出的批準(zhǔn)公用征收目的決定，可以提起行政訴訟，如果事人不服征收機(jī)關(guān)做出的可以轉(zhuǎn)讓的決定，可以向行政法院提起越權(quán)之訴。在征收司法階段，征收主體和被征收人就補(bǔ)償問(wèn)題不能形成共識(shí)，可由征收法庭做出裁判，當(dāng)事人對(duì)此裁判不服可以向上訴法院上訴，不服上訴判決，仍可以向最高法院提起關(guān)于法律問(wèn)題的復(fù)核訴訟。

(四)比較結(jié)論

從上述各國(guó)立法關(guān)于財(cái)產(chǎn)征收救濟(jì)制度的規(guī)定可以看出，一方面，多數(shù)國(guó)家立法都規(guī)定了多元化的救濟(jì)途徑，包括協(xié)商、調(diào)解、申訴、訴訟、復(fù)核訴訟等形式，更好地保護(hù)了被征收人的權(quán)益。另一方面，多數(shù)國(guó)家都明確規(guī)定法院作為糾紛解決的管轄機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法機(jī)關(guān)的中立性，借以彰顯征收救濟(jì)機(jī)制的公正，使財(cái)產(chǎn)征收糾紛得以公正、公平的解決。

三、未來(lái)財(cái)產(chǎn)征收立法中對(duì)征收救濟(jì)制度的重新設(shè)計(jì)

(一)征收救濟(jì)程序設(shè)計(jì)

1、協(xié)商。協(xié)商是一種相對(duì)節(jié)省時(shí)間和費(fèi)用的爭(zhēng)議解決方式。如果被征收人對(duì)征收機(jī)關(guān)確定的具體補(bǔ)償內(nèi)容有異議，則可以與征收機(jī)關(guān)就補(bǔ)償?shù)姆绞健⒎秶?、具體數(shù)額進(jìn)行平等協(xié)商，協(xié)商一致則簽訂補(bǔ)償協(xié)議；若雙方不能就補(bǔ)償相關(guān)問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)，或者一方不同意協(xié)商，則進(jìn)入下一救濟(jì)程序。需要指出的是，是否協(xié)商雙方當(dāng)事人擁有選擇權(quán)。

2、行政復(fù)議。被征收人如認(rèn)為征收行為不具有公益性；征收機(jī)關(guān)的征收決定在內(nèi)容和程序上不合法；征收機(jī)關(guān)在征收調(diào)查、聽證、公告等程序中存在程序違法情形或者被征收人對(duì)于征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容有爭(zhēng)議，可以向征收機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，具體內(nèi)容依照我國(guó)《行政復(fù)議法》的規(guī)定執(zhí)行。若被征收人對(duì)行政復(fù)議決定不服，或者行政機(jī)關(guān)拒絕受理被征收人的行政復(fù)議申請(qǐng)，則可以在法定的期限內(nèi)提起行政訴訟，啟動(dòng)訴訟救濟(jì)程序。

3、行政訴訟?！按_保依法行政最有效、最有活力的手段是賦予并確保人民控告政府的權(quán)利，全面而切實(shí)地推行行政訴訟。”[2]未來(lái)財(cái)產(chǎn)征收立法中的行政訴訟救濟(jì)制度的內(nèi)容應(yīng)包括：被征收人如認(rèn)為征收行為不具有公益性；征收機(jī)關(guān)的征收決定在內(nèi)容和程序上不合法；征收機(jī)關(guān)在征收調(diào)查、聽證、公告等程序中存在程序違法情形，在申請(qǐng)行政復(fù)議后對(duì)行政復(fù)議決定不服的，或者行政機(jī)關(guān)拒絕受理被征收人的行政復(fù)議申請(qǐng)的，可以在法律規(guī)定的期限內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟；也可不申請(qǐng)行政復(fù)議直接向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。訴訟請(qǐng)求可以是請(qǐng)求撤銷財(cái)產(chǎn)征收行為；請(qǐng)求停止侵害、賠償損失、恢復(fù)原狀；請(qǐng)求變更補(bǔ)償數(shù)額、方式、范圍等。如果不服行政一審判決，被征收人還可以在法律規(guī)定的期限內(nèi)提起上訴，由上訴法院對(duì)爭(zhēng)議內(nèi)容做出終審裁決。具體操作可依照我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定程序執(zhí)行。

(二)征收法律責(zé)任設(shè)計(jì)

1、民事法律責(zé)任?！耙环N無(wú)法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，實(shí)際上根本就不是什么法律權(quán)利?！盵3]在財(cái)產(chǎn)征收領(lǐng)域，民事法律責(zé)任主要體現(xiàn)為民事賠償責(zé)任。(1)有批準(zhǔn)權(quán)的征收機(jī)關(guān)及其工作人員，違反法律的規(guī)定批準(zhǔn)征收調(diào)查決定、公共利益認(rèn)定決定、征收決定或者在征收調(diào)查、公告、聽證等程序中有違法行為，給被征收財(cái)產(chǎn)的權(quán)利人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任；沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)擅自批準(zhǔn)征收決定或者越權(quán)批準(zhǔn)征收決定，給被征收財(cái)產(chǎn)的權(quán)利人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。(2)財(cái)產(chǎn)征收申請(qǐng)人在征收申請(qǐng)程序中隱瞞征收情況，騙取行政機(jī)關(guān)征收決定，給被征收財(cái)產(chǎn)權(quán)利人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

2、行政法律責(zé)任。(1)有批準(zhǔn)權(quán)的征收機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律的規(guī)定批準(zhǔn)征收調(diào)查決定、公共利益認(rèn)定決定、征收決定的或者在征收調(diào)查、公告、聽證等程序中有違法行為的，均依法給予行政處分，嚴(yán)重的予以撤職；沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)擅自批準(zhǔn)征收決定或者越權(quán)批準(zhǔn)征收決定的，對(duì)該機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人給予行政處分，嚴(yán)重的予以撤職。(2)對(duì)于財(cái)產(chǎn)征收申請(qǐng)人在征收申請(qǐng)程序中隱瞞征收情況，騙取行政機(jī)關(guān)征收決定的，由做出征收決定的行政機(jī)關(guān)撤銷批準(zhǔn)決定，責(zé)令征收申請(qǐng)人限期退還被征收財(cái)產(chǎn)，沒(méi)收違法所得，并處以一定金額的罰款。

3、刑事法律責(zé)任。(1)有批準(zhǔn)權(quán)的征收機(jī)關(guān)及其工作人員，違反法律的規(guī)定批準(zhǔn)征收調(diào)查決定、公共利益認(rèn)定決定、征收決定或者在征收調(diào)查、公告、聽證等程序中有違法行為，給國(guó)家、集體和財(cái)產(chǎn)權(quán)利人造成重大損失又無(wú)法彌補(bǔ)的，依法追究該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人的刑事責(zé)任；沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)擅自批準(zhǔn)征收決定或者越權(quán)批準(zhǔn)征收決定，給國(guó)家、集體和財(cái)產(chǎn)權(quán)利人造成重大損失又無(wú)法彌補(bǔ)的，依法追究該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。(2)對(duì)于征收申請(qǐng)人隱瞞與征收情況，騙取行政機(jī)關(guān)的征收決定給國(guó)家、集體和財(cái)產(chǎn)權(quán)利人造成重大損失又無(wú)法彌補(bǔ)的，依法追究該征收申請(qǐng)人的刑事責(zé)任。