建立中國(guó)合憲性審查長(zhǎng)效機(jī)制的思路與對(duì)策

李曉瑜

中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042

中共十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》在全國(guó)人大機(jī)構(gòu)改革部分，提出了三項(xiàng)完善人大專門委員會(huì)設(shè)置的建議，其中第三項(xiàng)指向的即是將全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)。該改革建議也同步體現(xiàn)在憲法修改草案中。2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了《憲法修正案(五)》，修正案第44條第二款對(duì)上述建議進(jìn)行了正面肯定和法律固化。除承繼原全國(guó)人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案的職能外，憲法和法律委員會(huì)還承擔(dān)了合憲性審查、憲法監(jiān)督等多項(xiàng)職責(zé)。3月13日全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)正式成立，14日即首次行使職責(zé)，對(duì)《監(jiān)察法》(草案》進(jìn)行了統(tǒng)一審議。

全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的成立，標(biāo)志著爭(zhēng)議并期盼了近二十年來的中國(guó)式合憲性審查機(jī)構(gòu)正式落地，合憲性審查制度從此“名正言順”。一改以往法律委員會(huì)在審議法律議案中對(duì)合憲性控制的勉強(qiáng)與無(wú)奈，憲法和法律委員會(huì)的成立，將使合憲性審查步入專門化、經(jīng)?；能壍?，切實(shí)增強(qiáng)憲法監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)依法治國(guó)、依憲治國(guó)的高度統(tǒng)一，讓憲法的腰板真正挺起來。

憲法和法律委員會(huì)的成立和合憲性審查工作的推進(jìn)，必將帶來法治領(lǐng)域更深層次的變革，有助于徹底解決法治瓶頸，打通法治建設(shè)“最后一公里”。本文擬在平衡學(xué)術(shù)思辨與政治理性的前提下，對(duì)全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)推進(jìn)合憲性審查工作的長(zhǎng)效機(jī)制作一探討。

一、合憲性審查的主體

依照最新修改的《憲法》第70條和《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)是我國(guó)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，享有合憲性審查主體資格。憲法和法律委員會(huì)作為全國(guó)人大辦事機(jī)構(gòu)和專門委員會(huì)之一，受全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，不具有獨(dú)立性，主要職能在于協(xié)助憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施合憲性審查和科學(xué)立法工作。憲法和法律委員會(huì)通過合憲性審查作出的違憲與否的決議僅具有建議性質(zhì)，最終處理決定由全國(guó)人大常委會(huì)作出。

側(cè)重事后審查的規(guī)范性文件備案審查是合憲性審查的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)，作為依憲治國(guó)總抓手的合憲性審查則既包括事前審查，也涵蓋事后審查。合憲性審查的性質(zhì)決定了它應(yīng)該全面覆蓋所有的法律規(guī)范和公務(wù)行為。隨著憲法和法律委員會(huì)的成立，運(yùn)行十余年的法工委法規(guī)備案審查室的職能是否一并轉(zhuǎn)隸也值得思考。至截稿前，尚未見到兩個(gè)機(jī)構(gòu)職能整合的信息披露。在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)機(jī)制下，二者的審查分工非常明確：憲法和法律委員會(huì)主要行使對(duì)法律、法規(guī)的合憲性審查，法規(guī)備案審查室主要行使對(duì)規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件、司法解釋等的合法性審查。

二、合憲性審查的對(duì)象

推進(jìn)合憲性審查，不等于憲法和法律委員會(huì)要把所有的法律規(guī)范都審一遍，審查的對(duì)象不宜過于寬泛。

從《憲法》第5條和《立法法》第87條、第103條的列舉來看，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、軍事法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章及公務(wù)行為”都應(yīng)當(dāng)屬于全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的審查對(duì)象。其中“法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)”屬于《憲法》第5條明文規(guī)定不得與憲法相抵觸?！靶姓ㄒ?guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、軍事法規(guī)”源自于《立法法》第99條、第103條的規(guī)定，尤其是《憲法修正案(五)》將2015年《立法法》下放“設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)”正式寫進(jìn)《憲法》第100條后，全國(guó)享有地方立法權(quán)的市已從49個(gè)擴(kuò)大至284個(gè)，上述法規(guī)將成為將來憲法和法律委員會(huì)合憲性審查的主要對(duì)象?！耙?guī)章”作為審查對(duì)象的依據(jù)主要來自于《立法法》第87條，但鑒于規(guī)章的位階、憲法和法律委員會(huì)的職能定位以及原有的備案審查制度，規(guī)章更適宜劃入合法性審查之列。

長(zhǎng)久以來還有個(gè)問題經(jīng)常被學(xué)界有意回避：黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)否被納入合憲性審查？2013年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條關(guān)于六項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定其實(shí)已經(jīng)明確回答了這個(gè)問題。十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。我國(guó)憲法在本質(zhì)上與執(zhí)政黨的章程是精神一致的，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家憲法、法律不能相左。但黨內(nèi)法規(guī)本身不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)制定的法律體系之列，憲法和法律委員會(huì)不能直接對(duì)其進(jìn)行合憲性審查。對(duì)此可以充分發(fā)揮全國(guó)人大常委會(huì)黨組的紐帶作用，完善全國(guó)人大常委會(huì)與中央辦公廳的聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，通過人大黨組向黨中央提出黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查建議。

對(duì)于離憲法最近的法律，如何在實(shí)效上真正予以合憲性審查的操作問題，依照目前憲法和法律委員會(huì)的性質(zhì)、地位和職能，只能通過自身監(jiān)督來完成。除了加強(qiáng)對(duì)法律草案審議階段的事前合憲性審查之外，憲法和法律委員會(huì)在發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大及其常委會(huì)已制定的法律存在與憲法不一致的條款時(shí)，可以提請(qǐng)全國(guó)人大 及其常委會(huì)依據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)組織規(guī)則》和《立法 法》第９７條第一項(xiàng)之規(guī)定，通過行使憲法解釋權(quán)或法 律修改權(quán)予以解決。

三、合憲性審查的程序

行之有效的程序機(jī)制是激發(fā)合憲性審查外驅(qū)力、讓《立法法》第99條“活起來”的重要保障，包括啟動(dòng)主體、受理程序、審查期限、審查方式、審查結(jié)論與效力等。

依據(jù)《立法法》第99條第1款，目前在我國(guó)有權(quán)提請(qǐng)合憲性審查的國(guó)家機(jī)關(guān)主體為國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)。隨著國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的成立和《憲法修正案(五)》的確認(rèn)，建議適時(shí)對(duì)《立法法》進(jìn)行相應(yīng)修改，增加國(guó)家監(jiān)察委作為提請(qǐng)主體之一。

《立法法》第99條第2款“前款規(guī)定之外的其他主體”提請(qǐng)合憲性審查建議的權(quán)利之所以長(zhǎng)期未能得到保障，很大原因在于對(duì)“門檻過低、數(shù)量泛濫”的擔(dān)憂，也是政治監(jiān)督與私權(quán)救濟(jì)概念混同的結(jié)果。合憲性審查從來就不是私權(quán)救濟(jì)的主渠道，過度寬泛的啟動(dòng)主體設(shè)計(jì)并不符合立法規(guī)律，因此有必要建立合憲性審查的前置過濾程序暨案件篩選機(jī)制。建議將合法性審查作為合憲性審查的一項(xiàng)必經(jīng)程序，尤其重視合憲性審查與司法審查的聯(lián)動(dòng)暢通，增設(shè)“其他主體”啟動(dòng)審查的要件：(1)須為合憲性爭(zhēng)議當(dāng)事人；(2)用盡合法性救濟(jì)；(3)涉及憲法基本權(quán)利和義務(wù)①。

憲法和法律委員會(huì)在典型案件遴選的基礎(chǔ)上，宜采取書面審查方式，充分利用專家委員的專業(yè)性、實(shí)踐性和政治性優(yōu)勢(shì)，賦予非機(jī)關(guān)主體聘請(qǐng)律師的權(quán)利，建立重大案件聽證制度，規(guī)范審查期限(建議6個(gè)月為宜，特殊情況可延長(zhǎng)3個(gè)月)，審查結(jié)論一律向社會(huì)公開并充分說理。審查結(jié)論主要是合憲、違憲兩種，對(duì)于認(rèn)定違憲的法律文件、法律條款，自始無(wú)效。全國(guó)人大常委會(huì)可依職權(quán)、程序分別予以不予批準(zhǔn)、責(zé)令自行修改、撤回、法律修改、憲法解釋、撤銷或罷免等處理。

建立完善的合憲性審查制度，是推進(jìn)憲法實(shí)施與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)良法善治和民主政治的內(nèi)在要求，是黨依憲執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。深刻領(lǐng)會(huì)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，立足人民代表大會(huì)制度的健全完善，充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有制度資源，打造行之有效的合憲性審查機(jī)制，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的必由之路。

[ 注 釋 ]

①胡錦光.論推進(jìn)合憲性審查工作的體系化[J].法律科學(xué)，2018(2).