略論國家監(jiān)察體制改革

張長明 趙 杰

1.武漢工程大學(xué)法商學(xué)院，湖北 武漢 430205；2.武漢工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430205

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。[1]國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入了新的發(fā)展階段，由部分省市監(jiān)察體制改革試點工作，全面發(fā)展到全國推開試點，并全新組建監(jiān)察委員會。據(jù)此，國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程已邁上新的臺階，國家對監(jiān)察體制改革重視的程度不斷得到提升。國家監(jiān)察體制改革，是國家政治制度改革的一項頂層設(shè)計，是深化制度改革、提高戰(zhàn)略思維的重大舉措。因此，進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革有著現(xiàn)實必要性和重要意義。

一、國家監(jiān)察制度改革發(fā)展歷程

(一)兩省一市監(jiān)察制度改革試點

為推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，探索和積累經(jīng)驗。十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上決定：在北京市、山西省、浙江省等三省(市)開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，“實行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，[2]2017年10月20日，北京市宣布完成監(jiān)察體制改革試點工作，主要內(nèi)容為把政府監(jiān)察廳和檢察院的反貪局、反瀆職侵權(quán)局等部門整合到監(jiān)察委員會；采用監(jiān)察委員會和紀(jì)律檢查委員會合署辦公模式，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。

(二)全國各地推開監(jiān)察體制改革試點工作

為貫徹落實黨的十九大精神，總結(jié)北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的經(jīng)驗，十二屆全國人大常委會第三十次會議，審議通過了關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定草案。此后，各地監(jiān)察委員會進(jìn)行了緊鑼密鼓的籌建。如審議通過《四川省深化監(jiān)察體制改革試點實施方案》，內(nèi)蒙古自治區(qū)首家監(jiān)察委員會——包頭市青山區(qū)監(jiān)察委員會掛牌，遼寧省100個縣(市、區(qū))監(jiān)察委員會全部組建并掛牌運行。至今，國家和地方各級監(jiān)察委員會均已經(jīng)組建運行。為推動改革持續(xù)深入，實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨與全面深化改革、全面依法治國有機(jī)統(tǒng)一提供制度保障和智力支持。

(三)國家監(jiān)察制度改革的法律依據(jù)

十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過的憲法修正案。以及，十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱：監(jiān)察法)。憲法修正案和監(jiān)察法：“規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)、產(chǎn)生、組成、地位、工作原則、領(lǐng)導(dǎo)體制、與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系等內(nèi)容?！盵2]為國家監(jiān)察體制改革奠定了法律基礎(chǔ)和憲法依據(jù)。監(jiān)察體制關(guān)系國家制度建設(shè)、法治建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的成敗，改革，使國家監(jiān)察體系有了完備的制度建設(shè)環(huán)境，有利國家監(jiān)察制度的有效運行。同時，為推行全面依法治國，實現(xiàn)現(xiàn)代化法治理念作出了重要貢獻(xiàn)。

二、國家監(jiān)察制度改革中的不足

(一)監(jiān)察委本身需接受監(jiān)督

無論哪一種公權(quán)力，缺少有效監(jiān)督和制約，都會出現(xiàn)權(quán)利濫用和尋租的腐敗現(xiàn)象。而監(jiān)察委員會是履行公權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)，同樣需要接受監(jiān)督和制約?！氨O(jiān)察委員會是政治機(jī)關(guān)和國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，將以往分散的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量統(tǒng)一整合到監(jiān)察委員會，”[3]形成了權(quán)力的集合，集黨權(quán)、行政權(quán)、部分司法權(quán)于一身，使其迅速成為了權(quán)力上的“巨無霸”。加大其反腐力度的同時，也增加對其監(jiān)督的緊迫性和必要性，為此，如何把公權(quán)力的集合關(guān)進(jìn)“籠子里”，防止“燈下黑”現(xiàn)象的問題亟待解決。

(二)監(jiān)察委對黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督受限

首先，同級監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督受限。個別黨政機(jī)關(guān)“一把手”一手遮天、威壓一方，同級監(jiān)察機(jī)關(guān)履行正常監(jiān)督職能時，處于被動?！耙话咽帧备瘮‖F(xiàn)象，會造成嚴(yán)重的影響。領(lǐng)導(dǎo)班子的腐敗，會導(dǎo)致群體“塌方式”腐敗。其次，上級監(jiān)察委對黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍窄?，F(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員實施監(jiān)察監(jiān)督，未談及對黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。黨政機(jī)關(guān)本身需要接受監(jiān)督，地方“塌方式”班子腐敗問題就是地方黨政機(jī)關(guān)缺乏有效監(jiān)督造成的。因此，監(jiān)察體制改革有必要考慮監(jiān)察委員會對黨政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。

(三)監(jiān)察委員會與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系銜接需進(jìn)一步厘清

有學(xué)者指出，檢察院的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會后，削弱了檢察機(jī)關(guān)威懾型法律監(jiān)督的效果，導(dǎo)致弱化和架空監(jiān)察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效力。甚至認(rèn)為監(jiān)察改革偏離了以審判為中心的司法改革。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系需進(jìn)一步協(xié)調(diào)。明確監(jiān)察委員會、檢察院和法院的定位，厘清關(guān)系，有利各機(jī)關(guān)行駛監(jiān)督權(quán)力，履行監(jiān)督義務(wù)。為全社會帶來共世、明世、榮世的環(huán)境提供了重要保障。

(四)留置期限執(zhí)行不夠規(guī)范

監(jiān)察法規(guī)定：留置期限不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月?？梢姡糁闷谙抟?guī)定是明確的。但現(xiàn)實中，留置期限的規(guī)定的執(zhí)行程度，存在差異。資料顯示，2015年全國各級檢察院采取兩規(guī)措施因案件性質(zhì)不同而長短不等。其中“貪污賄賂、挪用公款100萬以上案件平均兩規(guī)審查3個月；查辦原縣處級以上干部涉嫌犯罪案件平均兩規(guī)審查4個月；廳局級以上干部案件平均兩規(guī)審查5個月；省部級以上案件平均兩規(guī)審查半年以上?！盵4]很明顯，留置期限在實際案例的執(zhí)行中，有著具體的差異。為更好執(zhí)行留置期限制度，需進(jìn)一步完善和明確。

三、國家監(jiān)察體制改革的實現(xiàn)路徑淺析

(一)加大對監(jiān)察委員會權(quán)力的監(jiān)督措施

首先，人大設(shè)立專門的反腐敗委員會。監(jiān)察法明確了人大及其常委會對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。而人大每年只舉行一次會議，如果缺乏進(jìn)一步明確監(jiān)督的相關(guān)制度與程序，難免監(jiān)督會流于形式，最終影響對權(quán)力監(jiān)督的效力。那么，人大設(shè)立專門的反腐敗委員會對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督，其勢在必行。其次，發(fā)揮新媒體輿論監(jiān)督和社會民主監(jiān)督的積極作用。如今網(wǎng)絡(luò)新媒體發(fā)展迅速，廣大民眾法制意識覺醒，法治觀念增強(qiáng)，要求法治公平的意愿更加強(qiáng)烈。通過新媒體的輿論監(jiān)督和社會民主監(jiān)督，確保權(quán)力在陽光下的運行。同時發(fā)揮監(jiān)督力量，提供有效的監(jiān)督渠道和措施，促使監(jiān)督的效力更加完備。

(二)加強(qiáng)監(jiān)察委員會對黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度

首先，完善和加強(qiáng)定期巡視制度建設(shè)。地方勢力裙帶關(guān)系復(fù)雜，盤根錯節(jié)，權(quán)力監(jiān)督的作用難以發(fā)揮有效力量。尤其“一把手”發(fā)生腐敗現(xiàn)象時，同級監(jiān)察委員會力量不足，甚至在監(jiān)督過程在，有對抗行為的產(chǎn)生。此時，上級監(jiān)察委員會定期巡視，利用級別優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢，大力調(diào)查，實施整頓，查處地方腐敗，從根源上解決“一把手”腐敗和班子腐敗問題。其次，發(fā)揮上級監(jiān)察委員會行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、執(zhí)政黨決策監(jiān)督權(quán)的職能，提高對黨政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。如果讓監(jiān)察委員會監(jiān)督同級黨政機(jī)關(guān)，既顯得勢單力薄，導(dǎo)致問題難查，關(guān)系難糾；又難以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果。因而，賦予上級監(jiān)察委員會對下級黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，以便在黨政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件和做出重大決策事項時進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督和效力監(jiān)督，有利監(jiān)督權(quán)發(fā)揮整體最大效益和功能。

(三)調(diào)整好監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系

一方面，監(jiān)察、檢察、審判等機(jī)關(guān)的有效銜接，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)與配合，共同發(fā)揮整體最大效益。監(jiān)察法明確在職務(wù)犯罪中監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)需相互制約、相互配合?！霸谛问缴希淌略V訟架構(gòu)將從公、檢、法三機(jī)關(guān)的分工模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楣⒈O(jiān)、檢、法四機(jī)關(guān)的分工模式?！盵5]如此，權(quán)力的配置則更加合理。為防止檢察中心主義，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的事中、事后監(jiān)督，繼續(xù)推進(jìn)以審判為中心的司法制度改革。另一方面，加強(qiáng)監(jiān)察委員會與審計、財政和金融監(jiān)管部門的合作。在德國，大量的腐敗案件卻是由稅務(wù)稽查官發(fā)現(xiàn)的。因此，審計部門利用專業(yè)手段可以發(fā)現(xiàn)腐敗線索，金融監(jiān)管部門可以通過數(shù)據(jù)分析不法官員財產(chǎn)變化，達(dá)到有效監(jiān)督的目的。通過監(jiān)察機(jī)關(guān)與各機(jī)關(guān)協(xié)同合作，揚(yáng)長避短，增強(qiáng)打擊腐敗的專業(yè)化、針對化和效率化，搭建防腐反腐網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)防腐反腐力量。

(四)留置期限分類規(guī)定

留置期限分類規(guī)定，可更加明確各案件留置的具體期限，有利建設(shè)完善的法律體系。如民生領(lǐng)域職務(wù)犯罪留置期限一到三個月；貪污賄賂、挪用公款100萬以上案件留置期限三個月；查辦縣處級以上干部涉嫌犯罪案件留置期限四個月；廳局級以上干部案件留置期限五個月；省部級以上案件留置期限六個月年。留置期限最長不得超過六個月。根據(jù)實際需要規(guī)定留置期限，更具有實用性和可操作性。同時，更能充分發(fā)揮留置期限的作用，保障法的公正性和社會秩序有序性。

監(jiān)察體制體系龐雜，涉及方方面面公權(quán)力的配置與調(diào)整，因此，實現(xiàn)監(jiān)察體制改革不會一蹴而就，是一個循序漸進(jìn)的、長期的發(fā)展過程。因而，發(fā)揚(yáng)監(jiān)察委海納百川、兼聽八方的胸懷，積極聽取各種意見和建議，不斷完善自我，以適應(yīng)新時代中國特色社會主義法治建設(shè)偉大工程的新要求，為實現(xiàn)民族復(fù)興，建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國發(fā)揮應(yīng)有力量。