淺析生態(tài)補償機制的完善
——以撫仙湖的治理為例

楊海娥 李佳穗

（653100 玉溪師范學院法學院 云南 玉溪）

地處云南中部地區(qū)、玉溪市澄江、江川、華寧三縣交界處的撫仙湖是我國第二大深水湖泊，為我國淡水湖泊第三位，水質良好，是舉世矚目的“優(yōu)質淡水寶庫”。但是當前撫仙湖存在著湖泊水質污染與水環(huán)境安全、撫仙湖生物多樣性、土壤侵蝕等諸多環(huán)境問題。雖然云南省省委省政府多次強調保護撫仙湖水質的重要性，特別是撫仙湖所在地玉溪，要求全力通過各種措施保護撫仙湖。但是仍然沒有達到理想狀態(tài)。并且，目前省政府財政的投入力度遠不能彌補生態(tài)保護地區(qū)經(jīng)濟上的損失和喪失的發(fā)展機會，甚至出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護得越好的地方越貧窮的現(xiàn)象。因而，努力加快改善生態(tài)補償機制，通過財政政策和提高玉溪市保護撫仙湖生態(tài)環(huán)境的能力成為了解決問題的關鍵。

一、生態(tài)補償機制的概念

目前，我國生態(tài)補償機制有廣義與狹義之分。廣義的生態(tài)補償機制是指對污染環(huán)境的行為與保護環(huán)境的行為分別進行收費與補償，以此來提高此行為的收益或成本，從而達到保護環(huán)境的目的。狹義的生態(tài)補償機制是指提前通過設計制度解決好生態(tài)產(chǎn)品的足額供應，給生態(tài)保護投資者合理回報，鼓勵人們?nèi)ネ顿Y生態(tài)環(huán)境的保護，使生態(tài)產(chǎn)品得到可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)補償機制應用于流域生態(tài)補償中，其概念大致描述為：流域的上下游水資源在利用和污染排放的范圍之內(nèi)達到考核標準之時，若上游的水資源沒有被充分利用或者為了下游水資源的正常使用，放棄了很多的發(fā)展機會、投入過多的保護環(huán)境的費用。那么下游就此應當對上游地區(qū)給予相應的生態(tài)補償費用。

二、我國生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀

由于早期環(huán)保觀念不強，生態(tài)補償機制的在我國的起源較晚。致使生態(tài)補償機制在我國的實施中還存在較多缺陷，對此我國在國家立法、地方立法、執(zhí)法、監(jiān)督管理等層面做出了相應的改善。

（一）國家立法層面

新《環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定了國家建立、健全生態(tài)保護補償制度，加大生態(tài)保護地區(qū)關于保護環(huán)境的財政轉移力度，指導生態(tài)保護地區(qū)、收益地區(qū)的人民政府通過溝通、協(xié)商或者按照市場機制對保護生態(tài)環(huán)境者進行補償。這是新環(huán)境保護法的一大亮點。其中，怎樣用具體法律法規(guī)和政策措施使生態(tài)補償機制落到實處，研究、解決生態(tài)保護中具體問題才是今后立法方向的首要目標。在保護撫仙湖生態(tài)環(huán)境的過程中要以完整性為原則，制定科學的補償制度，做到具體問題具體分析，杜絕“一刀切”的做法。

（二）地方立法層面

在2016年新修正的《云南省撫仙湖保護條例》的第六條中提出，撫仙湖的保護工作由玉溪市人民政府統(tǒng)一負責，把保護撫仙湖的工作納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，建立一個長期穩(wěn)定的生態(tài)補償機制與運行機制。在總結撫仙湖保護多條渠道籌集資金的基礎上，首次提出把保護生態(tài)補償機制運用到撫仙湖保護當中，以開發(fā)項目的方式來推行生態(tài)補償機制。并在其中提出，在建立機制上，一是建立清水產(chǎn)流機制，對撫仙湖面山25度以上坡耕地全部退耕還林，并加大水源地綜合整治力度，保證充足清水量入湖；二是建立聯(lián)動執(zhí)法機制，嚴肅查處各類違反《云南省撫仙湖保護條例》的違法違規(guī)行為；三是建立宣傳教育機制，接受社會監(jiān)督，調動社會參與力量；四是建立考核問責機制，制定嚴格的行政問責辦法，落實撫仙湖保護責任。①

（三）實施現(xiàn)狀

關于生態(tài)補償機制在全國范圍內(nèi)的實施情況是不同的。比如承德市與下游城市之間農(nóng)業(yè)用水的輸送，就是生態(tài)補償?shù)牡湫褪痉?，承德市為了保證向京津多送水、送好水，采取壓減稻田、閉口下泄、提高水價、退耕還林、關停污染大的企業(yè)等措施。雖然這給京津地區(qū)的發(fā)展提供了有利條件，但對承德市的經(jīng)濟發(fā)展帶來了極大的障礙。那么下游京津地區(qū)的城市就應該對承德市進行補償，帶動承德市的經(jīng)濟發(fā)展，構建一個和諧發(fā)展的生態(tài)補償機制。除此之外，諸如浙江省的錢塘江源頭地區(qū)的生態(tài)補償?shù)膶嵤?，山東省大氣環(huán)境的治理等這樣的成功案例也不多，且生態(tài)補償?shù)耐緩?、標準、政策等方面也缺乏系統(tǒng)性。在撫仙湖的治理過程中可以借鑒江蘇省、山東省的成功經(jīng)驗，開發(fā)者在開發(fā)水資源的同時要采取相應的保護措施，或由政府或其它受益者對損失者進行補償。從而達到“誰開發(fā)誰保護、誰收益誰補償、誰損害誰修復”的立法應然目的。

三、生態(tài)補償機制的缺陷

（一）國家立法體系上的缺陷

新修的《環(huán)境保護法》在生態(tài)保護方面雖比舊《環(huán)境保護法》更加注重，但由于立法背景的限制，新環(huán)保法更加偏重于污染防治，只規(guī)定了對排污所產(chǎn)生的損害行為進行收費，而對排污行為給生態(tài)環(huán)境的損害問題沒有考慮。除此之外，新《環(huán)境保護法》在對開發(fā)利用自然資源的主體承擔保護生態(tài)環(huán)境的義務，部分法律不利于保護生態(tài)環(huán)境等方面未作明確規(guī)定。而主要規(guī)定了自然資源在利用的過程中的資源有償使用的原則。除新《環(huán)境保護法》之外，雖還有其它有關法律，但其它諸如保護自然資源的單行法在這方面的保護力度也明顯不夠，并且這些法律條款存在零星分散，體系性弱，適用性弱，執(zhí)行難度大等問題，因此生態(tài)環(huán)境保護方面在立法方面存在很大缺陷。

（二）政府部門在推行生態(tài)補償機制過程中的缺陷

其一，政府有關部門目前沒有一個系統(tǒng)的關于生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制，各級環(huán)保機構雖然受到國家環(huán)?？偩值念I導，但作為地方的環(huán)保機制其真正的領導管理權屬于同級人民政府，當在解決具體環(huán)境問題時，受到地方政府或其它經(jīng)濟利益的影響，使其公正執(zhí)法的能力受到了極大挑戰(zhàn)。

其二，在生態(tài)環(huán)境保護方面政府的宣傳與引導的力度不夠。目前，在我國人們對生態(tài)補償?shù)恼J知度不高，環(huán)境保護意識還比較低，生態(tài)補償機制的發(fā)展缺乏一個良好的氛圍。當人們聽到生態(tài)補償機制時，甚至有人產(chǎn)生了“只要交錢就可以肆無忌憚的排污”的想法，也有人認為生態(tài)補償收費會存在”亂收費”的觀念。這些觀念的存在，對生態(tài)補償機制的實施帶來很大阻力。因此政府部門應該加大宣傳，是人們實際了解生態(tài)補償機制，為生態(tài)補償?shù)膶嵤┧茉煲粋€良好氛圍。

第三，在生態(tài)保護方面，存在政府資金不到位，給農(nóng)民補償不到位的問題。目前，我國一些地方的生態(tài)補償試點正在進行，新修的撫仙湖保護條例也將生態(tài)補償列入條例當中，并在其中第十六條中規(guī)定，在撫仙湖保護的范圍內(nèi)鼓勵發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，進行綠色消費，推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，做好生產(chǎn)、生活污水的垃圾的處理，并在保護范圍內(nèi)嚴格控制化肥、農(nóng)藥的使用量，逐步取消塑料大棚、塑料地膜的使用。②這項規(guī)定在一定程度上使當?shù)匕傩盏睦媸艿角趾?，如果生態(tài)補償不到位，可能會帶來社會矛盾。因此，在保護生態(tài)環(huán)境過程中給投資生態(tài)保護的農(nóng)民補償?shù)轿粚ι鷳B(tài)補償機制的執(zhí)行有重大影響。

四、外國生態(tài)補償立法例

當今世界，許多國家都先后建立了與生態(tài)環(huán)境保護和利益補償有關的法律。并在實踐的過程中都取得了顯著成效，如美國、德國、日本等。

在美國，政府部門采用水土保持補償機制以此加強上游地區(qū)的人民對水土保持的積極性。即下游受益區(qū)的百姓及政府對上游地區(qū)為保持水土做了投資的地區(qū)進行貨幣補償，以此減少上游地區(qū)為保持水土所損失的經(jīng)濟利益，使上游與下游地區(qū)協(xié)調發(fā)展。且美國為改善水質，采用了污染信貸交易，即企業(yè)用較低的污染成本將他所排放的排放量降低到國家標準之下，并把所節(jié)省的排放指標即信貸轉售給其它比他排放量更低且認為購買排放量的成本低于國家排放標準的企業(yè)。以此來激勵各企業(yè)減少排放量。這種方式不僅使企業(yè)的投資成本降低，而且對改善水質與保護生態(tài)環(huán)境有激勵作用。③

易北河貫穿德國和捷克兩個國家。在1980年以前德國與捷克從未對易北河流域進行整治，導致水質日益下降。而在1990年以后兩國為了改善良田灌溉用水質量、減少河流兩岸污染物的排放以及河流生物多樣性的保護，達成了雙邊合作協(xié)議。成立了雙邊合作組織，并由兩國的專業(yè)人士進行整治易北河。在整治過程中采取了由居民和企業(yè)將排污費統(tǒng)一交給污水處理廠，污水處理廠再按比例留一部分資金后交給國家環(huán)保部門，再由環(huán)保部門將此資金與下游地區(qū)對上游地區(qū)所進行補償?shù)难a償金和政府補貼等費用一并投入到易北河的整治中。目前，易北河的水質已有了很大的改善。

哥斯達黎加水電公司為了減少水庫的泥沙沉積，維持年徑流量的均勻增加，向國家提交每公頃18美元的資金。國家對河流上游的私有土地主按每公頃30美元的標準補償，并要求上游私有土地主將土地用于造林或從事與林業(yè)可持續(xù)發(fā)展相關的生產(chǎn)工作當中。除此之外，還有另外兩家公共水電公司也向有關地區(qū)的土地所有者進行補償。筆者認為這種國家與私人共同進行生態(tài)環(huán)境的保護的模式可以作為撫仙湖生態(tài)補償機制的完善過程中的一種模式。

五、完善生態(tài)補償機制，推動環(huán)境資源的有效保護

（一）完善立法

法律是當今社會利益保障的最為強有力的手段。撫仙湖水資源的開發(fā)與生態(tài)補償涉及眾多人的利益，其中利益沖突也會顯而易見。如果沒有法律作為其堅強的后盾，具體的實踐工作就難以展開，因此在撫仙湖水資源的保護過程中，必須堅持法律的保障地位。生態(tài)環(huán)境項目的實施，環(huán)境財政稅的正常穩(wěn)定征收，生態(tài)保護管理等政策要想正常運行都需要以法律為保障。為此，要加強在生態(tài)補償方面的立法，使生態(tài)補償機制在法律上有確定的補償義務主體、受補償主體、補償標準。為生態(tài)補償機制提供法律依據(jù)。在撫仙湖的治理過程中，可以頒布專門的關于生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)或者規(guī)章，使生態(tài)補償機制有一個系統(tǒng)、適用性強、執(zhí)行難度低的法律體系，并且應對農(nóng)村生態(tài)建設和農(nóng)村投資生態(tài)補償?shù)确矫娴牧⒎右酝怀鐾晟?，把生態(tài)補償納入法制化軌道。

（二）建立一個系統(tǒng)的管理體制

執(zhí)法工作人員在履行職責過程中，因受到經(jīng)濟利益和地方政府的影響，執(zhí)法正當性受到了極大的挑戰(zhàn)，并且生態(tài)補償機制的建立與完善是一個開創(chuàng)性工作，必須要有一個系統(tǒng)的管理體制，建立一個強有力的組織來領導實踐。各組織領導在指導實踐過程中應不斷積累經(jīng)驗不斷順應與完善管理體制。同時，要克服經(jīng)濟利益、各級政府以及多部門分頭管理等現(xiàn)象帶來的困難，加強各部門之間，部門與百姓之間的密切合作。與此同時還要積極借鑒與學習國內(nèi)外關于生態(tài)補償?shù)某晒?jīng)驗。健全政策法規(guī)，完善管理體制在改革創(chuàng)新的實踐與借鑒吸取經(jīng)驗的過程中不斷完善生態(tài)補償機制。在撫仙湖治理中，在玉溪市政府的統(tǒng)一領導下，江川、澄江、華寧三縣的政府環(huán)保機構要結合當?shù)氐膶嶋H情況，密切聯(lián)系人民群眾，使百姓成為保護撫仙湖的主力軍，為生態(tài)補償機制的完善與發(fā)展奠定扎實基礎。

（三）加大生態(tài)補償機制的宣傳與指導

生態(tài)補償機制的完善需要人民群眾的配合，因為有“亂收費”“只要交錢就可以污染”等錯誤觀念的存在，政府部門需要加大力度對生態(tài)補償機制進行宣傳，比如可以通過開設宣傳講座、在地方政府電視臺上通過新聞公告、微信公眾號、微博新聞、發(fā)放宣傳資料等方式進行宣傳。針對部分農(nóng)村地區(qū)，也可以通過先向村委會工作人員進行宣傳指導，再由村委會對村民進行宣傳的方式來進行宣傳。除此之外，可以建立專門指導的工作組，對實施過程中所遇到的困難進行指導，各地區(qū)的工作組之間定期進行工作交流，總結出一套符合其指導領域的具體方案。這些宣傳方式不僅有利于生態(tài)補償機制的完善，而且更有利于生態(tài)環(huán)境的改善。

（四）建立?？顚ｍ椫品约昂侠矶愂照?/h3>

人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境有一定的公共性，因此，政府應當對投資生態(tài)保護者進行補償。在建立健全生態(tài)補償機制過程中，政府在服務領域會起到一個主要主體責任，政府的主導作用是非常關鍵的。在對生態(tài)保護者進行補償時，應建立一個合理的資金使用制度，就如浙江省在生態(tài)補償方面，就設立了專款專項制度，為生態(tài)補償在運行中解決了許多困難。在生態(tài)補償機制實施過程中，若財政方面有了充足的資金支持那么生態(tài)補償機制的建立與完善速度就會逐步加快。目前，許多地區(qū)的企業(yè)由于要繳納各種稅費，如耕地占用稅、資源補償費、排污費、資源稅、水土保持費等稅費，因此負擔沉重，而且這些零散的稅費不利于財政支出方面向生態(tài)環(huán)境補償方面的投入。因此，建立一個整合各種保護生態(tài)環(huán)境的環(huán)境稅將成為必然趨勢，與此同時，由于現(xiàn)有的稅收政策貫徹綠色可持續(xù)發(fā)展的觀念，因此可以加大那些對環(huán)境影響較大的奢侈品納入環(huán)境稅的征收范圍，諸如一次性塑料餐具、一次性筷子以及生活不可回收垃圾等。提高對環(huán)境污染較大的有毒有害化學品的稅收征收力度，逐步完善環(huán)境稅的征收、管理辦法，加大對生態(tài)環(huán)境保護的補償力度，充分發(fā)揮環(huán)境稅對生態(tài)補償機制的積極作用。

六、結語

我國建立的生態(tài)補償機制隨著新《環(huán)境保護法》的出臺也取得了很大的進步?？茖W發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展原則的具體表現(xiàn)。雖然生態(tài)補償機制也從無到首次應用于撫仙湖的治理中。但是，我們值得注意的是，撫仙湖水資源治理適用生態(tài)補償機制還存在著諸多法律問題。所以，在根據(jù)我國目前生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀和水環(huán)境污染的實際情況，明確生態(tài)補償機制立法原則的基礎上，要建立符合形式和理性的法律體系，不斷完善生態(tài)補償機制的制度體系，達到理想的立法應然目的。

注釋：

①《云南省撫仙湖保護條例》.

②《云南省撫仙湖保護條例》第16條.

③《水能資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究》編寫組.《水能資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究》北京：中國水利水電出版社,2010.11.

[1]秦玉才,汪勁主著.《中國生態(tài)補償立法：路在前方》，北京：北京大學出版社,2013年.

[2]趙鑫鑫,曹明德著.《新環(huán)境保護法與生態(tài)保護補償制度的構建》《西南民族大學學報》（人文社會科學版）,2015年.