新能源領(lǐng)域的PPP模式法律問題分析

鄧 玥

（450006 河南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 河南 鄭州）

近些年來，新能源汽車熱潮在全球的興起，其取代燃油汽車已經(jīng)成為時間問題，不僅多個國家政府紛紛出臺得力的政策，而且各大汽車廠商都設(shè)立了燃油汽車退出市場時間表。

一、新能源發(fā)展現(xiàn)狀

在新能源領(lǐng)域我國率先發(fā)力，不僅新能源領(lǐng)域的專利申請量處在世界前列，而且新能源汽車銷量樂觀。據(jù)乘聯(lián)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年全年全國共銷售了556393輛新能源乘用車，同比2016年增了69%。在全球油氣資源日漸緊張，風(fēng)能、核能、水能、光能等多種發(fā)電方式的發(fā)展情況下，以電能動力代替油氣資源成為各國的共識，《京都議定書》中引入CDM（Clean Development Mechanism,清潔發(fā)展機制）便是全球共識的范例。除此之外，發(fā)達國家紛紛宣布燃油汽車退出時間表：挪威計劃在2025年之前全面禁止非電動汽車行駛，英國和法國政府宣布將在2040年禁止銷售燃油汽車。雖然目前新能源汽車在全球汽車市場的占有率還相當(dāng)?shù)停请S著清潔能源的發(fā)展開始進入成熟期，新能源領(lǐng)域的發(fā)展前景讓業(yè)內(nèi)和學(xué)界人士一直看好。

二、新能源領(lǐng)域發(fā)展面臨的難題

雖然新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，但是新能源充電設(shè)施產(chǎn)業(yè)作為一個新興產(chǎn)業(yè)仍然面臨著諸多問題，本文探討的問題則集中在新能源領(lǐng)域當(dāng)中的城市基礎(chǔ)充電設(shè)施這一方面，截至2017年底，我國新能源汽車與充電設(shè)施的比竟已經(jīng)達到了3.8∶1，但是還是無法滿足公共需求，距離1∶1的目標差距甚遠。

1.營利模式不夠高效

我國是全球目前最大的新能源汽車市場，但市場占有率也不足3%，新能源領(lǐng)域的技術(shù)更新遠超過市場反應(yīng)，汽車電池的效率、充電柱的轉(zhuǎn)化率都相當(dāng)高，加之電能的相對廉價，個人充電設(shè)備發(fā)展迅速，城市新能源充電設(shè)施的營利并不樂觀。相比于充電設(shè)施的高造價和高更新率，廣大新能源汽車的所有者和新能源汽車的產(chǎn)銷者都更希望將這一部分的社會成本轉(zhuǎn)嫁給政府公共部門。公共充電設(shè)施不僅需要建立批量的充電柱，而且還需要符合各方面標準的場地、輔助設(shè)施等，再加上人力、經(jīng)營等方面的成本，前期的投入還是相當(dāng)大的。盡管公共充電設(shè)施效率高，但是比起效率低的私人充電設(shè)備，付出的成本是相當(dāng)高的，如果定價不夠合理，則會讓消費者轉(zhuǎn)投私人充電設(shè)備。

2.私人資本參與度不高

目前我國共有充電柱21.3萬個，其中有85%的充電柱為公共部門建設(shè)，私人建立的充電柱由于場地、成本、效率等問題，使用率不高，再考慮到充電設(shè)施的營利模式低效率，公共充電設(shè)備的定價還應(yīng)當(dāng)合理，這就決定了公共充電設(shè)施的營利模式需要長期的經(jīng)營。利潤決定著資本的走向，私人資本參與度低也是符合市場反應(yīng)的。在新能源汽車市場井噴式發(fā)展的當(dāng)前，市場對于公共充電設(shè)施的需求是大量的，如果讓公共部門獨立承擔(dān)建設(shè)公共充電設(shè)施建設(shè)的重任，那么對于財政的壓力是巨大的。所以，推動我國新能源公共充電設(shè)施的發(fā)展，就可以引入PPP模式，將前期投入成本分攤給公私兩方，既滿足市場需求，也能解決面臨的資金問題。

3.充電設(shè)施分布不甚合理

我國的公共充電設(shè)備近90%集中在環(huán)渤海地區(qū)、長江三角洲以及珠江三角洲三個地區(qū)，其他地區(qū)尤其是西部地區(qū)不僅公共充電設(shè)施數(shù)量少，新能源汽車數(shù)量也少，消費者擔(dān)心汽車充電成為難題，公共充電設(shè)施建設(shè)者則因為市場小而缺少熱情。雙方互相掣肘，導(dǎo)致了公共充電設(shè)施分布不甚合理的局面。

三、PPP模式為新能源領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展開創(chuàng)新思路

經(jīng)歷了16年的發(fā)展與規(guī)劃，我國的新能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進入了規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展新階段，各項科技成果已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)化為了實際生產(chǎn)力，不但新能源產(chǎn)品不斷增加，而且在政府推動下，也實現(xiàn)了供給側(cè)改革背景下的新能源制造產(chǎn)業(yè)的回暖。我國的新能源領(lǐng)域能夠走在世界前列，與我國政府在新能源發(fā)展方面的支出，政府采取的補貼、減稅、參與建設(shè)等扶持推廣作用是分不開的，但是進入新能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，政府在其中承擔(dān)的角色也開始變化。隨著PPP模式在全國范圍內(nèi)的興起，將新能源充電基礎(chǔ)設(shè)施納入其中以改變發(fā)展中的難題也似乎成為新的出路。政府通過國有企業(yè)和地方政府融資平臺作為經(jīng)營主體，積極吸引民間資本參與到基礎(chǔ)充電設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中，讓私人資本能夠在較少的投入下獲得穩(wěn)定的盈利可能，讓政府減輕財政負擔(dān)，讓我國的新能源產(chǎn)業(yè)更快地發(fā)展，讓我國通過市場配置帶動新能源產(chǎn)業(yè)的標準建設(shè)，讓其在全球范圍內(nèi)形成真正的競爭力，還能夠讓不發(fā)達地區(qū)打破新能源汽車市場發(fā)展與新能源公共充電設(shè)施建設(shè)相互掣肘的僵局，使之成為地方新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動者。

不同于以往PPP項目，新能源公共充電設(shè)施具有個體項目小、整體范圍廣的特點。以往的PPP項目往往是大型項目，例如城市地鐵建設(shè)等，在新能源公共充電設(shè)施中引入PPP模式尚屬于討論階段，實踐的項目幾乎沒有，所以需要對PPP模式融入新能源領(lǐng)域的相關(guān)法律問題進行必要的探討。

四、PPP模式融入新能源領(lǐng)域的法律問題探究

1.雙方簽訂的PPP協(xié)議性質(zhì)分析

關(guān)于雙方簽訂的PPP協(xié)議的法律性質(zhì)，學(xué)界目前還有較大的爭議，協(xié)議一方是政府部門，另一方面是因PPP項目而組建的項目公司，所以該PPP協(xié)議的法律屬性、合同種類、救濟方式等法律問題有待于進一步探討，私人資本與公共部門雙方之間為共同提供公共服務(wù)而簽訂的協(xié)議性質(zhì)應(yīng)該定義為公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)尚不明確，合同屬于行政合同抑或是民事合同也未明了，這也為后續(xù)產(chǎn)生糾紛后采用的救濟方式選擇之難埋下伏筆。為了現(xiàn)實公共利益，必然要賦予公共部門某種程度上的特權(quán)，但是為了吸引私人資本參與，保障私人資本的權(quán)益，考量契約精神，又必須讓合同建立在民事法律精神的基礎(chǔ)上。在處理糾紛時，如果不將雙方放在一個平等的法律地位，那么當(dāng)糾紛發(fā)生時，私人資本很難通過公力救濟來及時、有效地保障自己的私權(quán)。所以，就基于雙方參與的項目而言，糾紛的產(chǎn)生主要在經(jīng)營管理、產(chǎn)權(quán)分配、利益分享、責(zé)任分擔(dān)等私法范疇，所以將PPP協(xié)議定義為具有一定公法屬性的私法性質(zhì)合同更有利于實現(xiàn)項目目標。

2.經(jīng)營者準入與退出機制探討

新能源公共充電設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目不同于其他領(lǐng)域的PPP項目，對于私人資本的要求不同，新能源公共充電設(shè)施單個項目小、整體范圍廣，所以參與PPP項目的私人資本并不需要雄厚的財力，甚至個體經(jīng)營者都能參與其中。為了保障PPP項目的穩(wěn)定性，有必要對經(jīng)營者的準入與退出機制進行討論。由于充電站的前期投入要求并不高，所以可以適當(dāng)放寬門檻，不必將私人資本局限在公司層面，但必須要收緊產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定，將私人資本限制在經(jīng)營層面，以防止個人趁機謀取私利。當(dāng)然，個人參與到提供社會公共服務(wù)中，一方面要保證社會公共服務(wù)的穩(wěn)定性，另一方面還要保證私人資本能夠獲得一定的利潤，以保證PPP項目對私人資本的吸引力。為保證社會公共服務(wù)提供的正常，必須嚴格規(guī)定經(jīng)營者的退出機制。我國當(dāng)前對經(jīng)營者的退出機制已有所規(guī)定，但是仍需要完善，具言之：①增加經(jīng)營者退出的條件。除了不可抗力和違約兩個基礎(chǔ)退出條件外，需要對經(jīng)營者的經(jīng)營能力和效果進行考察，一旦發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者提供的服務(wù)無法滿足應(yīng)達到的服務(wù)目的，則強制啟動退出程序；②法定經(jīng)營者退出的程序，通過法律規(guī)范來具體強制退出的程序；③經(jīng)營者退出的賠償和補償問題，出發(fā)點為實現(xiàn)公共服務(wù)的穩(wěn)定性，同時不讓私人資本的應(yīng)有權(quán)益受到侵犯。

3.利益分配與責(zé)任分擔(dān)的考量

當(dāng)前全國的公共充電設(shè)施尤其在中西部地區(qū)的缺口巨大，在中西部地區(qū)，公共部門參與該PPP項目的首要目的是提升公共服務(wù)能力，所以筆者認為這一PPP項目更適合PFI模式，政府賦予私人資本特許經(jīng)營權(quán)，并在經(jīng)營期滿前收回成本，而私人資本是否能夠盈利則取決于私人的經(jīng)營。在利益分配中，私人資本在更少的投資前提下，能夠最大限度獲得經(jīng)營利潤，那么在責(zé)任分擔(dān)方面就對私人資本提出了更高的要求，如上文所述，公共充電設(shè)施的營利能力并不突出，私人資本不能夠因為對利潤率的不滿足而直接退出或者變相退出。

4.PPP項目的監(jiān)管機制建設(shè)

一般PPP項目中的私人企業(yè)屬于資質(zhì)較好、信用良好的公司，但是本文的PPP項目中，私人資本無論是資金融入抑或是本身規(guī)模一般都較小，需要建立不同以往的監(jiān)管機制。目前我國 PPP 項目的監(jiān)管工作主要是由政府部門承擔(dān)，但是考慮到公共充電設(shè)施建設(shè)的廣泛性，如果將這一PPP項目推廣開來，必然極大地增加政府部門的監(jiān)管任務(wù)。所以，也可以在新能源充電設(shè)施運營這一產(chǎn)業(yè)監(jiān)管中，引入行業(yè)協(xié)會參與監(jiān)管，既可以讓政府部門或行業(yè)協(xié)會單獨監(jiān)管，也可以進行混合監(jiān)管。

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