論檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督的新問題與新路徑
——以食品安全監(jiān)管瀆職為視角

黃元清

（365000 梅列區(qū)人民檢察院 福建 三明）

一、食品監(jiān)管執(zhí)法檢察監(jiān)督的必要性

檢察機(jī)關(guān)作為專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作用，這既是對中國當(dāng)前憲政體制的實(shí)際落實(shí)，也是法律監(jiān)督本意的回歸。在監(jiān)督食品安全行政執(zhí)法領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)作為食品監(jiān)管體系的主要監(jiān)督主體之一，肩負(fù)著依法打擊各類食品安全監(jiān)管瀆職犯罪，有效參與食品安全社會(huì)管理的重要職能。各級政府及其相關(guān)職能部門對食品各個(gè)環(huán)節(jié)的安全性進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)管，檢察機(jī)關(guān)則是對其監(jiān)管的監(jiān)督。目前，我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀令人堪憂，食品監(jiān)管者不作為、亂作為的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，伴隨其中的往往是權(quán)錢交易等深層次的社會(huì)問題。然而，負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的公職人員受到刑事處罰的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于受刑事處罰的生產(chǎn)者和銷售者，食品安全監(jiān)管者作為“守門人”，在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)的“缺失”，已成為食品安全犯罪案件多發(fā)的重要原因。

二、食品監(jiān)管瀆職罪的法律適用難題

（一）發(fā)現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職犯罪線索難

發(fā)現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職犯罪線索是檢察機(jī)關(guān)對食品安全監(jiān)管者行政執(zhí)法監(jiān)督的關(guān)鍵一環(huán)，但是，從檢察機(jī)關(guān)查辦食品監(jiān)管瀆職犯罪實(shí)踐中來看，不難發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)查處此類案件一般以食品安全普通刑事案件的成立為前提，即“原案要成立，方可從原案中深挖食品監(jiān)管瀆職線索”。涉嫌食品監(jiān)管瀆職線索主要來源于群眾舉報(bào)、媒體報(bào)道、食品監(jiān)管行政機(jī)關(guān)通報(bào)、公安機(jī)關(guān)查處食品安全普通刑事案件移交，而對于檢察機(jī)關(guān)而言，獲取這些線索具有一定的被動(dòng)性和滯后性，直接致使食品安全監(jiān)管瀆職犯罪線索發(fā)現(xiàn)難。

（二）確定食品監(jiān)管瀆職犯罪主體難

我國食品監(jiān)管模式以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。除上述監(jiān)管主體之外，還有漁業(yè)、畜牧業(yè)、環(huán)境保護(hù)、商檢、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫等部門。如此繁多的監(jiān)管主體，在具體監(jiān)管環(huán)節(jié)中，都依據(jù)自己部門規(guī)章、制度進(jìn)行行政執(zhí)法，難免出現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)不清，監(jiān)管權(quán)力交叉、重疊，甚至出現(xiàn)“監(jiān)管真空”。食品從農(nóng)田到餐桌，要經(jīng)過諸多食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)控，如果出現(xiàn)食品安全問題，從紛繁復(fù)雜的食品監(jiān)管鏈條中，查明具體監(jiān)管部門的履行職責(zé)情況，明確監(jiān)管人員的監(jiān)管責(zé)任就變得尤為困難。這種分段監(jiān)管、多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀，在一定程度上制約了檢察機(jī)關(guān)對食品安全監(jiān)管者行政執(zhí)法的監(jiān)督，因而食品安全問題頻發(fā)，違法犯罪活動(dòng)屢禁不止。

（三）認(rèn)定食品監(jiān)管瀆職犯罪后果難

首先，食品安全危害后果一般表現(xiàn)為食源性疾患，食源性疾患潛伏期較長，短時(shí)間內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)危害后果，食品產(chǎn)業(yè)鏈長，往往跨越很多地區(qū)，食品消費(fèi)者人數(shù)范圍很難確定，危害后果證據(jù)難以收集，危害后果難以確定。

其次，《刑法修正案（八）》確立的關(guān)于食品監(jiān)管瀆職的新罪名“食品監(jiān)管瀆職罪”已適用兩年多，但是效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。據(jù)媒體網(wǎng)絡(luò)報(bào)道，全國各地鮮有涉嫌食品安全監(jiān)管瀆職罪案例的出現(xiàn)，這與食品安全事故頻發(fā)形成了強(qiáng)烈反差。許多承辦相關(guān)食品安全監(jiān)管瀆職案件的基層檢察機(jī)關(guān)反映，由于該罪立案標(biāo)準(zhǔn)不明確、入罪門檻較高，在實(shí)際適用中大打折扣。分析食品監(jiān)管瀆職罪，其法定情節(jié)為“發(fā)生重大食品安全事故”或“造成其他嚴(yán)重后果”，表述較為模糊，現(xiàn)行法律和司法解釋沒有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)可供司法實(shí)踐參考。對于是否構(gòu)成重大食品安全事故，“司法實(shí)踐中可能有參照《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》和《工商行政管理系統(tǒng)流通環(huán)節(jié)重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定”，筆者認(rèn)為此做法不可取，原因一：食品監(jiān)管瀆職罪由《刑法修正案（八）》予以規(guī)定，而上述兩個(gè)《應(yīng)急預(yù)案》分別屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，在效力等級上，明顯不相對應(yīng)；原因二：若參照兩個(gè)《應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行認(rèn)定，必然默許政府部門有確定“罪與非罪”的標(biāo)準(zhǔn)，這嚴(yán)重違背法理。

三、食品監(jiān)管瀆職犯罪法律適用探索

（一）構(gòu)建司法機(jī)關(guān)同步介入食品安全事故調(diào)查機(jī)制

1.事故通報(bào)制度

地方人民政府和食品安全監(jiān)管部門在接到當(dāng)?shù)厥称钒踩鹿蕡?bào)告后，依據(jù)《食品安全法》《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》相關(guān)規(guī)定逐級上報(bào)的同時(shí)，也應(yīng)及時(shí)通知人民檢察院、公安機(jī)關(guān)。成立事故調(diào)查組對有關(guān)事故展開調(diào)查時(shí)應(yīng)邀請人民檢察院、公安機(jī)關(guān)派人參加。此外，食品監(jiān)管部門在行政執(zhí)法中，也應(yīng)將食品安全查處情況及時(shí)反饋給檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)，做好備案工作。這樣既有利于公安機(jī)關(guān)第一時(shí)間開展食品安全違法犯罪調(diào)查，對多次違法的商戶采取涉案標(biāo)的累計(jì)入罪，促成原案，發(fā)現(xiàn)涉嫌食品監(jiān)管瀆職犯罪的線索；也有利于檢察機(jī)關(guān)第一時(shí)間介入食品安全事故現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)涉嫌食品監(jiān)管瀆職犯罪線索，迅速展開調(diào)查，固定核心證據(jù)，依法追究監(jiān)管瀆職者法律責(zé)任。

2.案件移送制度

案件移送包括涉嫌食品安全普通犯罪案件的移送和涉嫌食品監(jiān)管瀆職案件的移送。食品安全監(jiān)管部門在食品安全行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪案件、食品安全事故調(diào)查組在事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌食品監(jiān)督瀆職犯罪案件，應(yīng)分別及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法立案偵查。對于食品監(jiān)管部門行政執(zhí)法及食品安全事故調(diào)查中不移送涉嫌食品安全犯罪案件、涉嫌食品監(jiān)管瀆職案件或者明知構(gòu)成犯罪故意作一般行政違法行為處理的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求甚至責(zé)令行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)，建議對具體執(zhí)法者實(shí)施行政處分直至追究其刑事責(zé)任。

3.聯(lián)席會(huì)議制度

聯(lián)席會(huì)議主要由檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、食品安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)等相關(guān)部門通過定期或不定期召開食品安全事故防范、查處經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議，從而增強(qiáng)各機(jī)關(guān)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管執(zhí)法信息共享，在以后工作中統(tǒng)一步調(diào)，逐漸形成食品安全防范、監(jiān)管、查處協(xié)調(diào)工作機(jī)制。有了協(xié)調(diào)工作機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有望在對問題食品檢測中引入中立的第三方檢測機(jī)構(gòu)達(dá)成一致。