以PPP模式加快中山市交通基礎設施建設探析

周飛媚

[摘要]文章綜合分析中山市交通基礎設施的建設現狀及市交通發(fā)展集團面臨的困難，提出以PPP模式破解中山市交通基礎設施建設的資金難題，并提出相關的對策建議以期加快落實新型PPP模式的試點工作。

[關鍵詞]PPP模式；投融資；交通基礎設施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.079

1 引 言

中山市“全力打造珠江西岸交通樞紐城市”的交通發(fā)展戰(zhàn)略要求以更高定位、更大力度、更快速度推進交通基礎設施建設。根據《中山市“十三五”高速公路和干線公路建設計劃》，“十三五”期間力爭完成投資600億元。其中：高速公路完成投資逾350億元，干線公路完成投資逾248億元。中山市城市交通基礎設施正進入建設高峰期，資金需求量巨大。然而在現行“以地建路”建設模式下，市交通發(fā)展集團作為全市交通基礎設施的投資建設主體，正面臨著財務核算不合規(guī)、運行機制不健全、自我造血功能嚴重不足等突出問題。隨著國家財稅、金融改革的深入推進，城市交通基礎設施建設巨大的資金需求與地方投融資平臺融資能力不足的矛盾日益突出，亟須通過新的融資安排，引入社會資金參與交通基礎設施項目的投資運營，改變原來過度依賴土地和財政資金的模式，逐步形成多元化、可持續(xù)的投融資模式。政府與社會資本合作模式，也就是PPP模式，為新常態(tài)下破解中山市交通基礎設施建設的資金難題提供了出路。

1.1 “PPP”模式的定義

PPP是公共私營合作制（Public-Private-Partnership）模式的簡稱。PPP起源于英國20世紀30年代，先后廣泛應用于公路、軌道交通、醫(yī)院、學校、污水處理等領域。廣義的PPP包括BT、TOT、BOT、BOOT等多種方式[1]。2013年，國家財政部提出的PPP是指政府和社會資本合作模式，其實質是在特許期內通過“政府付費”或“使用者付費”的方式支持私營機構投資公共產品。即政府與社會資本通過特許經營協議約定，由社會資本替政府提供公共產品或服務，政府在特許經營期內購買相應的產品或服務并支付服務費。狹義的PPP與BOT的原理相似，但它比BOT更加強調公共部門和私人部門的全過程合作。它具備兩個顯著的特征：一是合作雙方的性質不同，是政府與社會資本之間的合作；二是長期的合約關系（通常為10～30年）。該模式強調在長期的特許經營期限內，政府與社會資本的優(yōu)勢互補、風險共擔、收益共享，強調的是雙贏或共贏的理念和契約約束機制[2]。

1.2 PPP的重要意義

PPP是一種新型的項目融資方式，與傳統(tǒng)模式相比，有利于實現政府、地方投融資平臺、社會投資人與公眾（消費者）的共贏。

（1）對政府而言：一是改變支付方式及時點。傳統(tǒng)模式下，政府需要先籌集資金后進行項目建設；PPP模式下社會投資人先帶資（墊資）建設，項目運營后由政府購買服務并分期支付服務費。二是充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。PPP模式通過對項目公司股權結構的設計，在動用相同財政資金的前提下，可以同時開工多個項目，最大限度地發(fā)揮財政資金對社會資本的引導杠桿作用。三是完善公路建設運營機制。PPP模式下政府購買的是干線公路建設、運營、管理和維護服務的總和，將項目的“建運管養(yǎng)”全過程責任由社會投資人來完成。社會投資人需對協議期（15年甚至更長時間）的產品或服務質量負責，促進干線公路投資由傳統(tǒng)模式下單純強調“建設”向“建、運、管、養(yǎng)”一體化轉變。四是轉變政府服務職能。PPP模式核心功能之一，就是轉變公共產品的供給機制。政府將公共產品或服務交由社會來解決，從過去公共產品的提供者和生產者轉變?yōu)閰⑴c者和監(jiān)管者，有助于厘清政府與市場邊界，充分發(fā)揮政府在公共服務中的決策和監(jiān)督職能，推動政府向“小型政府、服務型政府”轉變[3]。

（2）對市交通發(fā)展集團而言：一是優(yōu)化股權結構。社會投資人（市屬國企與大型央企、省企及投資基金類、咨詢類民企）的優(yōu)質組合，可實現“引資”、“引智”與“引制”三管齊下。二是改變籌融資方式?，F有以土地抵押融資模式，實質是“拿錢買地，再折價抵押獲取貸款”。其間，將出現交易稅費、閑置用地、折價抵押等諸多問題，導致實際資金成本遠遠高于銀行貸款利率。PPP模式實質是“以政府承諾”即特許經營協議書及相關扶持直接融資。三是改變核算方式。干線公路具有純公益性質，按照現行會計準則認定，干線公路既無收費權也不能給企業(yè)帶來預期收益，被迫將公路資產轉為企業(yè)固定資產，實質屬于企業(yè)的“不規(guī)范資產”，即現行財務核算方式存在瑕疵。PPP模式下，公路資產轉化為具有未來預期收益的活資產，可作為企業(yè)資產，以長期應收款進行規(guī)范處理。四是改變盈利模式。傳統(tǒng)模式下，交通集團代建政府項目，無主營業(yè)務收入。PPP模式下，政府購買市交通發(fā)展集團提供的干線公路投資、建設和運營服務并向其支付服務費。

（3）對社會投資人而言：一是項目透明度高，吸引力大。PPP項目以公開招商方式引入社會投資人，項目透明度高、邊界條件清晰、有利可圖，有較大吸引力。二是為社會資本提供了出路。PPP項目長期、穩(wěn)定、低風險的投資回報為巨量的社會資本提供了投資出路，較好地抵御通貨膨脹。

（4）對公眾而言（消費者）：一是可以提早享受公共服務。PPP模式可通過“花未來的錢”“花別人的錢”提前實現政府公共服務，社會公眾可以提早享受到公共服務。二是可以優(yōu)質享受公共服務。PPP模式有利于提高公共服務水平和質量，社會公眾可以享受到更優(yōu)質的公共服務。

2 中山市交通基礎設施建設的現狀

2.1 建設資金投入不斷加大，建設規(guī)?？焖僭鲩L

為加快中山市“大交通”發(fā)展戰(zhàn)略的實施落地，2007年市委市政府推動成立了交通發(fā)展集團，作為中山市市域干線公路投資建設主體。“十二五”期間，交通發(fā)展集團抓住前所未有的交通基礎設施建設良機，全面推進中山市交通基礎設施建設，不斷創(chuàng)造中山市干線公路投資的歷史新高。截至2015年年底，交通集團共完成干線公路投資145億元。其中，“十二五”期間共完成干線公路總投資112億元，相比“十一五”期間56億元，實現了翻倍。干線公路在建項目14個，投資規(guī)模近200億元，相當于“十一五”期末的三倍。

2.2 建設要求與管理標準不斷提高，道路功能與等級結構日趨完善

經過多年發(fā)展，中山市交通基礎設施建設取得了顯著成就，基本上形成了以高速公路、國道、省道以及快速主干線為骨架的公路網絡，有力地促進了中山市城鄉(xiāng)經濟的快速發(fā)展。截至2014年年底，公路總里程已達到了2570公里，公路網密度達到了142.8公里/100平方公里，與2010年年底相比，公路里程增加了653公里，其中，高速公路增加44公里，一級公路發(fā)展較為迅速，增加了107公里，公路等級結構不斷優(yōu)化。公路網在總體規(guī)模和等級結構上得到較快的發(fā)展和提升。其中，2010—2015年，實現了中環(huán)路、陽光大道、翠亨快線、G105細滘至沙朗立交、小欖水道特大橋、雞鴉水道特大橋等通車項目22個，新增干線公路通車里程186公里。

2.3 建設模式不斷創(chuàng)新，投融資渠道逐步多元

城市基礎設施建設模式從改革開放前的政府全額投資模式發(fā)展到改革開放后的政府收費還貸模式。2007年后，中山市充分利用土地財政的政策優(yōu)勢，創(chuàng)造性地提出了“市鎮(zhèn)兩級共擔、土地儲備融資”的以地建路模式。此后，分別嘗試了中山市交通基礎設施領域的BT模式和PPP模式?；谛碌慕ㄔO模式，衍生出了信貸融資、債券融資和項目融資等多種融資渠道，嘗試了銀團貸款、短融、信托、債券、BT、PPN等多元化的融資方式。

3 存在的主要問題

3.1 政府與企業(yè)定位不明確，權責不清晰

中山市政府及相關文件明確了市交通發(fā)展集團作為全市干線公路的投資建設主體及資金籌集方式，但未涉及運營維護主體、債權債務關系、公路資產權屬等核心問題，由此存在三個問題：一是企業(yè)主體地位不明確。市交通發(fā)展集團作為企業(yè)的主體地位未得到明確，一直充當政府融資平臺的角色。二是公路資產權屬不清晰。目前將公路資產納入企業(yè)資產進行財務核算的方式顯然與國家《物權法》《公路法》[4]相關條款不符。三是平臺化特征明顯。市交通發(fā)展集團目前只有主要工作而沒有主營業(yè)務，只能通過財政性資金補貼、資本金等方式獲得項目建設資金，無法形成企業(yè)的營業(yè)收入?，F有的財務資源無法給企業(yè)可持續(xù)經營發(fā)展提供財務保障，企業(yè)融資能力及償債能力差，難以再承擔替政府融資的功能。

3.2 投融資主體單一，傳統(tǒng)投融資方式難以為繼

中山市交通基礎設施項目建設一直依靠政府信用，以土地儲備為抵押獲得貸款支持。截至2015年年底，市交通發(fā)展集團通過信貸融資、債券融資和項目融資等多種渠道，共籌集資金超過110億元。然而，隨著國家規(guī)范和清理地方投融資平臺文件的相繼出臺，原來以交通集團為主體、以土地抵押的融資模式面臨著收儲主體不合法的問題。同時，近年銀行提高了貸款門檻，不再接受儲備土地“抵押貸款”，受中山市用地指標和建設規(guī)模限制，土地辦證的難度越來越大，其間可能出現交易稅費、閑置用地、折價抵押等諸多問題，大大加大了融資成本，這就導致了土地變現增值的空間不大，增加了土地變現不能完全覆蓋貸款本息的風險，原來依靠儲備土地獲取貸款的方式難以為繼。

3.3 融資渠道單一、融資結構不盡合理

由于投融資主體較為單一，使得融資渠道和融資方式受限，集中來源于信貸融資，缺乏市場化直接融資渠道，導致風險集中度較高。同時，由于高度依賴于信貸融資，其融資成本不斷上升。其中，2012年流動性短缺、融資環(huán)境趨緊時，通過信托貸款的資金成本達到歷史高位的10.25%。從融資結構上看，絕大部分為間接融資，直接融資較少；從融資期限上看，多為中短期；從融資資源保證上看，從儲備用地、財務資源到已辦證用地，要求逐步趨緊。因此受宏觀市場環(huán)境和政策調控影響，中山市交通基礎設施融資成本日趨增高，而資源要求越發(fā)嚴格，融資難度大幅增加。

3.4 償債機制單一，投融資機制運作不夠完善

目前執(zhí)行的以地建路模式，償債機制單一，最終還款資金來源高度依賴政府補貼和土地出讓收益。一是“重建設輕運營管養(yǎng)”“重投融資輕償債”的體制機制，忽視了建設公路是為市民長期提供良好的道路通行服務的本質。二是受投融資體制機制影響，“融資—投資—建設—運營管理—償債”一體化的市場化運作模式在中山市實際上只是部分運行，直接導致了交通集團生息資產嚴重偏低、經營性現金流嚴重不足。現有財務資源無法給企業(yè)可持續(xù)經營發(fā)展提供財務保障，企業(yè)融資能力及償債能力受限，交通基礎設施建設機制難以有效運轉。

4 對策與建議

針對中山市交通基礎設施建設的特點及市交通發(fā)展集團發(fā)展過程中的實際困難，考慮到中山市交通基礎設施建設任務的緊迫性需要，結合當前推廣運用PPP模式良好的政策和制度環(huán)境，建議擇機推動政府主導的市場化投融資方式，推進PPP模式在中山市交通基礎設施領域的試點工作。通過實地考察調研學習，認真研究國內各城市交通基礎設施投融資模式創(chuàng)新的成功案例，特建議如下。

4.1 加快政府觀念轉變

PPP模式的實質是引入競爭機制，其實現的關鍵是政府職能的合理定位和有效執(zhí)行。在實操過程中，地方政府的商業(yè)意識和契約精神往往比PPP立法更重要。因此，地方政府應該轉變觀念，處理好政府與市場的關系，意識到“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”，注重政府監(jiān)管水平和服務理念的提升，為社會資本打開投資之門。

4.2 加強組織領導，明確職責分工

政府從項目前期準備、招商推介、競爭性談判、立法保障、融資擔保、全過程監(jiān)管等都起著至關重要的作用。浙江、江蘇、安徽省等地方政府高度重視PPP的推廣運用，成立了專門的PPP工作領導小組，落實一把手責任制。建議從市政府層面推動成立PPP工作領導小組，由市政府主要領導任組長，市發(fā)展改革局、財政局、交通運輸局、國資委、金融局、法制局等部門相關負責人為成員，以有效的組織機構推進PPP模式規(guī)范有序發(fā)展。

4.3 加快制度設計與人才儲備

一是搭建和完善制度體系。著手搭建PPP制度體系和政策保障體系框架（如政府購買服務清單、特許經營條例、購買干線公路服務補貼標準），為PPP的推廣運用提供良好的實施環(huán)境和政策保障，并在實施過程中不斷優(yōu)化完善。二是PPP在我國屬于新生事物，其有效運作涉及復雜的工程技術、法律、國際金融和財務等方面的專業(yè)知識和技能，市政府層面牽頭組建包括技術、金融、法律、財務等專業(yè)服務隊伍，需為PPP項目的推廣應用做好充分的人才儲備（包括政府官員和企業(yè)人才）。

4.4 “包裝”優(yōu)質項目，吸引社會資本

一是組合多種付費方式。根據PPP項目特點，將項目自身收入、消費者付費、政府補貼等多種付費方式有機結合。二是適當提高投資回報率。三是適當拉長特許經營期，選定在15～20年為佳。四是稍提高項目資本金率（超出國家項目資本金最低要求）。五是制定合理的風險分擔及退出機制。由此以保證PPP項目收益可期、風險可控，具有一定的吸引力，預期達到“兼顧各方利益，實現多方共贏”。

4.5 選好項目試點，形成示范效應

交通基礎設施項目公益性強、投資額大、建設周期長，符合PPP項目特點，同時在國內已有成功案例可供參考，建議選擇條件成熟的干線公路項目先行開展PPP模式融資建設試點。在享受國家PPP試點項目的政策紅利的同時，總結提煉經驗，培養(yǎng)人才隊伍，為未來PPP項目的推廣提供直接的、可復制的經驗。

參考文獻：

[1]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（9）：82-95.

[2]伍迪，王守清.PPP模式在中國的研究發(fā)展與趨勢[J ]. 工程管理學報，2014（6）：75-80.

[3]城市基礎設施投融資體制改革課題組.中國城市基礎設施投融資改革研究報告[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2002.

[4]王守清，柯永建.特許經營項目融資[M]. 北京：清華大學出版社，2008.