大數(shù)據(jù)助力破解預(yù)算績(jī)效管理困境

王曉菲

在大數(shù)據(jù)時(shí)代的背景下，預(yù)算績(jī)效管理工作也應(yīng)充分利用數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮和利用各種來源的海量數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的分析與預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)由定性分析、主觀判斷為主的粗放式管理向數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、定量分析的精細(xì)化管理方式的轉(zhuǎn)變。

一、預(yù)算績(jī)效管理的困境

（一）績(jī)效與預(yù)算尚未有機(jī)結(jié)合

績(jī)效管理不僅僅是項(xiàng)目完成后的績(jī)效評(píng)價(jià)，而應(yīng)貫穿于預(yù)算申報(bào)、預(yù)算審批、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)次年預(yù)算的指導(dǎo)整個(gè)流程。就預(yù)算績(jī)效管理目前的應(yīng)用實(shí)踐來看，績(jī)效與預(yù)算仍然存在一定程度的分離，績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算申報(bào)與安排、政策調(diào)整三者缺乏有效的掛鉤機(jī)制?？?jī)效管理尚局限于項(xiàng)目完結(jié)后的績(jī)效評(píng)價(jià)，且由于績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)層面的操作體系未得到統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏可比性。

（二）績(jī)效管理主體無法明確

在現(xiàn)行的預(yù)算管理機(jī)制下，職能部門負(fù)責(zé)具體的事權(quán)管理和事項(xiàng)辦理，財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算管理側(cè)重于控制超支、串用等，事權(quán)與財(cái)權(quán)往往信息不對(duì)稱。導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門限于制度規(guī)定及人力物力，對(duì)項(xiàng)目的具體開展情況關(guān)注度受限，而事權(quán)部門對(duì)預(yù)算情況關(guān)注度不夠高，績(jī)效觀念和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，績(jī)效管理主體無法明確。

（三）績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法

一是缺少統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)則，各基層財(cái)政部門目前主要按照自身的工作方式及歷史經(jīng)驗(yàn)開展績(jī)效監(jiān)控與評(píng)估。二是監(jiān)控指標(biāo)的科學(xué)性有待加強(qiáng)。三是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。目前，由于我國(guó)缺乏相關(guān)的社會(huì)組織和研究機(jī)構(gòu)，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)大多是商業(yè)機(jī)構(gòu)，其評(píng)價(jià)完全依賴其“雇主”，即被評(píng)價(jià)方提供的信息和意見，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果獨(dú)立性和效力受限。

二、大數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的意義

一是在整個(gè)預(yù)算流程實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，增強(qiáng)預(yù)算的績(jī)效導(dǎo)向。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的利用，建立預(yù)算績(jī)效信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行及績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，使績(jī)效信息得以貫穿整個(gè)預(yù)算流程，增強(qiáng)預(yù)算的績(jī)效導(dǎo)向。

二是通過大數(shù)據(jù)消除信息不對(duì)稱，將財(cái)務(wù)部門與事權(quán)部門緊密結(jié)合，促進(jìn)二者共同實(shí)施績(jī)效管理。大數(shù)據(jù)能夠打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進(jìn)各部門的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通，職能部門與財(cái)務(wù)部門實(shí)現(xiàn)信息共享，為其共同實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理創(chuàng)造條件。

三是有利于建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)由定性分析轉(zhuǎn)向定量分析。通過對(duì)大數(shù)據(jù)的有效挖掘和利用，能夠推動(dòng)建立健全共性的績(jī)效指標(biāo)框架和分行業(yè)領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享。使績(jī)效指標(biāo)體系更加符合業(yè)務(wù)實(shí)際，更能突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)。

三、大數(shù)據(jù)在預(yù)算績(jī)效管理中的應(yīng)用路徑

（一）外部環(huán)境

外部環(huán)境是指會(huì)對(duì)預(yù)算績(jī)效產(chǎn)生影響的外部環(huán)境條件，包括績(jī)效文化氛圍、法律支持、制度建設(shè)、信息化建設(shè)等。目前社會(huì)各方雖已認(rèn)識(shí)到將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于績(jī)效管理的重要性，但在配套制度、信息化建設(shè)等方面尚待進(jìn)一步完善。

（二）搭建預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，建立預(yù)算績(jī)效運(yùn)行框架

從預(yù)算管理流程上，將績(jī)效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)。并積累歷年來預(yù)算流程中的海量信息，搭建預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，將其應(yīng)用于整個(gè)預(yù)算流程，強(qiáng)化預(yù)算管理的結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效導(dǎo)向。

一是在預(yù)算編制和審批環(huán)節(jié)分析預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)性，對(duì)有疑問的預(yù)算成本評(píng)估結(jié)果直接反饋至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，要求其重新安排預(yù)算；二是在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，對(duì)于與預(yù)定績(jī)效目標(biāo)出現(xiàn)偏差的環(huán)節(jié)要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及時(shí)進(jìn)行糾正；三是在項(xiàng)目完結(jié)后進(jìn)行績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方法采用量化分析與定性評(píng)估相結(jié)合的方法，綜合運(yùn)用成本效益分析法、比較法、公眾評(píng)判法等，提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將作為其次年預(yù)算審批的重要參考。

在預(yù)算績(jī)效管理框架搭建上，可整合財(cái)政系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估部門，建立起縱向上的職能分工。首先，可在財(cái)政部層面建立分布式的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，每一級(jí)政府部門在預(yù)算編制和申報(bào)期間，將重點(diǎn)項(xiàng)目的指標(biāo)體系錄入到系統(tǒng)中。其次，省級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)利用模型和指標(biāo)體系對(duì)下級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行成本評(píng)估和投入產(chǎn)出評(píng)估等。對(duì)有疑問的項(xiàng)目成本評(píng)估結(jié)果直接反饋至相關(guān)基層財(cái)政部門，要求其重新安排預(yù)算。對(duì)項(xiàng)目周期較長(zhǎng)、跨年度的項(xiàng)目，結(jié)合中期預(yù)算，反饋至項(xiàng)目申報(bào)單位，要求其變更下一年度的預(yù)算安排。財(cái)政部層面負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的總體收集和維護(hù)，以及對(duì)本級(jí)和省級(jí)項(xiàng)目的評(píng)估。省級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)下轄基層財(cái)政部門項(xiàng)目的評(píng)估?；鶎迂?cái)政部門則主要根據(jù)信息系統(tǒng)的反饋提示，對(duì)本級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致的考察和評(píng)價(jià)。

此外，搭建預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)信息平臺(tái)時(shí)還需注意以下幾點(diǎn)：一是以預(yù)算信息公開及信息共享為前提，搭建全財(cái)政系統(tǒng)共享的預(yù)算績(jī)效信息平臺(tái)，并形成分類指標(biāo)庫、數(shù)據(jù)庫及配套的專家?guī)臁⒅薪闄C(jī)構(gòu)庫。二是引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，逐步建立專家?guī)?，?yán)格執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理。專家的來源既可以是財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的業(yè)務(wù)人員、熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)工作和績(jī)效評(píng)價(jià)工作的財(cái)務(wù)人員，也可是該領(lǐng)域內(nèi)的外聘專家?？梢詮娜珖?guó)范圍內(nèi)匯集專家意見，對(duì)項(xiàng)目庫評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行初始設(shè)計(jì)，提高評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可操作性。三是有效利用財(cái)政數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)分析成本。有效利用財(cái)政數(shù)據(jù)信息，如人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、原材料采購(gòu)數(shù)據(jù)等，盤活財(cái)政部門手中的海量數(shù)據(jù)資源，不僅對(duì)于降低預(yù)算績(jī)效管理成本、提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性有重要意義，對(duì)于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)也有重要作用。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)支持

依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評(píng)判法、標(biāo)桿管理法等，提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

四、關(guān)于大數(shù)據(jù)應(yīng)用于預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)建議

（一）完善制度及實(shí)施細(xì)則

一是完善預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)性制度，將預(yù)算績(jī)效管理的原則與責(zé)任主體以制度方式明確，使績(jī)效管理觀念深入人心。二是促進(jìn)預(yù)算公開、信息共享。加快預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，促進(jìn)各單位和各部門的信息實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。三是繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系研究，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的規(guī)范化，同時(shí)可為開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提供客觀的量化依據(jù)。四是完善數(shù)據(jù)安全保障的相關(guān)制度，保障隱私及數(shù)據(jù)使用的正當(dāng)性。

（二）培養(yǎng)人才，提供技術(shù)保障

應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，要求相關(guān)人員一方面熟悉預(yù)算績(jī)效相關(guān)業(yè)務(wù)，另一方面要對(duì)數(shù)據(jù)分析技術(shù)有所了解，有能力利用各類數(shù)據(jù)分析方法分析預(yù)算績(jī)效信息。此外，還需要引進(jìn)專業(yè)技術(shù)性人才分析海量數(shù)據(jù)信息，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的可視性和可利用性。

（三）先易后難，分步實(shí)施

遵循先易后難、分步實(shí)施的原則，可選取部分單位的個(gè)別項(xiàng)目支出作為試點(diǎn)，逐步探索出適合整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集和分析平臺(tái)，據(jù)此建立適合中國(guó)財(cái)政系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效管理體系，再逐步擴(kuò)大試點(diǎn)項(xiàng)目和范圍。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于預(yù)算績(jī)效管理的工作不能一蹴而就，要循序漸進(jìn)、穩(wěn)步開展，以點(diǎn)帶面，逐步建立起預(yù)算績(jī)效信息系統(tǒng)。

（作者單位：人民銀行營(yíng)業(yè)部）