農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的內(nèi)在邏輯

郭冠男

改革開放40年，我國經(jīng)濟社會、城市農(nóng)村形態(tài)及利益格局都發(fā)生了巨大的變化，研究和考慮我國農(nóng)村土地問題及相關(guān)制度改革，絕不能在靜止狀態(tài)下進行觀察，對待農(nóng)村土地權(quán)利問題也必須將其置于這種變化中，在經(jīng)濟社會發(fā)展的新格局中進行審視。

一、農(nóng)村土地權(quán)利制度變遷必須契合經(jīng)濟社會形態(tài)演變和利益格局調(diào)整

經(jīng)濟的發(fā)展會帶來各類資源的重新分配和利用，社會格局也會隨著經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)生變化，基于經(jīng)濟和社會的雙重變化，整體經(jīng)濟社會的利益形態(tài)和利益關(guān)系就處于一種動態(tài)的變化之中。這種形態(tài)變化包含了由于經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的總量上、絕對性的提升和優(yōu)化，同時也包含了由于經(jīng)濟社會發(fā)展自身無法做到絕對平衡而產(chǎn)生的新的利益訴求。原本與舊制度契合的利益形態(tài)隨著這種動態(tài)發(fā)展逐漸演變?yōu)樾碌纳踔镣耆煌睦嫘螒B(tài)，利益關(guān)系也隨之由原來的平衡或較為平衡變?yōu)椴黄胶饣蛘邍乐厥Ш?，此時，這種新的利益形態(tài)就與舊的制度間產(chǎn)生了巨大的摩擦。因此，經(jīng)濟社會發(fā)展演變帶來的新的利益形態(tài)與舊的制度供給間的摩擦，就是制度供給調(diào)整或者制度改革的出發(fā)點和基礎(chǔ)，制度調(diào)整和改革的方向就是縮小二者間的摩擦，解決二者間存在的差異，以此來重新契合新的經(jīng)濟社會利益訴求，最終實現(xiàn)友善的、平衡的經(jīng)濟社會利益形態(tài)。農(nóng)民土地權(quán)利的調(diào)整也必須遵循上述制度供給的基本邏輯，這也是本文討論農(nóng)民土地權(quán)利制度改革對改革基礎(chǔ)和必要性的重要判斷。

二、我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會形態(tài)發(fā)生了重要且本質(zhì)的變化：“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”已轉(zhuǎn)換為“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”

“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”是指由國家層面的制度對城市居民和農(nóng)村居民進行分別管理，這種管理依據(jù)戶籍進行嚴格區(qū)分，城市居民和農(nóng)村居民所擁有的各類權(quán)利在這種嚴格區(qū)分管理的制度下呈現(xiàn)出巨大的差異。在改革開放前，我國就是以嚴格的靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)形成農(nóng)村和城市兩個互相隔絕的獨立部分，除了特殊的國家項目和政策，不存在大規(guī)模的農(nóng)民在城鄉(xiāng)間流動，農(nóng)民被固化在農(nóng)村，通過實際占有農(nóng)村土地、經(jīng)營土地、使用土地獲得幾乎全部生活生產(chǎn)資料。

而隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是進入21世紀以來，我國社會利益形態(tài)發(fā)生巨變，資源配置極不平衡，農(nóng)民僅依靠其農(nóng)民身份通過土地獲得的資源已經(jīng)無法滿足其在新的經(jīng)濟社會階段的生活發(fā)展需要。所以很顯然，農(nóng)民除了要利用手中依據(jù)其農(nóng)民身份獲得的資源，還必須進入城市利用其他資源，才能盡量滿足其發(fā)展的需要，這也正是城鎮(zhèn)化的歷史背景和達到新平衡的必經(jīng)之路。而基于我國的基本國情，農(nóng)民數(shù)量過于龐大，城市資源相對有限，城市為農(nóng)民提供的資源穩(wěn)定性和充足性不高，無法在短時期內(nèi)滿足所有農(nóng)民的所有需求。因此，農(nóng)民必須要同時保持進入城市和返回農(nóng)村的自由，即處于“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”，才能盡可能地滿足其與當前經(jīng)濟社會發(fā)展所匹配的生活和發(fā)展需求，單靠農(nóng)村或城市一方，都無法為整個農(nóng)民群體提供所有需要的資源和保障。

綜上所述，城鄉(xiāng)“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”已經(jīng)演變?yōu)椤皠討B(tài)二元結(jié)構(gòu)”，而且這個“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”將持續(xù)很長一段時期，即大規(guī)模的農(nóng)民在城鄉(xiāng)間候鳥式遷徙是我國將長期持續(xù)的社會形態(tài)新格局，這是我們當前討論農(nóng)民農(nóng)村相關(guān)問題時面臨的最重要的特性，這也正是所有相關(guān)研究必須認清的基本事實。

三、“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”中最重要的特征是產(chǎn)生了對農(nóng)村土地功能的多元化訴求

已經(jīng)存在并且將長期持續(xù)的“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”帶來的不僅是農(nóng)民城鄉(xiāng)遷徙的社會現(xiàn)象，伴隨著我國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，這種“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”對社會資源配置有著重要的影響，其中，農(nóng)村土地相關(guān)利益多方對農(nóng)村土地的功能的訴求有了巨大的變化，并且不盡一致。

從農(nóng)民視角來看，30多年前的農(nóng)村土地改革使農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)了土地由農(nóng)民自己經(jīng)營管理。盡管大量農(nóng)民已經(jīng)進入城鎮(zhèn)實現(xiàn)了市民化和半市民化，但他們依然對土地存在多種功能訴求。第一，土地經(jīng)營收入比重下降，但是土地的社會保障功能依然存在。土地的功能不僅僅是生產(chǎn)資料，可以形成一定經(jīng)濟收入，土地更是農(nóng)民未來生活的風險抵御物資，是部分社會保障功能的替代物，如何處置其手中的土地意味著農(nóng)民未來生活方式的選擇、意味著對未來收入的長期安排，意味著農(nóng)民要找到新的風險抵御方式來代替土地。第二，地租高低已經(jīng)成為直接影響農(nóng)民選擇如何安排土地資源以及如何處理其土地權(quán)利的重要因素。農(nóng)民對土地增值、通過土地牟利的期望越來越高，激發(fā)了農(nóng)民主動進行土地權(quán)利資本化的需求?？傊?，面對農(nóng)民對其土地功能預(yù)期的變化和其土地功能事實性發(fā)生的變化，從農(nóng)民角度提出更完整更清晰的土地權(quán)利是合理的要求，土地制度改革必須回應(yīng)這些變化和要求。

從地方政府視角看，農(nóng)村土地的承載功能變得越來越為重要，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進帶來不斷增長的用地需求，引發(fā)了日趨嚴重的土地供求失衡矛盾，地方政府在實際行動上強烈地表現(xiàn)出對農(nóng)民土地的需求。地方政府侵犯農(nóng)民權(quán)利、損害農(nóng)民權(quán)益的行政行為非常容易也非常普遍，進而損害的是整個國家和社會的利益。

從國家視角看，我國的土地制度在不同的歷史階段服務(wù)于不同的國家戰(zhàn)略發(fā)展目標。改革開放初期，農(nóng)村的土地要素基于“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”不斷地低價供給，這樣的制度設(shè)計是國家工業(yè)化高速發(fā)展戰(zhàn)略所需要的。隨著我國工業(yè)和城市發(fā)展水平的大幅度提高，國家發(fā)展戰(zhàn)略也由強調(diào)工業(yè)化發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上來，農(nóng)村經(jīng)濟社會繁榮穩(wěn)定、耕地保護、糧食安全成為農(nóng)村發(fā)展的主要問題。同時，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來對土地資源高效利用的需求，而農(nóng)民的“候鳥式”遷徙必將弱化其自己經(jīng)營土地和使用土地的產(chǎn)出效率。在這種背景下，保護農(nóng)民利益的同時提高土地利用效率是符合國家根本利益的必然選擇。

可見，在“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”下，國家、地方政府、農(nóng)民對農(nóng)村土地功能產(chǎn)生了新的定位和訴求，并且這些訴求不完全一致且同步。在“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)村土地需要承擔自身發(fā)展、地方經(jīng)濟發(fā)展空間承載、國家發(fā)展和糧食安全等多元功能。

四、固化的農(nóng)村土地權(quán)利制度與多元化新訴求間出現(xiàn)巨大摩擦和明顯失衡

新中國成立始初，我國處于戰(zhàn)爭后的滿目瘡痍狀態(tài)，對于國家來說最為重要的就是迅速發(fā)展工業(yè)，因此實行了以“城鄉(xiāng)分治”為核心方式的“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”大戰(zhàn)略?，F(xiàn)行農(nóng)民土地權(quán)利制度就是產(chǎn)生于當時的經(jīng)濟社會需要，農(nóng)民不需要城市滿足其需求，城市也無法容納大量農(nóng)民，農(nóng)民通過其土地權(quán)利獲取其生活生產(chǎn)的資料，此時農(nóng)民土地權(quán)利制度與“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”高度契合。

但如今“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”演變?yōu)椤皠討B(tài)二元結(jié)構(gòu)”，前文已經(jīng)分析，只有在“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”中，農(nóng)民生活和發(fā)展的基本需要才能被滿足，社會也才能穩(wěn)定，而農(nóng)民土地權(quán)利制度仍然保留“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”中誕生的基本特征，即通過賦予農(nóng)民靜止的土地權(quán)利，將農(nóng)民固化在土地上，固化在農(nóng)業(yè)上。一方面，從農(nóng)民角度來看，由于長期施行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“經(jīng)濟趕超”戰(zhàn)略，農(nóng)民權(quán)利在經(jīng)濟發(fā)展進程中并沒有受到重視甚至遭到不公平對待，致使農(nóng)民雖然和城市居民同是社會主義建設(shè)者，同為中國經(jīng)濟繁榮的締造者，但其經(jīng)濟地位卻低于城市居民?？梢哉f，這是中國最基本的國情，沒有七億農(nóng)民的富裕，就不可能實現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。要實現(xiàn)七億農(nóng)民的富裕問題，關(guān)鍵在于保護農(nóng)民權(quán)利，而土地權(quán)利是農(nóng)民的根本權(quán)益，因此必須把保護農(nóng)民土地權(quán)利擺在國家經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，制度變遷必須契合和順應(yīng)這一趨勢。另一方面，從土地利用效率來看，隨著“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”演變?yōu)椤皠討B(tài)二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)民手中土地資源的利用也發(fā)生了明顯變化，農(nóng)民進城務(wù)工生活，農(nóng)民無法再用過去的模式來經(jīng)營土地，農(nóng)民自己對其承包地、宅基地以及地上住宅的利用效率都明顯降低，而由于土地權(quán)利固化，其他主體很難高效利用這些土地。因此，固化的土地權(quán)利安排直接造成農(nóng)村土地制度效率的損失，影響著農(nóng)村土地制度績效的同時還影響著農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)。

因此，農(nóng)民對其土地權(quán)利從“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”中通過占有土地、經(jīng)營土地獲得收益的“單一訴求”演變?yōu)椤皠討B(tài)二元結(jié)構(gòu)”既要保證自己在土地上的長期權(quán)利和長遠預(yù)期以應(yīng)對市民化過程中的各類風險（涉及個人能力、經(jīng)濟發(fā)展速度調(diào)整、城市容納能力等問題），還要求通過對手中的土地權(quán)利市場化配置增強土地財產(chǎn)性以獲得更多土地收益。這是當前農(nóng)村土地制度變遷和農(nóng)民土地權(quán)利制度改革要滿足的主要訴求。另一方面，由于農(nóng)民長時間在城市居住生活，土地與農(nóng)民之間出現(xiàn)了事實上的物理性的“人地分離”，農(nóng)民無法高效利用其土地，農(nóng)民保留的土地必須通過讓其他主體利用來提高土地資源利用效率，增加整體社會效益的同時也增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)收入，而其他主體對土地的利用又不能影響農(nóng)民和集體在土地上的長期權(quán)利。

通過分解土地權(quán)利來滿足對土地權(quán)利的多元訴求以契合“動態(tài)二元格局”是當前農(nóng)村土地制度變遷的首要取向。

五、從“二權(quán)分離”邁向“三權(quán)分離”：以契合多元訴求為原則對土地權(quán)利在各權(quán)利主體間再分配

在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，經(jīng)濟制度的核心就是產(chǎn)權(quán)被如何界定并得以實現(xiàn)。不管是從國外土地權(quán)利價值取向的變遷來看，還是從我國經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展的現(xiàn)實來看，產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中最為重要和最為核心的不是絕對的所有權(quán)，而是收益權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也不例外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根本就在于實現(xiàn)各項產(chǎn)權(quán)權(quán)能對應(yīng)的收益。因此，雖然農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被界定為一個完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束，但在經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民自身發(fā)展的背景下，在實際的經(jīng)濟活動中人們往往需要基于權(quán)利收益的清晰化將土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進行分離，通過土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能清晰界定并進行分離，同時對如何實現(xiàn)這些權(quán)利進行明確有效的安排，達到權(quán)責清晰、權(quán)責利三者統(tǒng)一的目的，使各權(quán)利主體各盡其能、各得其利，最終提高土地資源的配置效率。

我國土地產(chǎn)權(quán)分離帶來的效率的提高，首先表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)第一次分離——土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離上。家庭責任承包制這一次極為成功的重大變革本質(zhì)上就是對原本歸為一體由集體擁有的土地產(chǎn)權(quán)束進行了分離，將土地產(chǎn)權(quán)束分為所有權(quán)和使用權(quán)，所有權(quán)歸集體擁有，而使用權(quán)分離出來分配給集體內(nèi)的農(nóng)民，通過權(quán)利分離將土地上的收益分配給集體和農(nóng)民兩個主體，滿足了當時經(jīng)濟社會格局中集體和農(nóng)民對土地上的收益分配各自的訴求，而這就是成功的制度變遷的核心。

而面對“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)換為“動態(tài)二元結(jié)構(gòu)”，對農(nóng)村土地制度尤其是土地權(quán)利制度變革的呼聲也愈來愈強烈，制度變革勢在必行。此中具有代表性的一種觀點照搬西方“私有化”+“市場化”+“規(guī)模化”的做法，提出將土地完整的所有權(quán)賦予農(nóng)民，農(nóng)民可以自由賣掉手中土地，土地實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。這種提法不僅不符合我國基本國情，而且具有巨大的危害性和煽動性。因為，即便在我國的實際城鎮(zhèn)化率（非常住人口城鎮(zhèn)化率）達到70%時，快速城鎮(zhèn)化階段基本結(jié)束，我國仍將有4、5億農(nóng)民，而基于我國人多地少的基本國情，即便18億畝耕地紅線仍然保持，按4億農(nóng)民計算，留在農(nóng)村的農(nóng)民每人僅有4.5畝耕地，顯然如此少的資源無法滿足這些農(nóng)民在這個現(xiàn)代社會的生活生產(chǎn)需要。而一旦允許土地私有化和自由買賣，一方面，土地兼并將迅速出現(xiàn)。另一方面，農(nóng)民又無法在城市完全立足（已經(jīng)進入非常緩慢的城鎮(zhèn)化階段），最終的結(jié)果必然是城市貧民窟化與農(nóng)村社會沖突的同步加劇，其激烈程度將遠比其他發(fā)展中國家嚴重。眾所周知，這種土地兼并導(dǎo)致兩極分化的情況在我國歷史中反復(fù)出現(xiàn)，而最近的一次便在新中國土改賦予農(nóng)民完整土地產(chǎn)權(quán)后，迅速導(dǎo)致的土地兼并和失地農(nóng)民流離失所等待國家救濟。在國際上，印度因為19世紀實行土地私有化政策后，80%的土地通過兼并由1%的人所有，10億農(nóng)民中有8億農(nóng)民沒有土地，這種情況一直持續(xù)到現(xiàn)在，農(nóng)民的利益以及長遠機會被大大損害且無法逆轉(zhuǎn)，印度整體的經(jīng)濟社會發(fā)展也因此被大大拖滯。因此，在我國實行農(nóng)村土地私有制打著賦予農(nóng)民完整權(quán)利的旗號，實際是賦予地方政府、外國資本、工商資本以及城鎮(zhèn)居民等從農(nóng)民手中將完整的土地產(chǎn)權(quán)奪走的權(quán)利，而集體土地所有權(quán)正是對出現(xiàn)這種局面最有效的抵抗。因此，當前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新不能顛覆土地集體所有制，而是要堅持集體土地所有制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對土地上的來自不同主體的利益訴求進行第二次剖析和細分，將這些分割后的權(quán)利賦予給對應(yīng)的主體，滿足其對土地收益的訴求，契合當前經(jīng)濟社會新格局對土地資源的需求，這應(yīng)作為當前改革的大方向。

而當前農(nóng)民對土地的使用權(quán)權(quán)利束實際上包括了農(nóng)民基于集體身份分配土地的權(quán)利和占用、使用的權(quán)利。這些權(quán)利對應(yīng)的收益和需求在“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”時是一體的，即農(nóng)民從集體分配而來的土地，其目的和用途就是通過自己使用土地，獲得收入，保證生活需要。如前所述，隨著“靜態(tài)二元結(jié)構(gòu)”演變?yōu)椤皠討B(tài)二元結(jié)構(gòu)”，農(nóng)民原本一體化的收益和需求開始明顯分化為兩個權(quán)利訴求，一個權(quán)利是要保證農(nóng)民對土地的分配權(quán)和長遠土地權(quán)利預(yù)期來滿足農(nóng)民抵御風險的需求，另一個權(quán)利是要通過轉(zhuǎn)讓給他人實際使用土地來增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和土地收益。因此，應(yīng)依據(jù)兩大訴求，對農(nóng)民手中的土地權(quán)利依據(jù)土地價值形態(tài)進行第二次分解（所有權(quán)和使用權(quán)分離是第一次分解）。首先，要滿足農(nóng)民保留部分權(quán)利來滿足市民化過程中抵御風險的訴求，這個訴求要求保證農(nóng)民對土地的分配權(quán)和長遠土地權(quán)利預(yù)期，也就是說，這個訴求要求穩(wěn)定并明確集體與農(nóng)民在土地上的權(quán)利關(guān)系，只有集體擁有所有權(quán)、農(nóng)民擁有根據(jù)集體身份對土地的分配權(quán)才能契合農(nóng)民在市民化過程中抵御風險和社會保障訴求。因此，集體對土地的所有權(quán)和農(nóng)民對土地的分配權(quán)共同保障了農(nóng)民的這部分訴求。其次，要滿足農(nóng)民在“人地分離”狀態(tài)下把土地轉(zhuǎn)讓給他人實際使用來增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入和土地收益的訴求，就要求從農(nóng)民對土地的使用權(quán)中分離出來一部分權(quán)利，賦予其市場交易功能來實現(xiàn)土地的市場價值，這部分權(quán)利可以通過市場配置轉(zhuǎn)讓給其他主體使用，如此構(gòu)成一個動態(tài)的土地權(quán)利體系和土地利用關(guān)系，從“集體”和“農(nóng)民”對農(nóng)村土地的“二權(quán)分離”邁向“集體”“農(nóng)民”和“其他主體”對農(nóng)村土地的“三權(quán)分離”。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院體管所）