完善體制機制保障 推進現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的滬浙實踐

趙雷

為貫徹落實黨中央關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重大戰(zhàn)略部署，中國宏觀經(jīng)濟研究院《建設(shè)充分發(fā)揮市場作用、更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟體制研究》課題組赴上海、浙江，圍繞“著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制”（以下簡稱“三有”）三個維度，通過部門座談、企業(yè)實地調(diào)研等形式，開展了研究現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的體制保障的工作調(diào)研。

一、滬浙建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系基本情況

（一）上海：圍繞政府管理體制改革，有效激發(fā)市場主體活力

上海堅持使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，推進政府管理體制創(chuàng)新，推進“放管服”改革，強化事中事后監(jiān)管，深化國企“混改”，減輕企業(yè)稅費負擔(dān)等，充分調(diào)動了微觀主體經(jīng)濟活力。

1、政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉眯峦黄?/p>

上海率先開展證照分離改革試點，2017年度共取消調(diào)整行政審批事項1854項、評估評審事項341項。全面實施當(dāng)場辦結(jié)、提前服務(wù)、當(dāng)年落地“三個一批”改革。政府定價項目從108項減少到53項。292家審批相關(guān)的中介服務(wù)機構(gòu)與政府部門脫鉤，611家行業(yè)協(xié)會、商會與行政機關(guān)脫鉤。同時，上海不斷優(yōu)化政府管理服務(wù)方式，推進網(wǎng)上審批、網(wǎng)上服務(wù)取得突破性進展，全面實行企業(yè)市場準(zhǔn)入“全網(wǎng)通辦”、個人社區(qū)事務(wù)“全市通辦”、政府政務(wù)信息“全域共享”。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，上海已實現(xiàn)8個單位、24個應(yīng)用系統(tǒng)上政務(wù)云，明顯減少市場準(zhǔn)入、施工許可、跨境貿(mào)易等審批環(huán)節(jié)和審批時間。

2、持續(xù)強化事中事后監(jiān)管

上海開通市、區(qū)兩級綜合監(jiān)管平臺，分行業(yè)監(jiān)管方案全面實施，綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)、專業(yè)監(jiān)管為支撐的事中事后監(jiān)管體系初步建立，并加快完善全過程信用管理數(shù)據(jù)、行為、應(yīng)用清單等地方標(biāo)準(zhǔn)。同時，上海做實“四位一體”監(jiān)管系統(tǒng)，探索制定行業(yè)監(jiān)管清單，完善監(jiān)管閉環(huán)模式，并創(chuàng)新引入市場機制、社會力量參與的監(jiān)管方式方法，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)手段提高監(jiān)管效率。

3、繼續(xù)清理調(diào)整行政事業(yè)型收費，進一步減輕企業(yè)稅費負擔(dān)

上海進一步釋放降成本、優(yōu)環(huán)境等改革紅利，激發(fā)微觀主體活力。進一步降低企業(yè)職工醫(yī)療保險、失業(yè)保險的單位繳費費率，規(guī)范涉企經(jīng)營服務(wù)性收費管理；持續(xù)深化營改增試點，擴大小微企業(yè)享受減半征收所得稅優(yōu)惠范圍，提高年應(yīng)納稅所得額，涉及企業(yè)約9.3萬戶；取消城市公用事業(yè)附加等21項行政事業(yè)型收費項目，大幅減輕了企業(yè)稅賦。

4、推動國資進一步做強做優(yōu)做大，提升國企改革活力

一方面，上海國資堅持提質(zhì)增效，不斷提高國有企業(yè)核心競爭力，并不斷深化混合所有制改革，分別通過推進整體上市或核心資產(chǎn)上市、開放性市場化聯(lián)合重組、實施股權(quán)激勵和員工持股等途徑，實現(xiàn)股權(quán)多元化。另一方面，提升國盛集團、國際集團兩大國資運營平臺運作能級，盤活存量資金約200億元，各類基金規(guī)模近1500億元。通過產(chǎn)業(yè)基金群生態(tài)圈的不斷拓展，實現(xiàn)了國有資本管理能級的跨越式提升。另外，上海立足管好資本，加快職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化監(jiān)管方式，完善“直接監(jiān)管為主、委托監(jiān)管為輔”的市屬國資監(jiān)管體系，嚴(yán)格重點領(lǐng)域風(fēng)險防控，并進一步梳理細化國資監(jiān)管機構(gòu)履職清單和事中事后監(jiān)管清單，深化國有企業(yè)分類監(jiān)管、健全完善信息公開制度。

（二）浙江：圍繞創(chuàng)新驅(qū)動，推進“畝產(chǎn)論英雄”改革

浙江以“最多跑一次”改革為牽引，扎實推進“畝產(chǎn)論英雄”改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，統(tǒng)籌抓好改革、發(fā)展、民生和政府自身建設(shè)各項工作，切實激發(fā)市場主體活力。

1、以“最多跑一次”推進“放管服”改革取得實效

“最多跑一次”改革是“放管服”改革在浙江的生動實踐，通過聚焦不動產(chǎn)登記改革、商事登記制度、投資項目審批、公民個人辦事事項，切實增強了人民群眾的獲得感和滿意度。一方面，浙江全面梳理和規(guī)范各類辦事事項，優(yōu)化辦事流程，推行“一窗受理、集成服務(wù)、一證通辦”。據(jù)統(tǒng)計，省級“最多跑一次”事項達到665項，設(shè)區(qū)市本級平均達到755項，縣（市、區(qū)）平均達到656項，全省“最多跑一次”實現(xiàn)率達到87.9%，辦事群眾滿意率達到94.7%。另一方面，數(shù)據(jù)共享是“最多跑一次”改革的基礎(chǔ)支撐，浙江穩(wěn)步推進數(shù)據(jù)共享。以杭州市為例，截至目前，已實現(xiàn)了59個部門290.21億條數(shù)據(jù)的歸集，打通了戶籍、社保、交通等數(shù)據(jù)共享通道，并通過搭建“一窗式受理平臺”，實現(xiàn)4大數(shù)據(jù)庫的系統(tǒng)對接，為“最多跑一次”改革提供了扎實的技術(shù)支撐。

2、推進“畝產(chǎn)論英雄”改革，深化資源要素優(yōu)化配置

浙江根據(jù)“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”理念，以畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產(chǎn)率、單位能耗增加值、單位排放增加值、R&D;經(jīng)費支出比等6項評價指標(biāo)為主，積極探索推進“畝產(chǎn)效益”綜合評價和資源要素市場化配置改革，初步建立了以節(jié)約集約用地、節(jié)能降耗減排為重點的企業(yè)“畝產(chǎn)效益”導(dǎo)向、約束和評價機制，加快推動了經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，不斷提高了全要素生產(chǎn)率，有力促進了經(jīng)濟提質(zhì)增效升級。一方面，浙江各級黨委政府重視度、市場主體參與度、社會關(guān)注度都日益提升；另一方面，浙江通過全面建立“畝產(chǎn)效益”綜合評價體系、建立差別化的資源要素價格機制配套、有效實施生態(tài)環(huán)境財政獎懲制度等，差別化配置資源要素改革卓有成效。

3、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，切實激發(fā)市場主體活力

浙江持續(xù)推進“深化改革、優(yōu)化服務(wù)、強化監(jiān)管”三位一體工作布局，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，有效激發(fā)了市場主體活力，為促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、社會進步和民生改善作出了積極貢獻。一方面，浙江深化行政審批制度改革，持續(xù)推進“放管服”與商事制度改革，積極構(gòu)建以信息公示為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體系，逐步優(yōu)化寬進嚴(yán)管的市場環(huán)境。另一方面，牽頭滾動實施“小微企業(yè)三年成長計劃”，著力推進“個轉(zhuǎn)企、小升規(guī)、規(guī)改股、股上市”為主線的市場主體提升工程，持續(xù)推進市場主體做大做強。另外，浙江圍繞社會關(guān)注的熱點、難點和焦點問題，強化市場監(jiān)管執(zhí)法強化反行政壟斷執(zhí)法，全面落實公平競爭審查制度，嚴(yán)厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品行為，進一步凈化市場秩序。

二、存在的問題與不足

盡管滬浙圍繞“三有”建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系采取了諸多舉措，并已取得了一些成績，但仍面臨諸多問題，在一定程度上抵消了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的積極成效，與建設(shè)“三有”的目標(biāo)之間還存在著較大差距。

（一）民營經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多問題

滬浙民營經(jīng)濟雖然取得了很好的發(fā)展，但也暴露出一些共性問題，一方面，政策落地實效和配套機制協(xié)同尚需進一步提升。政策執(zhí)行中的隱性障礙依然存在，相關(guān)政策的配套措施不同步、難落地，民營企業(yè)產(chǎn)生“政策疲勞感”，同時隨著新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展壯大，現(xiàn)有政策精準(zhǔn)度與可操作性都有待增強，民營經(jīng)濟的政策獲得感不強。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，以基因科技為例，國內(nèi)現(xiàn)有水平遠落后于歐美國家，很多留學(xué)生帶著國外的先進技術(shù)，但由于國內(nèi)鑒于國家安全考慮，區(qū)別對待內(nèi)外資，導(dǎo)致很多很好的技術(shù)進不來，影響了我國基因科技的發(fā)展進程。另一方面，民營企業(yè)融資難融資貴的問題持續(xù)存在，以浙江為例，1500萬以上的貸款審批時限不減反增、“兩鏈”風(fēng)險和企業(yè)債風(fēng)險仍然較大以及民營中小微企業(yè)貸款利率普遍基準(zhǔn)利率上浮30%—40%帶來融資貴的難題。

（二）國企混改面臨一些問題

從國企混改深度和廣度看，上海國企混改面臨一些問題，一是部分國企國有股比例過高，有礙非公資本進入和混合發(fā)展，導(dǎo)致多元股權(quán)制衡的法人治理機制不完善。二是國企市場選用職業(yè)經(jīng)理機制不到位，企業(yè)家輩出機制和氛圍缺失，市場經(jīng)營機制不夠靈活。三是國資平臺需要加強，國資在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等的集中度和增值率還有待提高。四是高科技園區(qū)國企從園區(qū)土地開發(fā)經(jīng)營者轉(zhuǎn)向招商引資服務(wù)商，創(chuàng)投功能薄弱。五是國企面向社會資本重組、公募力度不夠大，證券化上市率還不夠高。六是國有控股股份公司員工持股和股權(quán)激勵計劃試點推廣力度不大，國企吸引力和驅(qū)動力有待增強。七是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機制不夠完善。八是國企“走出去”開展境外投資和跨國經(jīng)營開局良好，但是國企混合所有制經(jīng)濟跨國公司很少，國際化指數(shù)普遍偏低。

（三）資源要素市場化配置機制還需完善

盡管浙江資源要素市場化配置改革走在全國前列，但由于要素改革是一項基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的工作，涉及市場主體切身利益，社會關(guān)注度高，各地進度不一。從調(diào)研情況看，在推進中既存在工作實務(wù)上矛盾與困惑，也存在制度上的缺陷和障礙，需要在下一步工作中加以完善與破解。一是工作進展還不夠平衡，表現(xiàn)在地區(qū)之間進展不平衡、要素配置內(nèi)容不平衡、參與程度不平衡，導(dǎo)致全省不能形成有效合力。二是市場競爭還不夠充分制約要素配置的流通性，表現(xiàn)在平臺交易不充分、數(shù)據(jù)不共享、地方賦權(quán)不平衡等，相關(guān)工作開展困難重重。三是制度設(shè)計還不夠科學(xué)影響要素配置的有效性，表現(xiàn)在資源要素不全面、評價口徑不統(tǒng)一、配置機制不完善等，對區(qū)域內(nèi)的各類要素的家底不清，缺少全省層面統(tǒng)一的指標(biāo)體系和評價方法，缺乏對落后企業(yè)的懲罰性舉措等，使得資源要素市場化配置的實際成效大打折扣。

（四）警惕互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)形成新的壟斷

2017年7月，國家發(fā)改委、工信部等八個部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進分享經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)性意見》（發(fā)改高技〔2017〕1245號），對放寬市場準(zhǔn)入、加強對分享經(jīng)濟平臺企業(yè)加強監(jiān)管等方面進行了規(guī)范。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，浙江大型平臺企業(yè)體量過大、利潤過厚，已形成對實體經(jīng)濟的沖擊。如雙11全民購物節(jié)，平臺企業(yè)要求實體經(jīng)濟搞促銷、走量，最后買單的是實體經(jīng)濟，導(dǎo)致實體經(jīng)濟的利潤空間被大大壓縮，實體經(jīng)濟敢怒不敢言。同時，大的平臺企業(yè)對新興的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)實行要么被收購、要么被消滅的策略，導(dǎo)致新興互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)展不起來，這是變相的不公平競爭。對平臺企業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不夠細、不夠透明，也影響了公平競爭市場環(huán)境的形成。

（五）政府提供便利服務(wù)的意識還不夠

政府“放管服”改革的落腳點是優(yōu)化服務(wù)，這才是行政改革的真正目的和價值所在，而便利化服務(wù)是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重要考量指標(biāo)。從上海情況看，政府服務(wù)總體很好，但也有些部門為百姓服務(wù)的認識不足，服務(wù)意識不強，服務(wù)內(nèi)容不足，服務(wù)方式不便，服務(wù)水平不高等短板仍然存在。在便利服務(wù)上，服務(wù)資源整合還不足，線上線下服務(wù)“兩張皮”現(xiàn)象仍然存在，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳實用性不高等問題存在。以人才落戶為例，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些高新技術(shù)企業(yè)為了在全球范圍內(nèi)搶人才，不惜重金，但人才落戶問題一直得不到解決。據(jù)了解，上海出臺了一些針對創(chuàng)業(yè)人才、高精尖人才引進方面的落戶政策，但實際操作與政策不一致，導(dǎo)致企業(yè)在全球搶人大戰(zhàn)中落在下風(fēng)，招聘不到最需要的高技術(shù)人才。

三、調(diào)研啟示與對策措施

（一）持續(xù)推進政府管理體制創(chuàng)新，不斷完善市場機制

政府與市場的關(guān)系問題是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的根本問題。從政府角度看，必須繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革，全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度，加快要素價格市場化改革，完善市場監(jiān)管體制，加緊構(gòu)建新型政府和市場關(guān)系。一是要進一步厘清政府與市場的邊界，圍繞服務(wù)政府、法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府的目標(biāo)，切實解決政府職能越位、缺位、錯位問題，大幅減少政府對資源的直接配置，讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，以更好發(fā)揮政府作用。二是政府要注重為企業(yè)創(chuàng)造健康運行的良性環(huán)境和合理機制，通過制度來引導(dǎo)企業(yè)的行為，發(fā)揮好政府的市場維護、市場引導(dǎo)、市場培育等方面的作用，真正降低制度性交易成本，破除生產(chǎn)要素合理流動與有效配置的障礙，不斷激發(fā)市場主體發(fā)展與創(chuàng)新活力。三是進一步完善事中事后監(jiān)管體系，探索制定行業(yè)監(jiān)管清單，并不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，構(gòu)建引入市場機制、社會力量參與的“三位一體”監(jiān)督體系。

（二）持續(xù)完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用

要發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略性導(dǎo)向作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展的短、中、遠期目標(biāo)，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、消費、投資等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。一是統(tǒng)一規(guī)劃體系和強化規(guī)劃歸口管理，確保一張藍圖繪到底；建立覆蓋規(guī)劃全流程管理體系，將發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的編制及修訂名錄等歸口到一個部門。二是把握好規(guī)劃引導(dǎo)的“度”，不同規(guī)劃有不同的要求和側(cè)重，有虛有實、有軟有硬、有所為有所不為。在市場可以自行發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府要充分信任市場，規(guī)劃引導(dǎo)側(cè)重于建機制、優(yōu)環(huán)境。在市場失靈的領(lǐng)域，要發(fā)揮好政府引導(dǎo)作用，如公共服務(wù)類規(guī)劃、資源環(huán)境類規(guī)劃等。三是規(guī)劃助力企業(yè)降低行政審批時間成本，以“多規(guī)合一”信息化系統(tǒng)建設(shè)助推項目選址一次性審查，變多部門分頭按各自規(guī)劃審查為一個口子綜合性審查；用規(guī)劃審查替代或簡化一部分項目審批，即針對項目的審批事項前移至規(guī)劃環(huán)節(jié)，在規(guī)劃環(huán)節(jié)的專項審查通過后，后期項目環(huán)節(jié)可以不再開展或簡化降低要求，將有效減少審批環(huán)節(jié)、提高審批效率。

（三）建立高端產(chǎn)業(yè)新體系，促進創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)體系是經(jīng)濟體系的核心，要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建立起“高端、高質(zhì)、高效”新產(chǎn)業(yè)體系。高端，即產(chǎn)品與服務(wù)的技術(shù)與知識含量高、產(chǎn)品附加值高；高質(zhì)，即產(chǎn)品與服務(wù)的品質(zhì)高、品牌亮，符合市場需求的趨勢；高效，就是生產(chǎn)與服務(wù)的經(jīng)濟社會綜合效益高。同時，創(chuàng)新建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟體系的動力支撐，是新時代“引領(lǐng)發(fā)展的第一動力”，要繼續(xù)貫徹落實創(chuàng)新發(fā)展理念，促進新產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展。一是要重點抓好產(chǎn)品創(chuàng)新、生產(chǎn)方式創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新，促進新產(chǎn)業(yè)的成長。如區(qū)塊鏈技術(shù)、AI技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，要推進這些新產(chǎn)業(yè)的成長壯大，并有的放矢地賦能到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上，不斷推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。二是針對大企業(yè)創(chuàng)新弱的特點，有針對性地引導(dǎo)國有企業(yè)與民營大企業(yè)的科技創(chuàng)新，鼓勵國企與民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新合作。三是要通過推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，培養(yǎng)創(chuàng)新型企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈中高端，培育若干世界級先進制造業(yè)集群，有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化。四是處理好引進、吸收再創(chuàng)新與自主研發(fā)的關(guān)系，提高創(chuàng)新成果的經(jīng)濟轉(zhuǎn)化效率，增強核心技術(shù)開發(fā)能力。五是要加快建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的科技創(chuàng)新體系。

（四）繼續(xù)營造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境，促進民營經(jīng)濟健康有序發(fā)展

上海、浙江兩地都注重營造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境，不斷激活微觀主體活力。從促進民營經(jīng)濟健康有序發(fā)展來看，主要做好以下工作：一是堅持打造“國際化、法制化、便利化”的營商環(huán)境。國際化是指以對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，以國際通行的辦理時間、收費標(biāo)準(zhǔn)等為硬指標(biāo)，降低企業(yè)各類交易成本，特別是制度性交易成本，讓企業(yè)輕裝上陣；法制化是指完善各項法律法規(guī)，做好政策公開透明、辦事規(guī)范、法治環(huán)境完善；便利化是指政府要始終聚焦企業(yè)發(fā)展中遇到的難點、痛點、堵點問題，系統(tǒng)實施針對性的改革舉措，對一些跨領(lǐng)域的難點問題推出了革命性的流程再造，切實解決企業(yè)發(fā)展困難。二是聚焦科技創(chuàng)新，一方面要抓住科技創(chuàng)新的歷史機遇，不斷賦能到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；另一方面，要加大對新科技企業(yè)的扶持力度，不斷推動新科技轉(zhuǎn)化了實際生產(chǎn)力。三是不斷深化資源要素優(yōu)化配置，打造高質(zhì)量發(fā)展的要素環(huán)境?？山梃b浙江“畝均論英雄”改革經(jīng)驗，不斷提高資源要素使用效率。四是注重加強商標(biāo)知識產(chǎn)權(quán)保護，探索建立行業(yè)商會（協(xié)會）專家陪審團，不斷加大商標(biāo)執(zhí)法力度，推進商標(biāo)品牌建設(shè)和日常監(jiān)管，并積極推進公平競爭審查制度，建立了公平競爭審查聯(lián)席會議制度，加強反壟斷執(zhí)法，為民營經(jīng)濟的健康有序發(fā)展?fàn)I造公平競爭的營商環(huán)境。

另外，還必須實施人才強國戰(zhàn)略，必須加強科技創(chuàng)新隊伍建設(shè)，加大高端人才引進力度，并不斷完善戶籍、教育、醫(yī)保等方面的體制機制，切實解決人才發(fā)展的后顧之憂。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）