警惕偏遠貧困縣成為精準(zhǔn)脫貧、污染防治、鄉(xiāng)村振興的短板交匯點

黃征學(xué) 宋建軍 滕飛

黨的十八大以來，國家積極推進精準(zhǔn)扶貧，因人因地施策，不斷增加扶貧投入，出臺優(yōu)惠政策措施，創(chuàng)新扶貧方式，減貧成效卓著。但偏遠貧困縣，生存環(huán)境惡劣，致貧原因復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，貧困發(fā)生率普遍較高、農(nóng)村環(huán)境污染較重、鄉(xiāng)村振興難度大，若不采取更加有效舉措，極有可能成為精準(zhǔn)脫貧、污染防治、鄉(xiāng)村振興的短板交匯點，務(wù)必加大集中攻堅力度。

一、偏遠貧困縣三大短板交匯點的表征及原因

（一）精準(zhǔn)脫貧難

盡管精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成效顯著，但西藏和四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等偏遠地區(qū)貧困發(fā)生率高、貧困人口多、人均可支配收入低的問題依然突出。2017年，全國334個深度貧困縣貧困發(fā)生率為11%，比全國平均水平高7.9個百分點，其中貧困發(fā)生率超過18%的縣有110個，多數(shù)屬于偏遠貧困縣。以甘肅省為例，2016年，23個偏遠貧困縣貧困發(fā)生率平均為16.9%，縣均貧困人口6萬人，農(nóng)村居民人均可支配收入為全國的49.5%。偏遠貧困縣遠離經(jīng)濟發(fā)展中心，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、縣域經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重不足，貧困群眾缺乏技能、社會文明程度總體較低，基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)薄弱，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，脫貧成本高、難度大，返貧率高，是貧中之貧、困中之困，僅靠自身力量和常規(guī)辦法難以實現(xiàn)真正脫貧。

（二）污染防治難

偏遠貧困縣往往是自然資源富集區(qū)，又是重要的生態(tài)屏障區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)。隨著攻堅壓力不斷增大，部分貧困縣為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧，放松生態(tài)環(huán)境保護，出現(xiàn)環(huán)境污染和破壞生態(tài)等問題。祁連山自然保護區(qū)生態(tài)破壞就是典型案例。部分縣在推進產(chǎn)業(yè)扶貧中，降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致城市工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。部分縣為提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，大量施用化肥農(nóng)藥農(nóng)膜，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染。部分縣污水垃圾處理等環(huán)保設(shè)施因配套資金難以落實、技術(shù)力量不足、運行費用無力承擔(dān)等原因，造成“難建設(shè)更難運行”。盡管國家取消了貧困縣國家公益性建設(shè)項目縣級配套資金、降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目地方財政配套資金比例，但偏遠貧困縣多為“吃飯財政”，根本沒有資金投入污染防治。以甘肅為例，2016年，縣級財政自給率只有17.2%，比全國平均水平低31.8個百分點，而深度貧困縣自給率普遍不到10%。

（三）鄉(xiāng)村振興難

鄉(xiāng)村振興是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笔青l(xiāng)村振興的總要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要政府和社會加大投入，但偏遠貧困縣自身財力拮據(jù)，建設(shè)資金缺乏；招商引資困難重重。加之青壯年勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)，很多村莊成為由老人、婦女、兒童和殘疾人組成的“空心村”，成為鄉(xiāng)村振興的難中之難。以甘肅省兩當(dāng)縣左家鄉(xiāng)左家村為例，全村1280人，在家的青壯年勞動力僅30人，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的勞動力支撐嚴(yán)重不足，村兩委班子也缺乏后備人才支持，“青黃不接”、后繼乏人問題突出。

二、破解偏遠貧困縣短板交匯點的政策建議

（一）創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展舉措

加快打通偏遠貧困縣對外交通通道，實現(xiàn)與毗鄰的區(qū)域性中心城市或經(jīng)濟中心互聯(lián)互通，創(chuàng)造條件將交通基礎(chǔ)設(shè)施延伸到市場中心或資源富集地。鼓勵和支持偏遠貧困縣在市域或省域范圍內(nèi)以“合作共建”“凈托管”等方式共建“飛地園區(qū)”，增強產(chǎn)業(yè)支撐能力。借鑒貴州、青海、福建、浙江等地試點經(jīng)驗，加快構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，讓“綠水青山”切實轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。加強農(nóng)村寬帶、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善電信普遍服務(wù)補償機制，強化交通運輸、商貿(mào)流通、農(nóng)業(yè)、郵政等各部門及電商、快遞等各相關(guān)農(nóng)村物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施的共享銜接，深入推進電子商務(wù)發(fā)展。把偏遠貧困縣盡可能納入國家、省、市精品旅游路線，推進全域旅游開發(fā)，提升旅游品質(zhì)。結(jié)合旅游業(yè)發(fā)展，推動生態(tài)特色農(nóng)產(chǎn)品向旅游商品轉(zhuǎn)化，不斷提高群眾可支配收入。針對高寒山區(qū)、深山區(qū)群眾居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高等問題，結(jié)合易地移民扶貧搬遷、生態(tài)移民、農(nóng)村危舊房改造、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快重點鎮(zhèn)、中心村的規(guī)劃建設(shè)，走集中集聚集約發(fā)展之路。

（二）構(gòu)建綠色發(fā)展與精準(zhǔn)脫貧相融合的新機制

精準(zhǔn)脫貧要堅守“綠色惠民”，不能急功近利。嚴(yán)格執(zhí)行重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、生態(tài)保護紅線和環(huán)境準(zhǔn)入制度，堅決控制超出資源環(huán)境承載力的新增產(chǎn)能，尤其要防范過剩和落后產(chǎn)能向貧困縣、貧困村轉(zhuǎn)移。加強礦產(chǎn)、交通、旅游、水電等資源開發(fā)項目的環(huán)境監(jiān)管，防止破壞生態(tài)環(huán)境。科學(xué)引導(dǎo)有機食品、農(nóng)產(chǎn)品加工、特色資源開發(fā)、生態(tài)旅游等環(huán)境友好型企業(yè)落戶，吸引和支持具備生態(tài)環(huán)保意識的企業(yè)家或精英到貧困縣創(chuàng)業(yè)，對貧困人口參與度達到一定比例的企業(yè)實行用地保障、投資補助和貼息、稅收減免政策。加快制定配套政策，區(qū)分礦業(yè)權(quán)出資性質(zhì)、勘查程度、開采現(xiàn)狀、資源儲量等，堅持“共性問題統(tǒng)一尺度、個性問題一礦一策”的原則，分類實施，有序推進自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出。

（三）著力改善農(nóng)村環(huán)境面貌

鞏固偏遠貧困縣農(nóng)村環(huán)境連片整治和環(huán)境“問題村”整治成果，以保障農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村污水處理、垃圾收運處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、歷史遺留工礦污染治理為重點，扎實實施《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》。因地制宜推進園區(qū)、集鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)和居民聚居區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)，完善城鄉(xiāng)生活垃圾、醫(yī)療收運處置體系，推行垃圾分類，基本建立戶有垃圾池、村有垃圾點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有垃圾中轉(zhuǎn)站、縣有垃圾處理場的垃圾收運處理網(wǎng)絡(luò)，推動農(nóng)村廢棄物和建筑垃圾循環(huán)利用。完善農(nóng)村生活設(shè)施，加快農(nóng)村廚房、圈舍、廁所改造，全面清除農(nóng)村“臟、亂、差”，打造農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園，帶動鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造生態(tài)品牌，讓貧困人口從“綠水青山”中獲得更多的實惠。

（四）切實加大財政支持力度

以重大扶貧工程和重點生態(tài)工程為重點，以補短板為突破口，加大財力性轉(zhuǎn)移支付、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助力度，支持扶貧投融資平臺建設(shè)，提升偏遠貧困縣“造血”功能。聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多渠道籌措資金，提高普通干線公路、農(nóng)村公路、水利設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、中小學(xué)校舍、危舊房改造等中央、省級補助標(biāo)準(zhǔn)。加大城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)，中央預(yù)算投資用于農(nóng)村污水垃圾處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)、垃圾處理設(shè)施建設(shè)投入力度，對偏遠貧困縣實行全額補助。發(fā)揮各級財政資金的杠桿作用，通過以獎代補、貼息、擔(dān)保等方式，引導(dǎo)金融和社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護長效機制，從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理不善、經(jīng)費保障不到位、運行難等問題。加大中央、省、市財政投入力度，全面落實貧困人口參加城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險個人繳費標(biāo)準(zhǔn)部分全額資助政策，補齊偏遠貧困縣社會事業(yè)發(fā)展短板。

（五）夯實人才和組織基礎(chǔ)

結(jié)合“陽光工程”“雨露計劃”“綠證”培訓(xùn)和跨世紀(jì)青年農(nóng)民培訓(xùn)工程等惠民工程，加大人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，整頓軟弱渙散基層黨組織，選派優(yōu)秀機關(guān)干部到村掛職擔(dān)任第一書記，提高村兩委班子服務(wù)群眾、帶頭致富的工作能力。千方百計增加村級積累，在加大基層工作經(jīng)費財政投入的基礎(chǔ)上，探索基層組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展掛鉤的機制，把對龍頭企業(yè)、專合組織的財政扶持資金作為股份投入進行分紅，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益納入村級資金積累，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生管護和村級公益設(shè)施管護的支出，夯實基層工作基礎(chǔ)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所 ）