淺談祁連山肅南段草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

顧永超（蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院）

甘肅省張掖市肅南裕固族自治縣，是祁連山這座“母親山”的主要守護(hù)者，全縣75%的轄區(qū)面積處于祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，是河西五市乃至內(nèi)蒙古西部地區(qū)的“生命線”和“綠色水庫(kù)”。

一、祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)肅南段草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效

鑒于祁連山草原生態(tài)環(huán)境特殊的戰(zhàn)略地位，多年來，肅南縣始終堅(jiān)持把守護(hù)祁連山草原生態(tài)安全屏障作為立縣之本，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，有效落實(shí)保護(hù)治理措施，促進(jìn)了林草植被恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，為河西地區(qū)乃至內(nèi)蒙古西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐，做出了巨大貢獻(xiàn)。

一是樹立草原生態(tài)優(yōu)先的綠色發(fā)展理念。立足肅南所處的區(qū)位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，確立“生態(tài)立縣”的戰(zhàn)略定位，先后制定出臺(tái)了《草原管理?xiàng)l例》《草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》《草原防火條例》《礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》等法規(guī)，編制了《生態(tài)文明示范縣建設(shè)規(guī)劃》，將生態(tài)文明建設(shè)納入“十三五”規(guī)劃綱要，提出建設(shè)“綠色肅南”的目標(biāo)，從筑牢草原生態(tài)安全屏障、探索建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境綜合治理等方面發(fā)力，打造山清水秀、天藍(lán)地綠的美麗草原家園。同時(shí)，在全縣深入開展草原生態(tài)文明理念教育和生態(tài)文明創(chuàng)建活動(dòng)，積極爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)生態(tài)文明示范縣，綠水青山就是金山銀山的理念深入人心。

二是積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的政策支持?？偼顿Y79.9億元的《祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）已經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，山水林田湖草生態(tài)治理工程規(guī)劃也已編制完成。積極爭(zhēng)取生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目資金10多億元，實(shí)施黑河流域綜合治理、退牧還草、草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩炔菰鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目10多項(xiàng)，累計(jì)完成退牧還草和草原補(bǔ)獎(jiǎng)面積1956萬畝；其中：禁牧684萬畝，休牧770萬畝，劃區(qū)輪牧130萬畝，清除草原毒草、補(bǔ)播改良372萬畝，100%的冬春草場(chǎng)和70%的夏秋草場(chǎng)完成了圍欄封育，減畜29萬個(gè)羊單位，禁牧區(qū)牧草平均高度從2011年的9.11厘米提高到2016年的14.9厘米，平均蓋度從2011年的73.71%提高到2016年的80.14%，畝產(chǎn)草量從82.01千克提高到103.35千克，提高了20.6%，草群優(yōu)質(zhì)叢生牧草比例上升到58%以上。減輕了天然草原放牧壓力、促使天然草原休養(yǎng)生息，生物多樣性得到恢復(fù)，水源涵養(yǎng)功能明顯增強(qiáng)，牧民觀察到的野生動(dòng)物的增加、草群密度的加大，部分夏季牧場(chǎng)斷流多年河流出現(xiàn)流水現(xiàn)象等，這些都是草原生態(tài)環(huán)境明顯改善的體現(xiàn)。

三是通過移民搬遷減少草原生態(tài)環(huán)境的人為影響。先后投資6億多元，實(shí)施農(nóng)牧民集中定居和牧民異地搬遷工程，引導(dǎo)祁連山生態(tài)保護(hù)核心區(qū)、緩沖區(qū)的農(nóng)牧民下山定居。建成牧民定居點(diǎn)18處，對(duì)祁連山生態(tài)核心區(qū)的4000多戶1萬多農(nóng)牧民進(jìn)行了易地搬遷和集中定居，農(nóng)牧民集中定居率達(dá)到80%以上，不僅大大改善了牧民生活環(huán)境，而且減輕了草原生態(tài)承載壓力。

四是全力推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。堅(jiān)持走生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化的發(fā)展路子，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，重點(diǎn)培育扶持對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較小的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

綠色畜牧業(yè)方面，通過建設(shè)綠色有機(jī)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地、推行集約化養(yǎng)殖模式，使全縣舍飼半舍飼養(yǎng)殖率達(dá)到70%以上，有效減輕了人畜對(duì)草原的生態(tài)壓力。同時(shí)，全面落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，從天然草原退出牲?1.23萬個(gè)羊單位，草地生態(tài)環(huán)境得到有效治理和保護(hù)。

生態(tài)工業(yè)方面，先后規(guī)劃建設(shè)了四個(gè)園區(qū)，其中祁青工業(yè)園區(qū)被確定為“全省新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地”和“全省循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)”，祁連玉文化產(chǎn)業(yè)園被確定為國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)示范基地，列入甘肅省華夏文明傳承創(chuàng)新區(qū)20個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之一。選礦企業(yè)尾水全部實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用。

特色旅游文化產(chǎn)業(yè)方面，把發(fā)展全域旅游作為貫徹“五大發(fā)展理念”的綜合載體和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，建成4A級(jí)旅游景區(qū)7個(gè)，是全省4A級(jí)旅游景區(qū)最多的縣份，被確定為首批262個(gè)“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建單位之一。開發(fā)生態(tài)觀光、游牧文化、民族風(fēng)情為主的體驗(yàn)型旅游業(yè)態(tài)和登山探險(xiǎn)、滑雪漂流、賽馬賽車等為主的特色旅游項(xiàng)目，帶動(dòng)3000多農(nóng)牧民群眾就業(yè)，年接待游客400萬人，旅游業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重超過5%。

二、存在問題

一是草原牧區(qū)牧民群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)難度較大。目前，肅南縣仍有6000多戶2.4萬名農(nóng)牧民生活在祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。這些牧民祖祖輩輩從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，增收致富技能單一，對(duì)草原的依賴性大，自主搬遷轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的愿望不強(qiáng)烈。一方面，把這部分群眾從保護(hù)區(qū)內(nèi)搬遷出來需要大量的資金投入；另一方面，搬遷后如果產(chǎn)業(yè)培育接續(xù)不上將難以保障他們的基本生活。

二是草原牧區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理投入不足。近年來，國(guó)家加大了祁連山草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度，但由于歷史欠賬多、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低等原因，現(xiàn)有的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足祁連山草原生態(tài)保護(hù)的實(shí)際需要。而肅南縣將地方財(cái)政收入的近六分之一都用于生態(tài)保護(hù)，地方可用財(cái)力有限，致使草原生態(tài)環(huán)境管護(hù)和治理投入不足，生態(tài)環(huán)境局部好轉(zhuǎn)、整體惡化趨勢(shì)仍在進(jìn)一步加劇。

三是草原生態(tài)管護(hù)任務(wù)十分繁重。保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)天然草原面積2678萬畝，牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境矛盾突出，特別是牧民減畜、減收與保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境矛盾突出、難度大。全縣設(shè)立縣鄉(xiāng)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)8個(gè)，有20名草原監(jiān)管執(zhí)法人員和204名村級(jí)草原管護(hù)員，人均管護(hù)面積達(dá)到134萬畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于林業(yè)人均5000～10000畝的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。由于管護(hù)面積大、縣級(jí)財(cái)力有限，草原生態(tài)管護(hù)投入和管護(hù)人員不足的問題比較突出。

四是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。肅南縣為保護(hù)祁連山草原生態(tài)環(huán)境投入了大量的人力、物力、財(cái)力，并壓縮牲畜規(guī)模、控制資源開發(fā)，農(nóng)牧民增收和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定影響。但目前除了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)以外，天然林管護(hù)補(bǔ)償、水資源補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償政策和流域、濕地、荒漠等生態(tài)補(bǔ)償修復(fù)機(jī)制尚未建立起來，保護(hù)與發(fā)展的矛盾日益突出。

三、幾點(diǎn)建議

1.建議盡快啟動(dòng)祁連山水源涵養(yǎng)林生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理規(guī)劃。《規(guī)劃》已于2011年4月完成總體規(guī)劃編制，納入國(guó)家“十二五”規(guī)劃內(nèi)容，2012年11正式獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，總投資79.9億元，其中甘肅省45.3億元，張掖市18.4億元，肅南縣11億元。但至今工程年度投資計(jì)劃尚未下達(dá)，具體建設(shè)任務(wù)、目標(biāo)也不明確，從而影響了工程項(xiàng)目的推進(jìn)。建議盡快啟動(dòng)實(shí)施該項(xiàng)目，通過林地、草地、濕地保護(hù)與建設(shè)、水土保持、冰川環(huán)境保護(hù)、生物多樣性保護(hù)工程及科技支撐體系建設(shè)等一批重大生態(tài)恢復(fù)與綜合治理工程措施，對(duì)祁連山生態(tài)環(huán)境實(shí)行搶救性保護(hù)，切實(shí)加強(qiáng)祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)。

2.建議將肅南縣列為國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)示范縣落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》明確提出要建立和完善重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。建議將肅南縣列為祁連山生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)示范縣，探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)生態(tài)功能區(qū)水、森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施、礦產(chǎn)資源、農(nóng)牧民收入等機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償，通過對(duì)保護(hù)區(qū)域政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，健全完善科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)成本分擔(dān)機(jī)制，為綜合治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)積累資金，激勵(lì)上游區(qū)域政府進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，促進(jìn)環(huán)境資源的合理利用；通過對(duì)保護(hù)區(qū)域群眾的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，改善上游區(qū)域群眾的生產(chǎn)、生活條件，調(diào)動(dòng)其保護(hù)生態(tài)資源的自覺性和積極性；進(jìn)而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕。

3.建議國(guó)家通過實(shí)施重大生態(tài)治理項(xiàng)目促進(jìn)祁連山生態(tài)治理。祁連山素有“萬寶山”之稱，蘊(yùn)藏鎢鉬鐵銅煤鉛鋅等多種礦產(chǎn)資源，是甘肅省黑色有色金屬礦產(chǎn)的富集區(qū)。由于歷史原因，20世紀(jì)70～80年代祁連山礦產(chǎn)資源開發(fā)高峰期時(shí)，僅肅南縣境內(nèi)的祁連山中就分布著大小礦點(diǎn)368個(gè)，無序粗放式的開采引發(fā)了諸多生態(tài)環(huán)境問題。進(jìn)入21世紀(jì)，通過整頓關(guān)閉、關(guān)井壓產(chǎn)、關(guān)小扶大、資源整合、兼并重組等過硬措施，80%的礦山已經(jīng)關(guān)閉，但也客觀存在采空區(qū)治理、廢棄礦山、無主尾礦庫(kù)等諸多遺留問題。近年來，肅南縣投入大量資金，對(duì)關(guān)停的礦山環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理，促進(jìn)礦山復(fù)綠。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留或責(zé)任人滅失的礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題多，治理難度大，資金投入大，僅靠肅南縣自身投入捉襟見肘、難以為繼。2016年，編制上報(bào)了山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程，規(guī)劃投資67億元，對(duì)境內(nèi)需恢復(fù)治理的無主礦山、尾礦庫(kù)和地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)進(jìn)行全面恢復(fù)治理。建議國(guó)家在山水林田湖生態(tài)修復(fù)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)災(zāi)害治理等重大生態(tài)工程項(xiàng)目和資金上對(duì)肅南縣給予傾斜支持。

4.建議支持肅南發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。為加快推進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、集中定居，通過舍飼養(yǎng)殖轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，肅南縣在祁連山外圍地帶規(guī)劃建設(shè)飼草料基地約20萬畝，規(guī)劃建設(shè)18個(gè)定居點(diǎn)，但一方面定居點(diǎn)供水、供暖、污水、垃圾處理等配套基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善；另一方面，因沒有黑河生態(tài)用水初始分配權(quán)，飼草料基地建設(shè)項(xiàng)目難以落地實(shí)施。建議對(duì)農(nóng)牧民定居區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予傾斜支持，加強(qiáng)生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和新興產(chǎn)業(yè)的政策扶持，尤其是在黑河初始水權(quán)分配上考慮肅南縣生態(tài)用水指標(biāo)，支持飼草料基地建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，減輕天然草原生態(tài)壓力，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展上減少對(duì)自然環(huán)境的干擾破壞。