CAC框架下食品安全風(fēng)險交流機(jī)制對我國的啟示

李華明， 李 董， 祭 芳， 張新明， 徐學(xué)萬

(1.重慶市忠縣農(nóng)業(yè)委員會，重慶 404300； 2.農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心，北京 100122； 3.江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，江蘇南京 210014)

食品安全風(fēng)險分析包含風(fēng)險評估、風(fēng)險管理、風(fēng)險交流3個核心框架，食品安全風(fēng)險交流貫穿于風(fēng)險分析的整個進(jìn)程中。國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission，CAC)在食品安全風(fēng)險分析過程中的食品安全風(fēng)險交流方面作了大量研究工作，建立了專門的風(fēng)險交流機(jī)制，為相關(guān)工作的開展奠定了基礎(chǔ)。近年來，我國食品安全事件頻發(fā)，食品安全工作面臨巨大挑戰(zhàn)[1-2]，因此，CAC框架下食品安全風(fēng)險交流相關(guān)機(jī)制十分值得我國食品安全監(jiān)管工作借鑒與研究。

1 食品安全風(fēng)險交流的基本特性

1.1 風(fēng)險交流的基本概念

“風(fēng)險交流”從英文risk communication翻譯而來。國際食品法典委員會在《食品法典委員會框架下實施風(fēng)險分析工作原則》中指出，風(fēng)險交流的定義是在風(fēng)險分析過程中，風(fēng)險評估人員、風(fēng)險管理者、消費者、業(yè)界、學(xué)術(shù)界和其他有關(guān)各方之間對于風(fēng)險、風(fēng)險的相關(guān)因素和風(fēng)險的看法，包括風(fēng)險評估結(jié)果的解釋和風(fēng)險管理決策的基礎(chǔ)。在國際食品法典委員會關(guān)于《現(xiàn)代生物技術(shù)食品安全風(fēng)險分析準(zhǔn)則》中強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險交流，即風(fēng)險交流是用來解釋如何和為什么作出決定，它明確回應(yīng)利益相關(guān)方及公眾提出的任何疑慮，解釋為何這些問題被關(guān)注，風(fēng)險交流是一個利益相關(guān)方和被影響方反復(fù)交流的過程。國際食品法典委員會列出的特性指出，在風(fēng)險分析過程中應(yīng)包括風(fēng)險交流，它與政府組織結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系。風(fēng)險交流是包含理解科學(xué)和技術(shù)風(fēng)險的一門科學(xué)，分為2個主要組成部分：技術(shù)部分一般包括對風(fēng)險評估過程中的危害進(jìn)行科學(xué)評估，非技術(shù)部分包括政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理文化和社會倫理問題[3]。風(fēng)險分析過程中，風(fēng)險交流須在重點關(guān)注健康和環(huán)境安全的同時用一個簡單綜合的方式交流，避免涉及細(xì)節(jié)的技術(shù)問題，溝通的細(xì)節(jié)應(yīng)著眼于確保技術(shù)安全和用戶受益的各項監(jiān)管過程。同時，風(fēng)險交流的主要功能應(yīng)該是確保所有的信息和觀點有效地納入風(fēng)險管理的決策過程，這些信息與觀點應(yīng)包括：風(fēng)險分析過程中，對具體問題的認(rèn)識和理解；制定風(fēng)險管理備選方案/建議中的一致性和透明度；為風(fēng)險管理決策提供一個良好基礎(chǔ)；提高風(fēng)險分析的整體效益和效率；加強(qiáng)參與者之間的共事關(guān)系；促進(jìn)公眾對風(fēng)險分析過程的認(rèn)知，提高他們對食品供應(yīng)安全的信任和信心；促進(jìn)有關(guān)各方的適當(dāng)參與；交換信息，以便與有關(guān)方面關(guān)注與食品相關(guān)的風(fēng)險。風(fēng)險交流應(yīng)對風(fēng)險評估政策和風(fēng)險評估中的不確定性給出一個清晰的解釋，相關(guān)的要求如具體的標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)文本、后續(xù)決策的程序須要明確解釋。應(yīng)指明任何制約因素、不確定性等對風(fēng)險分析的影響。

1.2 風(fēng)險交流的形式

食品安全風(fēng)險交流包括風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)間的交流，也包括和公眾的交流。二者有不同的目的、形式，因此也有不同的內(nèi)容、方式。如風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)間的交流是雙向互動過程，交流信息主要包括食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險監(jiān)測信息以及食品、食用農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險評估結(jié)果等信息2個方面，其目的是政府部門間協(xié)同治理。而公眾交流是指食藥監(jiān)部門及其他監(jiān)管部門、風(fēng)險評估專家委員會及技術(shù)機(jī)構(gòu)發(fā)布食品安全風(fēng)險評估結(jié)果和食品安全監(jiān)管信息，并搜集利益相關(guān)者的反饋。

1.3 風(fēng)險交流的原則

1.3.1 公開性原則 無論是食品安全管理過程，還是食品安全風(fēng)險分析過程，都應(yīng)該讓公眾知道，應(yīng)當(dāng)公開。當(dāng)相關(guān)企業(yè)、消費者及其他相關(guān)利益者擁有參與并知情時，才能真真實實參與其中，以便更好地開展下一步的工作。同時，透明性是建立在公開性之上的。

1.3.2 透明性原則 透明性有利于各利益相關(guān)方的密切合作，提高食品安全管理體系的認(rèn)同感。在遇到食品安全問題時，利益相關(guān)方都能積極發(fā)表自己的意見，讓消費者及時了解相關(guān)信息，增強(qiáng)消費者信心，真正把相關(guān)信息透明化。

1.3.3 及時性原則 發(fā)生突發(fā)性食品安全事件時應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布相關(guān)信息。媒體或公眾對食品安全事件都很敏感，所以應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布相關(guān)信息以便消除疑慮。同時，相關(guān)管理部門可以根據(jù)反饋情況及時作出有效措施和整改辦法，盡量把危害消除或控制到最小范圍，這樣無論對政府、企業(yè)或是消費者無疑都是一種最小的傷害。

1.3.4 應(yīng)對性原則 風(fēng)險交流重點在于溝通，而溝通應(yīng)該是雙方甚至是多方的事。因此，在交流時就應(yīng)根據(jù)不同的受眾對象選取不同的溝通方法、策略及語言進(jìn)行交流，確保溝通順暢進(jìn)行。

2 食品安全風(fēng)險交流的監(jiān)管

風(fēng)險交流監(jiān)管最初是相關(guān)部門向利益相關(guān)群體告知新技術(shù)和針對特定作物技術(shù)開發(fā)項目的批準(zhǔn)，利益相關(guān)群體包括整個食品鏈涉及的技術(shù)專家、農(nóng)民、產(chǎn)品開發(fā)人員、工人、商人、零售商和消費者。從這個階段開始，可理解的信息傳遞在產(chǎn)品開發(fā)的各個階段，直到它到達(dá)市場?？茖W(xué)的風(fēng)險評估必須是以適當(dāng)?shù)难芯繛榛A(chǔ)的風(fēng)險管理和交流活動，它的對象是消費者和媒體，通過這種方式平衡其他潛在利益和某一特定技術(shù)風(fēng)險，對公共政策的發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。目前的挑戰(zhàn)是將公眾的看法納入到政策制定中，但不妨礙科學(xué)在政策制定中的主導(dǎo)作用。不同的參與者和不同的利益相關(guān)群體有不同的需求，所以在與他們溝通之前，重要的是要了解參與者的需求、關(guān)注、知識水平和觀念，或通過協(xié)商以選擇受支持的溝通方式對于溝通都是有益的。涉及到溝通者時，須要仔細(xì)考慮參與者的類型，有效的溝通者須是可靠和值得信賴的，不同的目標(biāo)人群應(yīng)該選擇不同的溝通者，且溝通者須要有良好的語言及傾聽技巧。

國際食品法典委員會在《食品法典委員會框架下實施風(fēng)險分析工作原則》中指出，在各個階段的風(fēng)險評估和風(fēng)險管理中，有效的風(fēng)險交流是必不可少的。這是一個互動的過程，涉及所有利益相關(guān)方，包括政府、工業(yè)界、學(xué)術(shù)界、媒體和消費者[3]。風(fēng)險交流應(yīng)該包括透明的安全評估和風(fēng)險管理決策過程，這些過程的各個階段應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄并開放接受公眾監(jiān)督，同時尊重對保障商業(yè)和工業(yè)信息保密的正當(dāng)關(guān)切。其中，安全性評估報告和其他方面的決策過程應(yīng)提供給利益相關(guān)的各方。有效的風(fēng)險交流應(yīng)包括協(xié)商過程，協(xié)商過程應(yīng)該是互動的，應(yīng)征求所有有關(guān)各方的意見，在風(fēng)險分析過程中應(yīng)注重在協(xié)商過程中提出的食品安全和營養(yǎng)問題。

風(fēng)險交流管理旨在評估和管理風(fēng)險，提供有關(guān)監(jiān)管架構(gòu)和流程設(shè)計的信息，如政策制定、應(yīng)用過程、利益相關(guān)者參與、特定產(chǎn)品的決定等用于監(jiān)管決策的信息。為了避免實際或可能的利益沖突，許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)只承擔(dān)監(jiān)管風(fēng)險交流的活動，為其他利益相關(guān)者群體留出更多技術(shù)或產(chǎn)品溝通空間，盡可能多地收集和反饋意見并對外提供。

風(fēng)險交流管理者須要有效地制定適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，以接收反饋信息，分析信息，并使用這些信息來修改和完善他們的對外聯(lián)絡(luò)溝通。獲得利益相關(guān)者的反饋，可使監(jiān)管者和風(fēng)險評估者了解利益相關(guān)群體的關(guān)注。用簡單的語言講述技術(shù)過程可以在溝通中建立信任，過程中所涉及的具體科學(xué)技術(shù)和監(jiān)管程序可以用觀點的方式來解釋[4]。

3 食品安全風(fēng)險交流的注意事項

3.1 了解參與者

在制定風(fēng)險交流信息前應(yīng)對參與者進(jìn)行分析，了解他們的動機(jī)和意見，要知道參與者的社會身份，以群體和個人的角度去了解他們的關(guān)切和感受，并與他們保持開放的溝通渠道。聆聽所有有關(guān)各方的意見是風(fēng)險交流的一個重要組成部分[5]。

3.2 讓技術(shù)專家參與

技術(shù)專家作為風(fēng)險評估過程的參與者，必須能夠清楚地解釋風(fēng)險評估的概念和過程。他們要能夠解釋評估過程，解釋假設(shè)和主觀判斷所依據(jù)的科學(xué)數(shù)據(jù)，以便風(fēng)險管理人員和其他有關(guān)各方清楚地了解風(fēng)險。技術(shù)專家還必須能夠清楚地溝通，并解釋相關(guān)的風(fēng)險評估過程的不確定性，同時，風(fēng)險管理人員必須能夠解釋風(fēng)險管理決策的過程和依據(jù)[6]。

3.3 溝通的專業(yè)知識

成功的風(fēng)險交流須要將專業(yè)知識的理解和有用的信息傳達(dá)給所有利益相關(guān)各方，風(fēng)險管理人員和技術(shù)專家可能沒有時間或經(jīng)驗來執(zhí)行復(fù)雜的風(fēng)險交流工作，如應(yīng)對各種參與者(公眾、行業(yè)、媒體等)的需求并準(zhǔn)備有效的信息。因此，應(yīng)盡早讓具有專門風(fēng)險交流知識的人參與風(fēng)險交流的過程，也須要對風(fēng)險管理人員和技術(shù)專家進(jìn)行溝通知識培訓(xùn)，相關(guān)專業(yè)知識也會隨著培訓(xùn)和經(jīng)驗積累而發(fā)展。

3.4 可靠的信息來源

可靠來源的信息更可能影響公眾對于食品安全風(fēng)險的認(rèn)知。對于不同參與者其可信度可能會有所不同，主要是因為風(fēng)險屬性、個人文化、社會和經(jīng)濟(jì)地位以及其他因素的影響。如果一致的消息是從多個來源收到，那么消息的可信度增強(qiáng)。影響來源可信度的因素包括認(rèn)知能力、專業(yè)知識、個人及單位誠信、公正與否等因素，如消費者相信程度較高的因素包括事實、專業(yè)知識、專家、公益事業(yè)和誠實良好的紀(jì)錄，所以必須培養(yǎng)信任和信譽(yù)，它會因為無效或不適當(dāng)?shù)臏贤ū幌魅?。有研究表明，消費者對于夸張、扭曲、有既得利益傾向的信息不相信或相信度較低，遺漏、歪曲和利己的觀點從長遠(yuǎn)來看會損害公信力。有效的溝通包括承認(rèn)當(dāng)前的問題和困難，及時公開相關(guān)的內(nèi)容和方法，消息的及時性是最重要的，因為許多爭論最后都圍繞“為什么你不盡早告訴我們？”這個提問，而不是問題的本身。

3.5 分擔(dān)責(zé)任

國家、區(qū)域和地方各級政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險交流方面應(yīng)承擔(dān)基本責(zé)任，當(dāng)風(fēng)險管理決策涉及政府監(jiān)管或當(dāng)政府決定不采取行動時，公眾希望政府在公共衛(wèi)生風(fēng)險管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，此時食品安全風(fēng)險交流對于解釋為何不采取任何行動仍是最好的選擇。為了了解公眾的關(guān)注并確保風(fēng)險管理決策以適當(dāng)?shù)姆绞交貞?yīng)這些擔(dān)憂，政府須要確定哪些市民知道有關(guān)的風(fēng)險，公眾正在考慮什么方式來管理這些風(fēng)險。媒體在溝通過程中起著至關(guān)重要的作用，可以分擔(dān)相關(guān)責(zé)任。業(yè)內(nèi)人士也有責(zé)任進(jìn)行風(fēng)險交流，尤其是當(dāng)風(fēng)險是由于他們的產(chǎn)品或過程導(dǎo)致的[7]。在風(fēng)險交流過程中所涉及的所有各方如政府、行業(yè)、媒體都有責(zé)任促進(jìn)溝通有結(jié)果，盡管各方可能代表不同群體利益。同時，科學(xué)是決策的基礎(chǔ)，在風(fēng)險交流過程中所涉及的所有各方應(yīng)該知道溝通的基本原則、支持風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)和風(fēng)險管理決策遵照的相關(guān)政策。

3.6 區(qū)分科學(xué)與價值判斷

在考慮風(fēng)險管理的選擇時，關(guān)鍵是要分開“價值”和“事實”，在實際操作層面，報告已知的事實和報告風(fēng)險管理決策或?qū)嵤┻^程中所涉及的不確定性一樣重要。食品安全風(fēng)險交流者有責(zé)任去解釋什么是已知的，哪些方面受到知識的限制。公眾可接受的風(fēng)險程度包含價值判斷，因此，風(fēng)險交流者應(yīng)該能夠向公眾證明風(fēng)險可接受的水平，很多人認(rèn)為“安全食品”意味著零風(fēng)險的食品，但零風(fēng)險往往是遙不可及的，實際上，“安全食品”通常意味著是“足夠安全”的食物，這一點是風(fēng)險交流的一個重要功能。

3.7 保證透明度

為使公眾能接受風(fēng)險評估的過程和結(jié)果，整個過程必須是公開透明的，在尊重正當(dāng)保密要求的情況下，風(fēng)險分析的透明度包括過程的公開和相關(guān)群體的審議。風(fēng)險管理者、公眾和其他有關(guān)各方之間有效的雙向溝通是風(fēng)險管理的重要組成部分和實現(xiàn)透明度的一個關(guān)鍵因素。

4 CAC框架下食品安全風(fēng)險交流機(jī)制對我國的啟示

我國的食品安全風(fēng)險交流機(jī)制建設(shè)處于起步階段，在借鑒CAC的經(jīng)驗下，可重點加強(qiáng)食品安全風(fēng)險交流制度建設(shè)，包括食品安全風(fēng)險發(fā)布機(jī)構(gòu)設(shè)置、信息發(fā)布專業(yè)人士培訓(xùn)、信息發(fā)布方式等。同時，依據(jù)我國實際情況，須收集和分析網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體關(guān)注的食品安全風(fēng)險相關(guān)輿情信息，及時掌握公眾對食品安全風(fēng)險事件的認(rèn)知情況，及早發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險事件的關(guān)鍵因素，通過完善的風(fēng)險交流機(jī)制把食品安全風(fēng)險事件造成的負(fù)面影響降到最低[8]。

4.1 明確風(fēng)險交流主體的定位

在食品安全風(fēng)險交流中，風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)、風(fēng)險交流機(jī)構(gòu)、風(fēng)險管理機(jī)關(guān)、公眾、媒體等利益相關(guān)方只有各司其職，才能提高風(fēng)險交流的效率。目前，很多發(fā)達(dá)國家都是由風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)主導(dǎo)風(fēng)險交流工作。該模式的特點在于可借助風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)的獨立性，使其在風(fēng)險交流中能夠準(zhǔn)確、有效地傳遞風(fēng)險評估的相關(guān)信息，并能統(tǒng)一決定食品安全方針和風(fēng)險管理措施的實施。此外，還應(yīng)增加與公眾、媒體保持的良好互動，發(fā)揮媒體的引領(lǐng)作用。

4.2 建立風(fēng)險交流公眾參與機(jī)制，搭建多樣化信息溝通平臺

讓公眾參與食品安全風(fēng)險交流的對話，實行“雙向溝通”是各國食品安全風(fēng)險交流發(fā)展的新趨勢。針對公眾參與，我國在新修訂的《食品安全法》第23條規(guī)定：“縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險評估專家委員會及其技術(shù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、及時、公開的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營者、食品檢驗機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會以及新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進(jìn)行交流溝通。”通過法律保障公眾參與食品安全風(fēng)險交流的權(quán)利。加快公眾參與制度的建設(shè)，豐富信息公開的內(nèi)容，拓寬公眾參與的渠道，完善公眾參與食品安全風(fēng)險交流的管理機(jī)制。并強(qiáng)化中央與地方、專家與消費者等不同層面的風(fēng)險交流，以滿足日常、緊急情況下不同類型受眾對于風(fēng)險信息的需求[9]。

4.3 推進(jìn)風(fēng)險交流的國際合作

隨著全球食品貿(mào)易的高速發(fā)展，許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在食品安全風(fēng)險交流機(jī)制能力建設(shè)上無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置還是技術(shù)支持均已步入常規(guī)化進(jìn)程。通過加強(qiáng)國際化交流，及時掌控、發(fā)布國外食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗，已成為提升我國食品安全風(fēng)險交流水平的國際化路徑[10-13]。

食品安全風(fēng)險交流機(jī)制不是一個孤立的制度，而是一整套涉及政府風(fēng)險信息外部收集、政府信息公開、科學(xué)評估、風(fēng)險交流法律制度，立法層面還須為食品安全風(fēng)險交流劃定框架，包括規(guī)定食品安全風(fēng)險交流的具體制度、組織原則、機(jī)制和程序以及交流范圍、參與方式、交流結(jié)果管理等。