中央直屬公立醫(yī)院養(yǎng)老保險改革問題及對策研究進(jìn)展

杜舒寧，介建政，安 崢，王 芳，張挽瀾，閆 旭，代鄭重

（中日友好醫(yī)院 人事處，北京 100029）

2015年國務(wù)院印發(fā)了 《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，這標(biāo)志著養(yǎng)老金“雙軌制”的終結(jié)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位自2014年10月1日起進(jìn)行養(yǎng)老保險制度的改革，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，其編制內(nèi)4000萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員將和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不僅關(guān)系到公立醫(yī)院職工的養(yǎng)老保障權(quán)益，對于公立醫(yī)院工資制度和收入分配制度改革，對于促進(jìn)醫(yī)療人員的合理流動等也具有重大意義[1]。

1 改革的背景

目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)呈加重的趨勢。隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的隊伍愈發(fā)壯大，養(yǎng)老金的支付壓力將會日益增大。從贍養(yǎng)壓力的角度來看，改革具有急迫性。隨著公立醫(yī)院規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及改革的深入，藥品加成的取消與公益性的強(qiáng)化伴隨著的是贏利能力的下降及償債能力的同時下降。許多公立醫(yī)院近年來累積了許多經(jīng)營和建設(shè)性的債務(wù)，改革肯定會加重公立醫(yī)院的負(fù)擔(dān)，由此可能會壓縮職工福利的增長空間[2]。但是從長遠(yuǎn)來看，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革勢在必行。

此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革與增長工資同步進(jìn)行，結(jié)束了自2006年的工資改革以來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員一直無工資增長的局面，此次工資改革對工資結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，提高基本工資水平，減少績效工資所占比例，文件還建立了今后一個時期內(nèi)工資增長常態(tài)化的機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)了公立醫(yī)院的薪酬制度改革。

2 改革實施現(xiàn)狀

2.1 參保人群

目前公立醫(yī)院的普遍用工形式分為編制內(nèi)和編制外兩大類，其中編制外又細(xì)分為合同制和勞務(wù)派遣制兩大類。按照國家勞動法關(guān)于“同工同酬”的若干規(guī)定，編制外人員均參照編內(nèi)人員實行同工同酬待遇。而此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革并未把編制外人員納入改革范疇，且該部分編外人員多集中在醫(yī)技和護(hù)理等專業(yè)技術(shù)崗位。

2.2 繳費情況

自2014年10月開始，中央直屬公立醫(yī)院對編制內(nèi)人員預(yù)扣基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金。但中央直屬公立醫(yī)院尚未實施績效工資制度，其繳費工資基數(shù)包括本人上年度基本工資、國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補(bǔ)貼、工改保留補(bǔ)貼、國家規(guī)定的年終一次性獎金、其他津貼補(bǔ)貼或獎金?；攫B(yǎng)老保險的繳費比例單位為20%，個人為8%；職業(yè)年金的繳費比例單位為8%，個人為4%。目前參保數(shù)據(jù)已采集和上報至中央國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險管理中心，參保登記完畢，但各單位尚未正式參保繳費。

2.3 待遇核定與發(fā)放

目前中央直屬公立醫(yī)院的退休人員的養(yǎng)老金仍由醫(yī)院代發(fā)，何時由中央國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險管理中心核定最終養(yǎng)老金金額并發(fā)放尚未確定。隨著配套文件的陸續(xù)出臺，此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的政策也日漸明晰，但仍然存在一些尚需明確的操作政策，例如視同繳費指數(shù)率尚未公布、中央國家機(jī)關(guān)直屬事業(yè)單位績效工資總額上限以及老辦法待遇計發(fā)中工資增長率等尚未明確。

中央直屬公立醫(yī)院養(yǎng)老保險改革后，養(yǎng)老社會化對醫(yī)院的人力資源管理水平提出了更高的要求，一方面必須做好人力資源信息采集、檔案變動等基礎(chǔ)的管理工作，對傳統(tǒng)的檔案管理進(jìn)行變革，實現(xiàn)檔案管理電子化[3]。另一方面必須及時做好與保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的有效溝通，按文件要求和業(yè)務(wù)經(jīng)辦徑流程保障職工的切身利益不受損失[4]。

3 參保遇到的問題

3.1 單位與個人的繳費壓力大，財政支出負(fù)擔(dān)重

我國公立醫(yī)院的經(jīng)費來源以自籌為主，財政撥款占很小比例。此次養(yǎng)老保險改革會顯著增加公立醫(yī)院的人力成本。據(jù)調(diào)研中央直屬在京的三家公立醫(yī)院，政府財政投入部分比例過低，財政撥款部分僅占醫(yī)院人員經(jīng)費支出的10%，尚不夠支付員工一個月工資，其中一家醫(yī)院自2014年10月參保以來，預(yù)計需補(bǔ)繳養(yǎng)老保險和職業(yè)年金費用約為5億，職工個人月繳費人均2200元，同樣加重了個人的繳費負(fù)擔(dān)。呂壽祝等[5]通過問卷調(diào)查方式對北京市屬公立醫(yī)院和國企調(diào)研，發(fā)現(xiàn)公立醫(yī)院高昂的保險費用成為醫(yī)院沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，并在一定程度限制了醫(yī)院的發(fā)展。另據(jù)文太林[6]等的研究測算，如現(xiàn)有的財政政策不改革，2013～2050年間的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到GDP的14%。政府需進(jìn)一步擴(kuò)大資金來源，豐富籌資渠道，來緩解養(yǎng)老保險支付高峰期帶來的壓力[7]。李俊等[8]通過構(gòu)建人口和精算模型對2011～2050年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險財務(wù)狀況及財政支持能力進(jìn)行分析，提出2050年前繳費支出、彌補(bǔ)統(tǒng)籌收不抵支支出先后成為影響機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險財政支出的首要因素。一些學(xué)者認(rèn)為，事業(yè)單位養(yǎng)老保險的現(xiàn)收現(xiàn)付無法應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，必將對財政帶來巨大壓力，只有深化改革才能逐步減輕政府的負(fù)擔(dān)。

3.2 事業(yè)單位內(nèi)部補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度的差異

文件明確規(guī)定，參保范圍為編制內(nèi)人員，即編制內(nèi)人員強(qiáng)制繳納基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金，而編制外人員仍然參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，是否為編外人員建立企業(yè)年金由各單位自主決定。單位內(nèi)部職業(yè)年金的差異化繳費將導(dǎo)致編內(nèi)外人員的養(yǎng)老待遇差，造成新的內(nèi)部不公平[9]。據(jù)預(yù)測，改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的替代率不超過60%，預(yù)計職業(yè)年金能將替代率提高20個百分點。從目前來看，企業(yè)職工的養(yǎng)老金主要依靠基本養(yǎng)老保險基金發(fā)揮作用，中國社會科學(xué)院《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》提到，企業(yè)年金到目前來看，的確難以起到對基本養(yǎng)老保險的有效補(bǔ)充[10]。根據(jù)方正研究院的研究結(jié)果，我國企業(yè)年金占基本養(yǎng)老金比重為18.3%，企業(yè)年金的總體替代率小于1%[11]。此次改革通過基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金兩個層次保障職工養(yǎng)老待遇不降低，而企業(yè)年金的繳費則是非強(qiáng)制性的，這樣會造成事業(yè)單位內(nèi)部新的不公平，從而步入新的隱性雙軌制中[12]。

3.3 中央在京事業(yè)單位的績效工資改革尚未完成，影響繳費基數(shù)的確定

此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的同時，應(yīng)建立與完善符合醫(yī)療行業(yè)特點的績效工資制度。對于中央在京事業(yè)單位而言，除義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生單位之外，包括中央直屬公立醫(yī)院在內(nèi)的單位均未實施績效工資改革，因此事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革尚有許多未明確的政策及實施風(fēng)險。例如，績效工資如未完全涵蓋事業(yè)單位人員各項津貼補(bǔ)貼和獎金的實際收入，養(yǎng)老保險繳費基數(shù)將會低于本人上年實際收入，這樣事業(yè)單位編制內(nèi)人員的基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)將會低于其他四險。

3.4 養(yǎng)老金待遇的不確定性

從目前政策來看，養(yǎng)老保險基金保值與增值的壓力大。從目前的養(yǎng)老基金保值增值政策來看，養(yǎng)老保險基金可能隨時間而貶值，這導(dǎo)致參保人不知最終能拿多少養(yǎng)老金。退休金的領(lǐng)取金額取決于個人賬戶的本金和利息之和，但據(jù)目前政策來看個人賬戶的利息還是未知數(shù)[13]。基本養(yǎng)老保險中個人繳費部分比例為8%，文件規(guī)定這部分繳費按照1年期的銀行利息計息，遠(yuǎn)低于工資增長率，雖然基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法已出臺，但基金投資運營體制的完善之路依舊很漫長。另外文件規(guī)定養(yǎng)老保險基金目前只能用于購買國債和存入銀行的專戶，不得用于其他形式的投資。職業(yè)年金的具體投資運營機(jī)制也沒有明文規(guī)定，其計息方式和利率仍是未知數(shù)。

3.5 改革缺乏相關(guān)配套制度

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是一場全方位的制度重建，其改革的順利實施需要相關(guān)配套制度的建立和完善[14]。對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革而言，其與收入分配制度、人事制度、財政制度等密切相關(guān)[15]。

延遲退休方案尚未出臺。從個人養(yǎng)老金權(quán)益角度來看，個人養(yǎng)老金待遇與個人繳費金額及時間長短密切相關(guān)，工齡越長養(yǎng)老待遇越高。因此，實行彈性退休制度、延長退休年齡對個人和養(yǎng)老金發(fā)展來說都會是一個不錯的選擇，將支付風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到后代身上，緩解基金支付壓力[16]。從養(yǎng)老保險金長遠(yuǎn)的收支平衡來看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的撫養(yǎng)比正在逐步升高，而延遲退休年齡可能是一個化解機(jī)制。

保險精算是利用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方法，對各種保險經(jīng)濟(jì)活動未來的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析、估價和管理的一門綜合性的應(yīng)用科學(xué)，包含了費基、費率、財政補(bǔ)助及繳費人群變化趨勢分析、基金支付分析及結(jié)余分析等[17]。改革后養(yǎng)老金的計算與工作年限、繳費月數(shù)和記賬利率都有關(guān)系，參數(shù)的設(shè)計至關(guān)重要。繳費、養(yǎng)老金、費基、費率、繳費年限、退休年齡等都須依據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)數(shù)據(jù)測算得出，如沒有精算制度的支持，出臺的政策就容易有偏差，從而降低了養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)自身收支平衡的能力。基金投資、運營需要精算制度的支持?；鸬耐顿Y運營需要在不同投資組合中進(jìn)行選擇，而依據(jù)則是通過精算技術(shù)得出的基金參考盈虧。健全的精算制度有利于增加社會對養(yǎng)老制度的信心。此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，職工最為關(guān)心的是改革后的退休金是否會下降，在無健全的精算制度下很難給出明確的答案[9]。

4 對策

4.1 深化醫(yī)療機(jī)構(gòu)工資制度與收入分配制度改革

我國現(xiàn)有公立醫(yī)院的工資體系存在基本工資比例偏低、績效工資比例過大的問題?？茖W(xué)調(diào)整公立醫(yī)院基本工資與績效工資比例，在覆蓋現(xiàn)有收入水平基礎(chǔ)上實施中央在京事業(yè)單位的績效工資改革，規(guī)范對公立醫(yī)院績效工資總量的調(diào)控和績效分配自主權(quán)的實現(xiàn)，縮小同類單位之間薪酬的差距，有利于養(yǎng)老保險改革的順利進(jìn)行[18]。同時因并軌后部分單位職工出現(xiàn)了增不抵繳的現(xiàn)象，進(jìn)一步建立健全事業(yè)單位工資正常增長機(jī)制、增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資基數(shù)將成為養(yǎng)老保險制度改革成功與否的關(guān)鍵[19]。

4.2 盡快建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保補(bǔ)償機(jī)制與政府兜底責(zé)任機(jī)制

按照中央國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險管理中心的安排，應(yīng)盡快出臺事業(yè)單位養(yǎng)老保險參保財政補(bǔ)助政策，盡快進(jìn)行財政與基金、基金與單位的資金結(jié)算。盡快結(jié)束由單位代發(fā)養(yǎng)老金、政策解釋不清的局面，降低事業(yè)單位的管理成本，提高養(yǎng)老金的管理與發(fā)放效率。政府兜底責(zé)任主要體現(xiàn)在承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本、對養(yǎng)老保險繳費和養(yǎng)老金給付進(jìn)行財政兜底，政府應(yīng)建立轉(zhuǎn)制成本消化機(jī)制、養(yǎng)老保險基金風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制、機(jī)關(guān)事業(yè)單位財政資金撥付機(jī)制等，厘清各方責(zé)任，明確履行兜底責(zé)任的程序[20]。

4.3 同步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金和企業(yè)年金

鄭秉文[21]認(rèn)為企業(yè)年金參與率如果始終不能得到有效提高，基本養(yǎng)老保險必將承受巨大壓力，這將不利于降低社會保險費和為企業(yè)減負(fù)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府應(yīng)該抓住此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的時機(jī)，使其成為企業(yè)年金發(fā)展的里程碑。建議政府采取稅收等措施刺激企業(yè)年金的合理發(fā)展[22]，對事業(yè)單位編制外人員在參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上建立企業(yè)年金，避免與編內(nèi)人員相比造成新的養(yǎng)老待遇差。同時，應(yīng)確定合適的養(yǎng)老保險替代率目標(biāo)，降低基本養(yǎng)老保險替代率，逐步提高職業(yè)年金與企業(yè)年金替代率[23]。

4.4 做實養(yǎng)老保險的個人賬戶，設(shè)定養(yǎng)老金替代率的合理區(qū)間，實現(xiàn)退休前后生活水平不下降的目標(biāo)

要把個人繳費賬戶的錢真正做實并很好的積累起來，同時應(yīng)規(guī)范好基金的投資方向，使資金得到有效的保值與增值，實現(xiàn)個人繳費賬戶資金較好的收益。根據(jù)世界銀行組織的建議，要基本維持退休前的水平不下降，養(yǎng)老金替代率需不低于70%。要使退休以后基本生活水平得以保障，國際勞工組織建議替代率下限為55%。為此，認(rèn)為養(yǎng)老金替代率的合理區(qū)間 為55%～70%，基本屬于正常范圍[2]。

4.5 完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)辦法

對于新人要實現(xiàn)待遇的合理銜接，確保新人與老人的待遇差在合理范圍內(nèi)，合理確定中人的待遇及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置過渡性養(yǎng)老金的享受比例，保障中人的養(yǎng)老保險權(quán)益。改革文件規(guī)定的過渡型養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，排除了通貨膨脹帶來的影響，使不同時期的繳費工資基數(shù)具有可比性。沈毅[24]通過靜態(tài)比較分析得出，中人的平均補(bǔ)貼水平在1000～1500元左右較為合適。

4.6 創(chuàng)新事業(yè)單位編制管理

公立醫(yī)院的編制數(shù)已很難滿足用人需要，目前公立醫(yī)院編制外用工現(xiàn)象極為普遍，要規(guī)范公立醫(yī)院的編制外用工，避免內(nèi)部2種養(yǎng)老保險制度并存，應(yīng)在推進(jìn)人事制度改革的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新事業(yè)單位編制動態(tài)管理，探索實行編制備案制、財政投入與績效考核相掛鉤的形式[25]，實現(xiàn)控制總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有減有增的編制管理機(jī)制，實現(xiàn)編制的總量控制與動態(tài)調(diào)整[2]。