農產品質量安全監(jiān)管基層執(zhí)法困境與對策

王凱　王曉雯

摘要：對基層農產品質量安全監(jiān)管情況進行調研，以日常監(jiān)管、法律依據、收儲運輸、標識監(jiān)管等方面分析在基層執(zhí)法中存在的問題，結合國外發(fā)達國家、國內先進地區(qū)的發(fā)展經驗，提出了健全責任體系，完善共享機制，創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強宣傳培訓等建議。

關鍵詞：農產品；質量安全；基層監(jiān)管；農業(yè)執(zhí)法

民以食為天，食以安為先。食品安全是關系人民群眾身體健康和生命安全的頭等大事。十八大以來，新一屆中央領導高度重視食品安全問題，習近平總書記強調指出，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。農產品質量安全作為食品安全的重要組成部分，一直是各級農業(yè)部門的監(jiān)管重點?；鶎愚r業(yè)執(zhí)法部門作為農產品質量安全監(jiān)管的主力軍，責任重大，在現實工作中也容易遇到各種問題，在日常監(jiān)管中也存在著許多不足，本文從農產品質量安全基層監(jiān)管的突出問題出發(fā)，分析產生原因，并針對性地提出幾點意見。

1基層農業(yè)執(zhí)法部門遇到的突出問題

1.1在日常監(jiān)管上

①生產記錄沒有統一格式。根據《農產品質量安全法》，縣級農業(yè)行政主管部門可以對農產品生產基地未建立、未健全、未保存的生產記錄進行處罰。但在現實工作中，因為各縣（區(qū)）的生產記錄沒有統一的格式，在檢查過程中難以做到統一衡量，有的信息記錄齊全，但填寫不規(guī)整，難以辨識；有的記錄整齊，但缺少內容，不完整；基層執(zhí)法部門在實際操作過程中難以以統一標準予以判定。②農業(yè)投入品違規(guī)使用處罰困難。農業(yè)投入品是農業(yè)生產的物質基礎，農業(yè)投入品的安全使用直接關系著農產品的質量安全。近年來報道的“毒豆芽”、“膨大劑”、“乙烯利”等農產品質量安全事件，都是違規(guī)使用農業(yè)投入品造成的。嚴格控制農業(yè)投入品的使用，就能從源頭上保障農產品的質量安全。目前，基層農業(yè)執(zhí)法部門在這塊的工作措施，是以查看生產記錄、檢查農業(yè)投入品庫房為主，但效果甚微，有不少生產基地在使用完違禁農藥后，將農藥包裝物銷毀，執(zhí)法人員在生產記錄、庫房中難以找到證據，造成違規(guī)使用農業(yè)投入品的違法行為證據短缺，處罰困難。

1.2在執(zhí)法依據上

我國頒布的有關農產品質量的相關部門規(guī)章、行政法規(guī)多達十幾部，但大都是提出一些規(guī)定、要求和義務，沒有具體承擔的法律責任，農業(yè)部門在執(zhí)法過程中難以找到相關的處罰依據。目前，農業(yè)部門使用的執(zhí)法依據主要是2006年頒布的《農產品質量安全法》，但頒布之后國家并未建立與之配套的相關規(guī)定，造成《農產品質量安全法》在監(jiān)管范圍、標準條款及監(jiān)管責任承擔上都存在著明顯不足。如在第四章“農產品生產”中第二十六條規(guī)定，農產品生產者應當合理使用農業(yè)投入品，嚴格按照農業(yè)投入品適用安全間隔期或者休藥期的規(guī)定，但未表明違規(guī)使用后的法律責任，僅在第四十六條中提到可以依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。截止目前的法律、行政法規(guī)、地方規(guī)章中都未見到相關的處罰標準。此外，農產品作為食品、商品的一種，使得《農產品質量安全法》與《食品安全法》、《產品質量法》等法律有許多交叉、重疊的地方，引發(fā)很多問題。對同一種違法行為，法律有不同的規(guī)定，但對某些違法行為卻出現了法律空白。像幾年前“毒豆芽”事件，農業(yè)部門、工商部門、食藥監(jiān)部門三部門之間就存在著爭議和推諉，不能明確其職責范圍。歐美國家在農產品質量安全監(jiān)管上，各職能機構職責劃分明確，執(zhí)法效率高效。以美國為例，美國在農產品質量方面的執(zhí)法主要分為聯邦、州及郡和國際間三個層次，在聯邦政府層次相應的執(zhí)法部門多達10多個，但各自職責明確，分工配合緊密。原因在于英美國家法律的健全，以農產品中的雞蛋為例，就有很明確的規(guī)定：生雞蛋由食品與藥物監(jiān)管局負責監(jiān)管，而雞蛋被分為蛋清蛋黃后或者被加工后，產生的產品由農業(yè)部進行監(jiān)督管理。

與發(fā)達國家相比，我國農產品相關的法律法規(guī)和規(guī)章相對缺乏，管理和監(jiān)督主體不明，在職責監(jiān)管上存在著立法標準不統一，側重有偏差的現象。由此導致部門之間職能分工不明確，交叉混亂，合作難合理，影響了工作效率，阻礙了農業(yè)的發(fā)展。

2存在的不足

2.1農產品收儲、運輸環(huán)節(jié)存在執(zhí)法空白

農業(yè)部門負責初級農產品的監(jiān)管，包括農業(yè)活動中直接獲得的以及經過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質的產品。從目前實際來看，貯運環(huán)節(jié)是農產品全程監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，基層農業(yè)執(zhí)法部門主要的工作重點還在農產品生產基地的監(jiān)管上，忽略了在收儲、運輸環(huán)節(jié)上的監(jiān)管。在現實生活中，有不少不法商販為了保持農產品的新鮮度、色澤度，在運輸或貯藏的過程中濫用和非法使用添加劑、保鮮劑，造成農產品質量安全隱患。2012年山東省就被媒體曝出部分蔬菜商販使用甲醛溶液噴灑白菜、山藥、蘑菇等蔬菜進行保鮮的事件。此外，隨著電子商務的高速發(fā)展，很多農產品生產基地在淘寶、京東等網站上成立了自己的網店，網絡上的營業(yè)額有的甚至要高于普通市場銷售，但農產品網絡銷售這一環(huán)節(jié)沒有得到有效監(jiān)管。目前，農產品的質量安全主要依靠商家的自覺和誠信，存在很大的安全風險，媒體就曾報道出有不法商家為了讓蔬菜水果提前上市，將仍在農藥間隔期的農產品拿到網絡上銷售。針對這些安全隱患，基層農業(yè)執(zhí)法部門應積極探索，找到行之有效的解決辦法。

2.2“三品一標”證后未能得到有效監(jiān)管

“三品一標”即無公害農產品、綠色食品、有機農產品和農產品地理標志，屬于政府倡導的安全優(yōu)質農產品公共品牌?！叭芬粯恕闭J證工作經過多年的發(fā)展，已逐步規(guī)范完善，而證后監(jiān)管工作起步較晚，需要進一步加強。目前，“三品一標”主要存在的問題是在標識的使用上，有很多農產品生產企業(yè)將一種品種的認證使用到多個品種上，冒用套用的情況時有發(fā)生；另外，還有些企業(yè)為了降低生產成本，將本應粘貼的標識直接印制在產品包裝上，違反了法律規(guī)定。例如無公害農產品標識的使用就有明確規(guī)定，根據《無公害農產品標志管理辦法》第十一條第二款規(guī)定“印制在包裝、標簽、廣告、說明書上的無公害農產品標志圖案，不能作為無公害農產品標志使用?！?/p>

基層農業(yè)執(zhí)法部門在“三品一標”監(jiān)管上存在的問題有以下幾個方面：①監(jiān)管職責認識不清?！叭芬粯恕睒俗R屬于商標，容易與工商部門發(fā)生職權交叉。目前，無公害農產品標志的監(jiān)管職責已全部劃歸到農業(yè)部門；綠色食品只要進入市場，就屬于工商部門的職責；有機食品標識監(jiān)管目前尚不明確；地理標志有3種，分別由工商、農業(yè)、質檢三部門注冊、登記和管理，只有農業(yè)部的地理標志可以監(jiān)管。②監(jiān)管力度不夠。部分縣（區(qū)）領導認為，“三品一標”不會出大亂子，而把工作重點放在農資打假上。在日常監(jiān)管中沒有形成持續(xù)有力的監(jiān)管措施，從而縱容了不法商販的違法行為。

3對策建議

3.1健全責任體系，落實屬地監(jiān)管責任

在全市范圍內建立起“政府統一領導、全面負責，部門協調配合、分工明確，縣區(qū)屬地管理、具體負責”的農產品質量安全責任體系，逐級簽訂責任書，確保責任落實到位。同時，將農產品質量安全列入對縣（區(qū)）農業(yè)局目標管理考核的重要內容，加大考核分值，嚴格考核指標。建立起追究制度，對完不成目標或出現農產品質量安全事故的縣（區(qū)），通報批評，取消評優(yōu)資格，對農產品質量安全監(jiān)管中的失職瀆職、徇私枉法等問題，依法依紀嚴肅查處。

3.2強化體系建設，加強部門信息交流

建立起從市到縣，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3級農產品質量安全監(jiān)管機構，做到五到位“機構職能到位、設施設備到位、經費保障到位、規(guī)章制度到位、工作開展到位”。同時加強基層監(jiān)管人員的法律法規(guī)知識培訓，不斷提高監(jiān)管服務能力。市、縣信息要做到及時通傳，同級部門之間加強信息交流，實現信息資源共享，農產品檢測部門及時將檢測數據告知執(zhí)法部門，加強對違法行為的監(jiān)管力度。

3.3結合地方需求，完善相關法律制度

地方政府要根據需求，在職權范圍內對《農產品質量安全法》進行補充，出臺相應的制度規(guī)范，將相關規(guī)定進行細化?；鶎愚r業(yè)執(zhí)法部門要時刻關注農產品相關法律的變更，及時開展學習和研究。同時加強行政執(zhí)法和司法的密切配合，對于有刑事責任的農產品安全案件及時移送司法機關處理，避免以罰代刑的行為。

3.4創(chuàng)新監(jiān)管模式，做好貯運環(huán)節(jié)監(jiān)管

對于農業(yè)部門來說，貯運環(huán)節(jié)的農產品質量安全監(jiān)管是一項新的職能，如何有效地進行監(jiān)管是一個難點?；鶎愚r業(yè)執(zhí)法部門要創(chuàng)新監(jiān)管方式，借鑒其他省市先進的工作經驗，加強貯運環(huán)節(jié)的農產品質量安全監(jiān)管。例如甘肅省慶陽市農業(yè)部門依托公路動物衛(wèi)生防疫監(jiān)督檢測體系，開展貯運環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)督；山東省滕州市通過為21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)采購執(zhí)法車輛和檢測儀器，在主要干道上設立農產品流動檢測站，實現了對貯運環(huán)節(jié)農產品的流動監(jiān)管。

3.5建立監(jiān)管制度，加強基地動態(tài)監(jiān)管

農業(yè)執(zhí)法部門應根據相關法律規(guī)定，按照農產品季節(jié)性、當地氣候變化和相關投入品使用的特點，制定針對性的監(jiān)管工作制度，對安全間隔期執(zhí)行、農業(yè)投入品使用、基地生產記錄等重點內容著重排查，結合“春季農資打假”、“放心農資進鄉(xiāng)村”、“夏季百日行動”等大型行動，對農產品生產基地實行不定期的抽查和巡查，切實起到高壓動態(tài)監(jiān)管態(tài)勢。

3.6加強宣傳培訓，提升經營者法律意識。

組織專業(yè)技術人員，深入田間地頭，現場開展用藥技術授課，傳授農資識假辯假常識和科學使用農業(yè)投入品的知識，確保農業(yè)生產者能夠嚴格按照農資使用范圍、安全用量、安全間隔期等技術規(guī)程進行生產操作。采取多種形式宣傳《農產品質量安全法》及“三品一標”法律法規(guī)，特別是對全市農產品生產大戶，蔬菜專業(yè)批發(fā)市場等開展系統的法律培訓，提升經營者的守法意識。

（收稿：2017-04-27）