水庫移民征地補償標準量化研究

孫海兵，趙 旭

(三峽大學水庫移民研究中心，湖北宜昌443002)

0 引 言

目前，我國已建有9萬多座水庫，其中大中型水庫4千余座。由此產(chǎn)生了2 400多萬水庫移民。到2026年，因低碳能源開發(fā)與水利建設(shè)預計還會增加水庫移民300余萬。征地補償是移民工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，《土地管理法》指出大中型水庫移民土地征收由國務(wù)院另行規(guī)定，國務(wù)院專門制定了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，提出移民耕園地按年產(chǎn)值16倍補償。這未能充分考慮移民的社會保障，也沒有涉及土地農(nóng)用轉(zhuǎn)變“水能資源”用途后的升值分配，還往往低于城鎮(zhèn)失地農(nóng)民按照《土地管理法》實行的年產(chǎn)值最高30倍或區(qū)片綜合地價的補償標準。

學界對水庫移民征地補償開展了一些研究，陳銀蓉分析了移民安置區(qū)土地補償?shù)默F(xiàn)狀和問題以及對策[1]；熊誠探討了水庫工程與其他建設(shè)項目交叉背景下征地補償存在的“同地不同價”問題[2]；郭萬偵敘述了新形勢下轉(zhuǎn)變征地補償與移民安置的思路[3]。由于移民傳統(tǒng)的有土安置模式日益受到資源、環(huán)境容量不足的制約，部分學者還對土地入股或租賃、長期補償?shù)冗M行了探索[4-5]?？偟膩碚f，現(xiàn)有研究主要側(cè)重理論闡述，且普遍認為征地補償?shù)牟缓侠砣找嬗绊懙揭泼癜仓煤凸こ探ㄔO(shè)，但鮮見征地補償價格的量化分析。十八屆三中全會提出建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。本文在界定移民征地補償費的基礎(chǔ)上，實證測算補償標準，希望能對征地補償政策完善起到一定的指導作用。

1 征地補償?shù)臉?gòu)成

農(nóng)地對絕大多數(shù)農(nóng)村移民來講不僅是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而且承擔著養(yǎng)老、就業(yè)和醫(yī)療保障等功能，還為社會公眾提供糧食安全和生態(tài)保育等外部性效益。農(nóng)地被征轉(zhuǎn)為水庫建設(shè)用地后往往會產(chǎn)生增值，如發(fā)電、防洪、航運、灌溉、供水、旅游等效益可能遠遠超過農(nóng)地農(nóng)用效益。從公平補償?shù)慕嵌瓤?，水庫移民?yīng)擁有農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途價值、農(nóng)地的社會保障價值以及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的部分增值，項目業(yè)主或政府擁有農(nóng)地的其他部分增值收益。農(nóng)地的糧食安全與生態(tài)保育等外部效益在農(nóng)地堅持農(nóng)用時可以對農(nóng)戶予以激勵補貼，但在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后此部分效益就消失了，因此不在移民征地補償范疇內(nèi)。水庫移民征地補償額應(yīng)為土地農(nóng)業(yè)價值與土地潛在社會保障價值以及土地增值移民分配部分之和。需要補充的是，水庫移民強調(diào)農(nóng)業(yè)安置，移民遷出淹沒區(qū)并在異地重新獲得分配的土地，安置區(qū)為移民調(diào)劑土地或新開墾土地的費用通常即是來源于移民的征地補償費，移民征地補償價格的變化會相應(yīng)帶來安置區(qū)土地補償?shù)淖兓?/p>

農(nóng)地農(nóng)業(yè)價值，即農(nóng)地作為農(nóng)村移民的生產(chǎn)資料直接生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，通過市場交易所獲得經(jīng)濟效益的價值。水庫移民長期以來形成的“靠山吃山、靠水吃水”使其對土地的依賴性較強，土地可以說是移民生存的保障。而所謂的土地保障并不等同于嚴格意義上的社會保障。當農(nóng)村移民一無所有或失業(yè)，他至少還可以在自己的那塊土地上解決基本的吃飯問題，土地在某種程度上成為維持移民生活的最后一道防線。基于可操作性的視角，移民土地增值主要考慮財務(wù)效益，水電工程開發(fā)后經(jīng)濟效益顯著，而水利工程建成后經(jīng)濟效益往往很少甚至沒有，社會效益與生態(tài)效益等非財務(wù)效益即使較高但難以顯現(xiàn)。無怪乎一些學者認為水電工程移民可以實現(xiàn)效益分享而水利移民不能。不過，所有土地都有同等的發(fā)展建設(shè)的權(quán)利，但因人為規(guī)劃因素而導致土地用途不同，增值相應(yīng)呈現(xiàn)差異，而且任何土地都不是孤立的增值，而是多方面因素綜合作用的結(jié)果[6]。如公益性水庫的財務(wù)收益較小，而水庫邊修建度假村產(chǎn)生的財務(wù)收益則可能高得多，很難說度假村的高收益沒有水庫的功勞。若完全按照土地征轉(zhuǎn)后的增值分配，可能造成巨大的不平等。因此，區(qū)域內(nèi)土地增值宜由所有土地共同分配，水庫建設(shè)土地增值可以一定區(qū)域平均增值收益來度量。

2 征地補償?shù)牧炕?/h2>

2.1 樣本調(diào)查

課題組于2015年8月選擇湖北丹江口市與河南淅川縣境內(nèi)的南水北調(diào)中線工程丹江口水庫農(nóng)村后靠移民進行問卷調(diào)查。南水北調(diào)中線工程在國內(nèi)率先把水利水電工程征地補償標準提高到年產(chǎn)值的16倍。此次調(diào)查內(nèi)容包括：移民基本信息、征地狀況、土地意愿價格等。調(diào)查問卷共300份，其中有效問卷273份，丹江口市與淅川縣分別為139份和134份。有效樣本中受訪者為男性的占52.38%，以務(wù)農(nóng)為主的占88.64%，受教育程度在初中以上的僅占10.99%，家庭平均人口為5.11人。

2.2 征地情況

南水北調(diào)丹江口水庫就近后靠移民搬遷前擁有土地類型多樣，人均土地面積為0.124 hm2，其中水田0.017 hm2，旱地0.079 hm2，園地0.021 hm2，林地0.007 hm2。安置區(qū)通過調(diào)整土地、新開墾土地、消落區(qū)回填造地、低丘崗地治理等為移民分配了土地，但受區(qū)域環(huán)境容量的限制，分配的土地相比搬遷前減少了，搬遷后人均土地面積約為0.044 hm2，其中水田0.007 hm2，旱地0.033 hm2，園地0.003 hm2，林地0.001 hm2。分配土地的質(zhì)量與搬遷前相比，移民認為變差的占74.73%；其可能的原因為：調(diào)劑的土地一般都是質(zhì)量較差的土地、新造土地短期內(nèi)耕作層熟化程度不夠等。這就意味著以土地換土地安置模式下數(shù)量很難實現(xiàn)平衡，質(zhì)量更是難以保證，其實施難度越來越大。

水庫移民除實行前期補償外，還與后期扶持相結(jié)合，83.15%的移民表示知道。這反映出大部分受訪移民對征地政策還是比較了解的。搬遷前移民家庭年農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重為67.56%，搬遷后則變?yōu)?0.02%，種地收入比例大幅減少。當詢問移民在假設(shè)可以選擇的情況下是否愿意被征地，僅有24.54%的移民明確表示愿意，大部分移民還是不希望土地被征收的。進一步了解征地愿意與否的理由，對于土地不愿被征收的原因，排在前三位的依次是補償太少，不劃算、擔心以后生活沒有保障、征地后生活成本增加，生活壓力大等，顯然移民對補償價格及征地后的生計保障是很關(guān)注的；對于土地愿意被征收的原因主要為：種地收入太低，征地有補償，不種地可到外面專心打工，征地補償款可解燃眉之急等?？梢?，農(nóng)業(yè)收入偏低使部分移民不再惜地，而是青睞選擇非農(nóng)就業(yè)。南水北調(diào)移民土地征收以土地置換或貨幣形式補償，移民中的82.78%認為補償標準非常低或比較低，認為合理的占16.85%，認為補償標準較高的占0.37%。顯然，大多數(shù)移民認為補償價格偏低。從對水庫征地政策的滿意度來看，15.02%的移民認為非常滿意或比較滿意，28.57%的移民認為一般，其余的認為不太滿意或很不滿意?？傮w而言，水庫移民對征地的滿意度不高。就移民搬遷前后生活水平對比，認為搬遷后生活水平變好的占39.56%，基本保持不變的占29.30%，變差的占31.14%，一些移民生計恢復與重建尚待時日。

2.3 補償標準測算

2.3.1 農(nóng)業(yè)用途價值

農(nóng)地農(nóng)業(yè)價值P1通常可以采用收益還原法測算。即，估算農(nóng)地的純收益，以一定的還原率，將其折算為評估時的收益總和。計算公式：P1=A×[1-(1+i)-n]/i。式中，A表示農(nóng)地年純收益；i表示土地還原率；n為土地承包年限。調(diào)查顯示，丹江口移民家庭水田年均純收入為13 095元/hm2，旱地年均純收入為9 975元/hm2，園地年均純收入為16 035元/hm2。土地還原利率的算法是一般用安全利率加上風險調(diào)整值的方法。這里安全利率采用2009年(移民搬遷前一年)的一年期銀行存款利率的均值2.25%作為安全利率。參考國內(nèi)外農(nóng)用地的估價經(jīng)驗來看，一般農(nóng)業(yè)用地的風險調(diào)整值普遍介于1%～2%之間，本文取為2%，因此確定土地還原率為4.25%，年限取為30年。由此可以計算得到，水田、旱地、園地的農(nóng)業(yè)用途價值分別219 675、167 490、269 160元/hm2。

2.3.2 社會保障價值

農(nóng)地社會保障價值P2主要包括養(yǎng)老、就業(yè)和醫(yī)療三方面的保障價值，借鑒沈卓雯的研究[7]，采用替代方法并適當調(diào)整進行估算。

(1)土地養(yǎng)老保障價值。根據(jù)新型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的規(guī)定，需至少繳費15年才能領(lǐng)取養(yǎng)老金。選用15年作為繳費年限，根據(jù)養(yǎng)老金計算方式：每月領(lǐng)取養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶余額/139。因此，參保人員要想獲得不低于當?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障水平，選取的標準應(yīng)為：55+15m/139≥180。其中，55為基礎(chǔ)養(yǎng)老金；m為年繳費額；180為2009年丹江口庫區(qū)城鎮(zhèn)居民月最低生活保障水平；則m≥1 158.33元，相應(yīng)的人均養(yǎng)老繳費即社會養(yǎng)老保障價值為17 375元。考慮到農(nóng)地社會保障價值與人均土地面積和土地收益有關(guān)，因而單位面積農(nóng)地社會養(yǎng)老保障價值=社會養(yǎng)老保障價格×年農(nóng)業(yè)純收入占純收入比重/人均耕園地總面積=17 375×67.56%/0.117=100 680元/hm2。農(nóng)地社會保障功能不僅由耕地承擔，也或由園地承擔。水田、旱地、園地的加權(quán)純收益為11 520元/hm2，則水田的社會養(yǎng)老保障價值=單位面積農(nóng)地社會養(yǎng)老保障價值×(水田純收益/土地加權(quán)純收益)=100 680×13 095/11 520=114 480元/hm2；以此類推，可求出旱地、園地的養(yǎng)老保障價值分別為87 285、140 265元/hm2。

(2)土地就業(yè)保障價值。城鎮(zhèn)居民失業(yè)后，政府會為其提供免費的就業(yè)培訓或給予一定經(jīng)濟補償。對于農(nóng)村移民而言，失去土地往往意味著失去就業(yè)機會，加上移民自身人力資本的薄弱、社會資本的缺乏，很難在城市中實現(xiàn)相對穩(wěn)定的就業(yè)。為此，釆用最低生活保障金來測算農(nóng)地的就業(yè)保障價值。依據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，得到被調(diào)查兩縣市人口的加權(quán)平均年齡為37歲，男性占51.44%。 參照國家勞動法規(guī)，基本生活保障年限到農(nóng)民基本喪失勞動力為止， 即男性 60 歲為止， 女性 55歲 為止。因此，選取23年(男性)、18年(女性)作為就業(yè)保障時間。則農(nóng)地平均就業(yè)保障價值=年最低生活保障金×(男性比例×23+女性比例×18)×年農(nóng)業(yè)純收入占純收入比重/人均耕園地總面積=180×12×(51.44%×23+48.56%×18)×67.56%/0.117=257 479元/hm2。同樣，水田、旱地、園地的就業(yè)保障價值按農(nóng)地平均就業(yè)保障價值乘以各自純收益與土地加權(quán)純收益的比例計算，由此可得到三者的就業(yè)保障價值分別為292 785、223 230、358 725元/hm2。

(3)土地醫(yī)療保障價值。根據(jù)新農(nóng)合的規(guī)定，2009年丹江口庫區(qū)每位農(nóng)民交30元錢，政府統(tǒng)籌，庫區(qū)人均壽命73歲，被保障農(nóng)民平均年齡到73歲的時間差為36歲。農(nóng)地醫(yī)療保障價值=每年每人繳費×醫(yī)療保障時間×年農(nóng)業(yè)純收入占純收入比重/人均耕園地總面積=30×36×67.56%/0.117=6 258元/hm2。同樣，各類土地的醫(yī)療保障價值為農(nóng)地平均醫(yī)療保障價值與純收益占加權(quán)純收益比值得到，水田、旱地、園地的醫(yī)療保障價值分別為7 110、5 430、8 715元/hm2。

綜上，水田、旱地、園地的社會保障價值分別為414 375、315 945、507 705元/hm2。

2.3.3 增值收益分享

參考黃滟的研究[8]，采用意愿調(diào)查法調(diào)查水庫移民享有土地發(fā)展權(quán)利的購買意愿來測算土地平均增值，并結(jié)合移民分配比例計算出移民分享的增值收益。不可否認，發(fā)展權(quán)支付意愿對農(nóng)村移民來說可能有些理解上的難度，為此，水田、旱地、園地不做細分，籠統(tǒng)地歸入農(nóng)地統(tǒng)一調(diào)查。調(diào)查顯示，78.02%的移民愿意支付費用，且年支付意愿WTP的平均值為27 435元/hm2。農(nóng)地增值收益分享的計算公式為：P3=WTP×[1-(1+i)-n]/[i×(1+i)m] ×r。其中，i仍取4.25%；n為支付年限，即農(nóng)地的承包經(jīng)營期限30年；m為2015年到2009年的折現(xiàn)年限，取為6年；r為移民分享比例。在移民是否應(yīng)該參與分享土地增值收益這個問題上，持肯定態(tài)度的占90.84%，表明絕大多數(shù)移民自認為是水庫工程的貢獻者，理應(yīng)參與效益分享；對于持肯定態(tài)度的，進一步詢問其對于增值收益希望分配的比例，平均值為28.19%。本文綜合考慮持肯定與否定態(tài)度的意見，將移民分配比例定為25%。由此可計算出移民分享的增值收益為89 670元/hm2。

表1 征地補償費計算結(jié)果及與實際補償?shù)谋容^ 元/hm2

2.3.4 征地補償額

移民征地補償費用P=P1+P2+P3，將此測算值與實際征地補償標準進行比較，結(jié)果見表1。表1中的實際補償標準(前期補償)僅指前期移民土地補償價格；實際補償標準(前期補償加后期扶持)則是指在前期征地補償?shù)幕A(chǔ)上，加上移民人均600元長達20年的后期扶持資金折現(xiàn)額。其計算方法為：600×[1-(1+i)-20]/i/人均耕園地總面積，i仍取4.25%，結(jié)果為68 370元/hm2。當然，若把后期扶持僅視為對移民無形損失的彌補，則不納入土地補償范疇考慮。

不難發(fā)現(xiàn)，水田、旱地、園地的實際前期征地補償標準要比測算的征地補償費低42.40%、41.83%、37.63%；即使加上后期扶持，仍然比估算的征地補償要分別低32.95%、29.90%、29.74%。這或許是受訪移民對征地補償不太滿意，以及在土地被征后生活水平變化不大或下降的原因之一。若按年產(chǎn)值折算，水田、旱地、園地的測算補償額分別為27.78倍、27.51倍、25.65倍。

3 結(jié)論與建議

補償標準是征地問題的核心。移民征地補償不僅應(yīng)當給予農(nóng)地當前用途的土地價值補償，還應(yīng)當給予潛在的社會保障與發(fā)展收益的補償。實證測算中南水北調(diào)丹江口移民應(yīng)得到的水田、旱地、園地補償額分別為723 720、573 105、866 535元/hm2，均比實際補償標準要高。為使水庫移民征地補償更為公平合理，適應(yīng)新時期發(fā)展的需要，可能的改進途徑有兩種：一是基本不改變現(xiàn)有的征地補償框架，直接提高土地補償?shù)谋稊?shù)，并與《土地管理法》相協(xié)調(diào)。如參考本文測算的結(jié)果，可提高到26倍，即在現(xiàn)有16倍的基礎(chǔ)再增加10倍，仍處于30倍上限范圍之內(nèi)；也可以參照區(qū)片價。按此補償標準支付給安置區(qū)調(diào)劑土地的村民，他們也能享受到更多福利。二是改變現(xiàn)有的征地補償政策，補償標準由年產(chǎn)值倍數(shù)轉(zhuǎn)向市場價格，即在參考農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途價值、社會保障價值、轉(zhuǎn)用增值移民分配部分三者之和的基礎(chǔ)上，由征地單位與移民協(xié)商確定補償價格。

當然，本文的量化研究，只是為征地補償標準的改進提供一個經(jīng)濟上的參考；而土地補償?shù)亩▋r是很復雜的，在以后條件允許的情況下，還可嘗試釆用多種方法進行比較分析，以使估算結(jié)果更為準確。本文也僅測算了征地補償費用，對于補償方式等問題還可以進一步探討。

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