國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)面臨的問(wèn)題及對(duì)策建議

汪 霄 劉佳惠 劉 靜 馬素潔 朱雨菲 劉 雨

（1.南京工業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，江蘇 南京210000；2.南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京210000）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，木材資源逐漸供不應(yīng)求。為解決這一問(wèn)題，國(guó)家儲(chǔ)備林政策正在一步步推行。我國(guó)實(shí)行儲(chǔ)備林政策，是為了改善我國(guó)木材資源緊缺的局面，也是改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的重要舉措。然而，目前儲(chǔ)備林政策正處于前期發(fā)展階段，存在諸多不完善的內(nèi)容。我國(guó)森林供給能力也無(wú)法滿足生態(tài)需求和社會(huì)需求。因此，急需進(jìn)一步細(xì)致分析，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議，提升我國(guó)儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)成效。

1 國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 儲(chǔ)備林建設(shè)模式多樣

2012年國(guó)家開始在湖北等7個(gè)省區(qū)試點(diǎn)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，到2015年12月底為止，試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大到湖南、福建等15個(gè)省區(qū)，財(cái)政補(bǔ)助資金達(dá)18億元。從試點(diǎn)項(xiàng)目情況看，目前國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)主要采用的4種形式，分別是“統(tǒng)貸統(tǒng)還、融資擔(dān)保、契約管理、按期還款”的廣西模式，“分貸分還、借用管還、政府回購(gòu)、委托代建”的天津模式，“市級(jí)統(tǒng)籌、市縣分擔(dān)、平臺(tái)運(yùn)作、合同管理”的張家口模式，以及“域外轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、促進(jìn)改革、保障民生”的吉林森工模式。這4種模式都充分利用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)貸款融資，保障了國(guó)家儲(chǔ)備林的基礎(chǔ)建設(shè)，為推動(dòng)儲(chǔ)備林的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.2 儲(chǔ)備林項(xiàng)目監(jiān)督管理逐步規(guī)范

2016年，國(guó)家制定了《國(guó)家儲(chǔ)備林核查辦法》，該辦法明確指出，對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林實(shí)行全過(guò)程管理。2017年國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《國(guó)家儲(chǔ)備林管理辦法等相關(guān)管理辦法》，對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林科學(xué)管理、規(guī)范運(yùn)行進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。目前，我國(guó)對(duì)儲(chǔ)備林實(shí)行4種管理制度，分別為合同契約管理、分級(jí)管理、代儲(chǔ)管理及采伐分類管理。合同契約管理規(guī)范了我國(guó)儲(chǔ)備林所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制；分級(jí)管理和代儲(chǔ)管理，明確規(guī)定了國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)林業(yè)主管部門分級(jí)行使管理權(quán)的制度；采伐分類管理確定了儲(chǔ)備林采伐齡級(jí)、區(qū)域、數(shù)量。國(guó)家儲(chǔ)備林的監(jiān)督制度逐步規(guī)范。

1.3 森林資源存量形勢(shì)嚴(yán)峻

我國(guó)森林資源從齡組結(jié)構(gòu)看，中幼林面積占比較大，而大、特徑級(jí)木材較為缺乏，主要依賴于進(jìn)口。喬木林面積中，中幼齡林占比64.66%，近熟林、成熟林、過(guò)熟林面積只占35.34%。從時(shí)間跨度來(lái)看，1993—2013年，用材林小徑級(jí)組株數(shù)比例由55%上升至73%，尤其是大、特徑級(jí)組由13%下降到5%，下降幅度較大。從樹種結(jié)構(gòu)看，常規(guī)樹種過(guò)于集中，珍稀用材樹種匱乏。喬木林優(yōu)勢(shì)樹種（組）占全國(guó)的52.54%，蓄積占全國(guó)的47.47%；人工林優(yōu)勢(shì)樹種中，松杉桉楊面積占59.79%，蓄積占66.22%，但是珍惜樹種如楠木、檀木、杉樹面積占比較小，且逐年下降。從采伐結(jié)構(gòu)看，用材林可采面積逐年下降，而國(guó)內(nèi)木材需求量卻逐年上升。全國(guó)用材林可采面積占13%，可采蓄積占23%。對(duì)中小徑階木材采伐量由第5次森林資源清查的59%，提高第8次森林資源清查的75%，采伐程度加重。除此之外，用材林可采面積比例也由10%下降到5%?？梢?，我國(guó)森林資源存量形勢(shì)嚴(yán)峻。

2 國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)面臨的問(wèn)題

2.1 建設(shè)資金投入不足

國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)共1400萬(wàn)hm2，所需要的建設(shè)資金非常巨大。但是政府缺少足夠的資金獨(dú)立維持大規(guī)模的儲(chǔ)備林建設(shè)。根據(jù)《2016年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項(xiàng)目申報(bào)指南》要求，人造林投入資金不低于 2000元/667m2，現(xiàn)有林改培投入資金不低于1000元/667m2。然而，根據(jù)財(cái)政資金補(bǔ)助資數(shù)額來(lái)看，平均投入不到200元/667m2，缺口巨大。而且儲(chǔ)備林建設(shè)周期長(zhǎng)，如工業(yè)原料林需要7～8a時(shí)間才能逐漸獲取收益，這就要求持續(xù)進(jìn)行資金投入，而長(zhǎng)期貸款會(huì)給貸款方造成資金安全的壓力。

2.2 保障制度不健全

國(guó)家開展儲(chǔ)備林項(xiàng)目以來(lái)，給予了大量的政策和資金支持。但是，出臺(tái)的制度仍較為單一，系統(tǒng)性和規(guī)范性欠缺；儲(chǔ)備林管理辦法也不完善；保障制度不健全、管理辦法不完善。

2.3 林業(yè)資源缺口巨大

我國(guó)是世界第2大木材消費(fèi)國(guó)，大量木材需要進(jìn)口，耗費(fèi)了巨額資金。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)木材缺口將達(dá)2億m3，林業(yè)資源缺口巨大，在一定程度上對(duì)儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)提出了巨大的挑戰(zhàn)。

3 國(guó)家儲(chǔ)備林的發(fā)展建議

3.1 應(yīng)用PPP融資模式

應(yīng)用PPP模式，應(yīng)充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置優(yōu)勢(shì)、企業(yè)先進(jìn)管理理念和管理方式進(jìn)行國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的管理。應(yīng)著力大幅提高項(xiàng)目建設(shè)效率和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，保障合作雙方利益最大化，發(fā)揮對(duì)我國(guó)儲(chǔ)備林發(fā)展的積極作用。全國(guó)各地區(qū)儲(chǔ)備林項(xiàng)目實(shí)施程度不同，發(fā)展良好的地區(qū)有湖北省、江西省、福建省、廣西壯族自治區(qū)等，其中湖北省儲(chǔ)備林發(fā)展成績(jī)尤為突出。以湖北省為例，“十二五期間”，全省共完成人工造林81.26萬(wàn)hm2，培育省級(jí)林業(yè)重點(diǎn)龍頭企業(yè)431家，招商引資1000億元，社會(huì)資本投入750億元，在全國(guó)儲(chǔ)備林的初期發(fā)展中起模范帶頭作用，為我國(guó)其他省市儲(chǔ)備林的發(fā)展提供參考。同時(shí)，建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的道路任務(wù)艱巨，穩(wěn)定的資金鏈與積極的合作模式尤為重要，應(yīng)科學(xué)應(yīng)用PPP模式，為儲(chǔ)備林的發(fā)展提供穩(wěn)定的金融基礎(chǔ)與新型的融資方式。

3.2 完善儲(chǔ)備林監(jiān)管方式

在PPP模式下，企業(yè)成為管理者，而政府是監(jiān)督者，在這種管理模式下，人力資源可以得到合理的分配，政府也可以將人力投入其他工程。管理合同簽訂后，政府及相關(guān)部門應(yīng)在項(xiàng)目開發(fā)過(guò)程中進(jìn)行工程監(jiān)督，一旦出現(xiàn)與合同不符合的情況，及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通，并及時(shí)解決，保障項(xiàng)目正常進(jìn)行。政府與企業(yè)簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議后，在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，應(yīng)要求企業(yè)按照協(xié)議協(xié)議對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。政府、貸款人、投資者和社會(huì)居民都應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，以確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)可以按協(xié)定進(jìn)行。項(xiàng)目建設(shè)以及維護(hù)工作交予社會(huì)資本企業(yè)的同時(shí)，政府應(yīng)在企業(yè)建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督和管理，合理分工，切實(shí)有效地保障建設(shè)項(xiàng)目的完成。

3.3 加大林業(yè)改培力度

為了改善我國(guó)林產(chǎn)品質(zhì)量低的現(xiàn)狀，應(yīng)將儲(chǔ)備林項(xiàng)目良種化改培與集約經(jīng)營(yíng)進(jìn)程推進(jìn)作為木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備工作的重心。國(guó)有林場(chǎng)與私有林場(chǎng)應(yīng)全部使用良種壯苗和集約經(jīng)營(yíng)培育措施，將生長(zhǎng)不良的林木伐除；對(duì)珍稀樹種、母樹、生長(zhǎng)良好的優(yōu)級(jí)林木保留下來(lái)；并及時(shí)清除采伐剩余物，以達(dá)到改造林地的目的。同時(shí)，應(yīng)制定并完善國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)技術(shù)規(guī)程，應(yīng)通過(guò)調(diào)整樹種材質(zhì)結(jié)構(gòu)，提高森林資源總體質(zhì)量。新造林應(yīng)采用最高世代良種，套種補(bǔ)植用苗則應(yīng)選用最優(yōu)良種源培育的壯苗。新造林立地條件應(yīng)滿足樹種速豐林標(biāo)準(zhǔn)的最低質(zhì)量等級(jí)，現(xiàn)有林改培應(yīng)在Ⅱ類以上林地。此外，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)林分生長(zhǎng)狀況、造林樹種和培育目標(biāo)等情況，科學(xué)合理確定儲(chǔ)備林技術(shù)措施。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)儲(chǔ)備林項(xiàng)目的實(shí)施，不僅大幅度推進(jìn)了我國(guó)社會(huì)生態(tài)文明的宏偉目標(biāo)，而且對(duì)我國(guó)木材市場(chǎng)的穩(wěn)定供給提供了保障。雖然我國(guó)儲(chǔ)備林建設(shè)目前仍面臨諸多問(wèn)題，但是，我國(guó)儲(chǔ)備林政策正在穩(wěn)步推行，各項(xiàng)措施也將得到具體落實(shí)。隨著融資渠道的進(jìn)一步拓寬、儲(chǔ)備林監(jiān)管的逐步完善和林業(yè)改培力度不斷增強(qiáng)，我國(guó)的儲(chǔ)備林建設(shè)進(jìn)程將進(jìn)一步加快，林業(yè)資源將逐漸充沛，林業(yè)結(jié)構(gòu)將持續(xù)優(yōu)化，林產(chǎn)品質(zhì)量將顯著提升，儲(chǔ)備林的建設(shè)將獲得可持續(xù)發(fā)展。

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