河西牧鄉(xiāng)草原禁牧調(diào)查與可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

魏玉兵， 朱小成， 孫鑒弘， 丁西輝， 寶塔娜, 戚曉花

(1.甘州區(qū)平山湖畜牧獸醫(yī)工作站，甘肅 甘州 734000；2.甘州區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅 甘州 7340003；3.甘州區(qū)草原工作站，甘肅 甘州 734000)

草原是我國陸地面積最大的綠色生態(tài)系統(tǒng)，是最重要的自然資源之一，也是牧民群眾最基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活資料。草原禁牧封育是恢復(fù)和改善生態(tài)系統(tǒng)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保障國家生態(tài)安全的重要舉措。為全面了解和掌握近年來我區(qū)平山湖鄉(xiāng)草原禁牧封育現(xiàn)狀，切實(shí)找準(zhǔn)癥結(jié)、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，努力開創(chuàng)草原地區(qū)生態(tài)改善、生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)牧民富裕的良好局面。近期，我們組成調(diào)研組，對(duì)平山湖鄉(xiāng)封育禁牧情況進(jìn)行了專題調(diào)研。

1 基本情況

平山湖蒙古族鄉(xiāng)是1983年經(jīng)原中共張掖地委批準(zhǔn)成立的張掖市唯一的少數(shù)民族牧業(yè)鄉(xiāng)、唯一的僑鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)轄3個(gè)村、280戶、876人，有蒙古、漢、土、裕固4個(gè)民族，國土面積1 420 km2，其中天然草原面積199.25萬畝，占總土地面積的93.54%，可利用草原面積150萬畝。根據(jù)近20年對(duì)平山湖鄉(xiāng)草地生產(chǎn)力監(jiān)測(cè)，平山湖鄉(xiāng)150萬畝可利用草原面積可劃分為6種類型；其中干荒漠草場(chǎng)可利用面積93.65萬畝，山地荒漠草場(chǎng)可利用面積13.82萬畝，荒漠化草場(chǎng)可利用面積20萬畝，山地草原草場(chǎng)可利用面積20.5萬畝，山地草甸草場(chǎng)可利用面積1.1萬畝，高寒草甸草場(chǎng)可利用面積0.93萬畝，因平山湖草原干旱缺水，牧草生長差，植被覆蓋率低，致使放牧價(jià)值低，載畜量低，據(jù)測(cè)算，平山湖鄉(xiāng)適宜載畜量應(yīng)為2.03萬個(gè)羊單位。該鄉(xiāng)以畜牧養(yǎng)殖為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，且絕大多數(shù)以放養(yǎng)為主，牧業(yè)收入占人均純收入80%以上。2016年底，平山湖鄉(xiāng)實(shí)際放牧各類大牲畜為4 100頭(匹)，其中駱駝1 426峰，牦牛、黃牛1 546頭，馬類大家畜1 128頭(匹)，羊46 870只，合計(jì)55 070頭(峰、匹、只)，折合約5.8萬個(gè)羊單位，理論上超載2.77萬個(gè)羊單位。近年來，通過草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施，平山湖鄉(xiāng)草原生態(tài)環(huán)境局部好轉(zhuǎn)，但總體呈惡化趨勢(shì)。因此，實(shí)行草原禁牧政策、走可持續(xù)發(fā)展之路勢(shì)在必行。

2 平山湖鄉(xiāng)草原禁牧封育政策實(shí)施情況

2.1 第一輪草原禁牧封育政策實(shí)施情況及效果

根據(jù)《甘肅省落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》的規(guī)定，區(qū)上結(jié)合省、市相關(guān)實(shí)施方案，制定出臺(tái)了《甘州區(qū)落實(shí)草原禁牧補(bǔ)政策實(shí)施方案》，將生態(tài)脆弱、生存環(huán)境非常惡劣、草場(chǎng)嚴(yán)重退化、不宜放牧的平山湖鄉(xiāng)199.25萬畝天然草原全部劃分為重點(diǎn)禁牧區(qū)，實(shí)施第一輪草原禁牧政策。

2010年6月，區(qū)政府發(fā)布《禁牧令》，明確禁牧范圍、時(shí)間和責(zé)任追究機(jī)制，從2011年1月1日起至2015年12月31日止，連續(xù)5年對(duì)平山湖鄉(xiāng)199.25萬畝天然草原實(shí)行第一輪全面禁牧政策。在此期間，區(qū)上高度重視以草定畜禁牧工作，通過健全完善各項(xiàng)規(guī)章制度，加大宣傳引導(dǎo)力度，強(qiáng)化草原監(jiān)督管理，積極爭(zhēng)取政策項(xiàng)目，落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，大力發(fā)展牧民專業(yè)合作社，促進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，草原生態(tài)環(huán)境退化速度得到有效遏制，草原禁牧工作取得了一定成效。

一是草原承包關(guān)系得到鞏固。區(qū)國土、林業(yè)部門按照土地利用總體規(guī)劃，合理區(qū)分草原與林地范圍，劃定禁牧草原199.25萬畝，繪制區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)禁牧草原分布圖2份。平山湖鄉(xiāng)將禁牧區(qū)可利用的199.25萬畝天然草原全部承包到戶，頒發(fā)《草原使用權(quán)證》3份，《簽訂草原承包合同》《草原承包經(jīng)營權(quán)證》各303份，進(jìn)一步完善了草原承包經(jīng)營活動(dòng)。根據(jù)草地生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2015年平山湖鄉(xiāng)禁牧區(qū)天然草地可食牧草產(chǎn)草量比2011年提高了3%。

二是農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長。平山湖鄉(xiāng)實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩牟菰娣e199.25萬畝，第一輪禁牧標(biāo)準(zhǔn)為2.2元/畝，禁牧補(bǔ)助資金438.35萬元；公益林39萬畝，每畝補(bǔ)助4.5元，補(bǔ)助金額175.5萬元；生產(chǎn)資料補(bǔ)貼253戶，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/戶，補(bǔ)貼金額12.65萬元，共計(jì)626.5萬元，每年純牧戶戶均享受補(bǔ)貼1萬多元。同時(shí)，一批從事傳統(tǒng)牧業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移或者外出務(wù)工，有效增加了農(nóng)牧民收入。

三是牧業(yè)生產(chǎn)方式加速轉(zhuǎn)變。廣泛宣傳并全面落實(shí)草原禁牧封育的相關(guān)政策，持續(xù)加強(qiáng)草原禁牧區(qū)管護(hù)與建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，改變傳統(tǒng)的原始放牧為舍飼精養(yǎng)，通過政策引導(dǎo)、典型帶動(dòng)、資金扶持，以紅沙窩育肥基地云裕畜禽養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社為代表的一批養(yǎng)殖合作社不斷發(fā)展壯大。

四是屬地意識(shí)責(zé)任不斷增強(qiáng)。通過近年來草原禁牧封育，平山湖鄉(xiāng)農(nóng)牧民群眾充分認(rèn)識(shí)到草原禁牧不僅是保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境的需要，也是促進(jìn)增收、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和加快脫貧致富步伐的需要，大多數(shù)群眾都能夠把保護(hù)草原、治理生態(tài)變?yōu)樽杂X行動(dòng)。

2.2 新一輪草原禁牧政策實(shí)施情況

根據(jù)《甘肅省貫徹新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施意見(2016—2020年)》，平山湖鄉(xiāng)199.25萬畝天然草原繼續(xù)被劃定為禁牧區(qū)域，全面實(shí)行禁牧封育，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由第一輪2.2元/畝提高至3.87元/畝。區(qū)上根據(jù)省、市方案要求，制定出臺(tái)了《甘州區(qū)落實(shí)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案(2016—2020年)》，確定禁牧周期為2016年1月1日至2020年12月30日，禁牧結(jié)束后根據(jù)對(duì)草地監(jiān)測(cè)結(jié)果，再確定是否轉(zhuǎn)化為草畜平衡區(qū)。新一輪草原禁牧政策實(shí)施以來，在草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面：爭(zhēng)取草牧業(yè)資金260萬元，在臨澤、阿右旗邊界新建圍欄100 km，修建管護(hù)站2處，安裝標(biāo)識(shí)牌5座，目前已全面完成；在獎(jiǎng)補(bǔ)政策落實(shí)方面：全面完成2016年度草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放工作，發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金771.10萬元，涉及農(nóng)牧戶305戶、771人，人均約1萬元；在落實(shí)減畜任務(wù)方面，制定了年度減畜計(jì)劃，計(jì)劃2017年初，放養(yǎng)牲畜存欄減少50%，爭(zhēng)取2017年底放養(yǎng)牲畜存欄量為0。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年初，存欄量駱駝792峰、牛664頭、馬屬動(dòng)物1 550頭、羊22 634只，牛、馬、駝比2016年底減少26.7%、羊只比2016年底減少45.3%，減畜效果明顯。

3 平山湖鄉(xiāng)草原禁牧過程中存在的矛盾

近年來，平山湖鄉(xiāng)大力實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，持續(xù)加大草原管護(hù)建設(shè)力度，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)取得了一定成效，但仍處于局部好轉(zhuǎn)、整體仍較脆弱的相持階段，全面好轉(zhuǎn)還需持之以恒地付出艱辛努力。具體看，主要存在以下幾個(gè)方面的矛盾。

一是減畜任務(wù)落實(shí)與牧民增收致富之間的矛盾。從第一輪草原禁牧落實(shí)情況看，平山湖鄉(xiāng)對(duì)禁牧減畜工作目標(biāo)任務(wù)都很明確，也采取了一些措施和辦法，但是工作力度不大、手段不硬，草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)簡(jiǎn)單地停留在補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金兌現(xiàn)發(fā)放環(huán)節(jié)，減畜工作基本上沒有得到有效落實(shí)，反而出現(xiàn)了不減反增的情況。根本原因在于，2007—2013年羊肉價(jià)格上漲勢(shì)頭迅猛，加上利好政策扶持等影響，大多數(shù)牧民群眾利用銀行貸款(草食畜牧業(yè)貼息貸款和婦女小額擔(dān)保貸款)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，養(yǎng)殖規(guī)模和數(shù)量加快擴(kuò)張，但受市場(chǎng)因素影響肉羊價(jià)格持續(xù)下跌，農(nóng)牧民遭遇了羊肉消費(fèi)疲弱和返還銀行貸款“雙重”壓力，減畜不僅意味著虧損，甚至無法償還貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全鄉(xiāng)貸款戶數(shù)97戶，累計(jì)貸款金額1 395.1萬元，平均每戶貸款14.38.萬元；牲畜存欄由2000年的3.8萬頭，增長到2015年的5.28萬頭。

二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展與后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育之間的矛盾。平山湖鄉(xiāng)耕地面積僅為613畝，且絕大多數(shù)為鹽堿地，主要種植春小麥、玉米、苜蓿等農(nóng)作物和飼草料，產(chǎn)量低效益差，農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)來源主要依靠畜牧業(yè)生產(chǎn)。受耕地、水等資源制約，紅沙窩異地育肥基地等以舍飼精養(yǎng)的現(xiàn)代畜牧業(yè)基礎(chǔ)薄弱，資金投入相對(duì)較大，但養(yǎng)殖效益不明顯，農(nóng)牧民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)難度較大。近年來，區(qū)委、區(qū)政府持續(xù)加大平山湖省級(jí)地質(zhì)公園開發(fā)建設(shè)，但景區(qū)收入分成協(xié)定尚未啟動(dòng)，目前游客人數(shù)相對(duì)較少，從事第三產(chǎn)業(yè)人數(shù)有限，以餐飲、休閑、住宿為主的第三產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段。

三是“牧羊倌”能力素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求之間的矛盾。平山湖鄉(xiāng)農(nóng)牧民群眾歷來以養(yǎng)殖羊、牛、驢、駱駝等牲畜為生，勞動(dòng)力文化程度和能力素質(zhì)均不高，絕大多數(shù)農(nóng)牧民對(duì)“下山”精養(yǎng)模式信心不足，一些牧民群眾對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展持觀望態(tài)度，個(gè)別甚至持抵觸情緒，這些都從一定程度上影響了減畜任務(wù)落實(shí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4 推進(jìn)平山湖鄉(xiāng)草原禁牧工作的建議

禁牧如治水，靠疏不靠堵。鑒于平山湖鄉(xiāng)灘大面廣、人口稀少的實(shí)際，我們要在嚴(yán)格落實(shí)中央和省市相關(guān)禁牧政策的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持因人施策、因戶施策，摸清各家各戶的底數(shù)，找準(zhǔn)禁牧后增收致富的路徑。對(duì)于有文化程度低、有意愿繼續(xù)從事畜牧產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧民，鼓勵(lì)他們開展異地育肥，變“放養(yǎng)”為“圈養(yǎng)”，轉(zhuǎn)變養(yǎng)殖方式，增加養(yǎng)殖收入；對(duì)于文化程度較高，有意愿從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧民，鼓勵(lì)他們依托平山湖大峽谷和喀爾喀小鎮(zhèn)，從事旅游、餐飲、住宿等第三產(chǎn)業(yè)；對(duì)于目前已經(jīng)進(jìn)城從事二三產(chǎn)業(yè),且收入穩(wěn)定的農(nóng)牧民，切實(shí)保障他們的相關(guān)權(quán)益，并鼓勵(lì)他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)，安家置業(yè)。通過多種途徑和措施，確保草原禁牧政策能落實(shí)，生態(tài)環(huán)境受保護(hù)，家家戶戶能致富。