社會公共安全的治理研究

唐 鈞

“總體國家安全觀”明確提出要保證“社會安全”，中共十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“完善國家安全制度體系，加強(qiáng)國家安全能力建設(shè)”。社會公共安全，既是黨和國家高度重視的重要領(lǐng)域，也是全球治理的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。社會公共安全需要社會領(lǐng)域和公共范疇開展綜合安全管理，通過樹立“總體國家安全觀”，治理安全風(fēng)險(xiǎn)、保衛(wèi)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會秩序，實(shí)現(xiàn)國家安全、社會安全和民眾安全。

但在全球的實(shí)踐中，社會公共安全頻繁面臨各類危機(jī)，由于自然災(zāi)害、人為損害、社會環(huán)境等因素，造成人員死傷、財(cái)產(chǎn)損失、秩序破壞、公信力下降、負(fù)面影響、形象受損等后果。而社會公共安全的治理普遍面臨著三大挑戰(zhàn)：一是難防難控，危機(jī)突然爆發(fā)；二是人為災(zāi)難，危機(jī)異于常態(tài)；三是難以根除，危機(jī)頑固頻發(fā)。鑒于此，社會公共安全應(yīng)從屬性分析的視角、在問題的實(shí)質(zhì)性層面深化研究，提出創(chuàng)新性、全方位的治理方略。

一、社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)屬性與危機(jī)防治

社會公共安全具有較顯著的風(fēng)險(xiǎn)屬性，其風(fēng)險(xiǎn)源的生成、危機(jī)的兌現(xiàn)、演變的連鎖反應(yīng)等皆在一定程度上具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律。因此，全球的實(shí)踐首先從風(fēng)險(xiǎn)防控切入，在最大程度上防控風(fēng)險(xiǎn)的不確定性及其損害。

(一)危機(jī)突發(fā)：社會公共安全的不確定性導(dǎo)致災(zāi)害

社會公共安全的不確定性是由于社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)具有變動性和相應(yīng)的“不可預(yù)知性”和“不可控性”，導(dǎo)致一定程度上的難識別和難應(yīng)對，因而呈現(xiàn)出危機(jī)突然爆發(fā)和難防難控的局面。

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的國際標(biāo)準(zhǔn)《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與指南》(ISO31000：2009，Risk Management--Principles and Guidelines)提出風(fēng)險(xiǎn)的多元后果(an event can lead to a range of consequences)和連鎖反應(yīng)(initial consequences can escalate through knock-on effects)。*國際標(biāo)準(zhǔn)化組織：《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與指南》，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織官網(wǎng)，https://www.iso.org/standard/43170.html。對于社會公共安全而言，其不確定性源于社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)的三大特征：一是風(fēng)險(xiǎn)源繁多、動態(tài)變化、交互融合，具有復(fù)雜性與變動性；二是風(fēng)險(xiǎn)演變的速度快、勢頭猛、機(jī)理多、路徑復(fù)雜，具有連鎖反應(yīng)和難以干預(yù)控制的特點(diǎn)；三是風(fēng)險(xiǎn)的消除、降級、阻止升級等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的任務(wù)繁重，具有艱巨性和長期性。

社會公共安全的不確定性導(dǎo)致的危機(jī)突發(fā)，主要有兩種狀況：一是特定風(fēng)險(xiǎn)源演變的不確定性，導(dǎo)致未被識別或監(jiān)測存在誤差的風(fēng)險(xiǎn)，突然兌現(xiàn)為危機(jī)；二是風(fēng)險(xiǎn)升級的不確定性，中低危風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)升級為高危風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致危機(jī)突然爆發(fā)。危機(jī)突發(fā)的后果通常較為嚴(yán)重。不僅是毫無防備或防御不足的突發(fā)狀況易導(dǎo)致應(yīng)對失誤、人員死傷和財(cái)產(chǎn)損失，而且猝不及防的突然爆發(fā)易引發(fā)受災(zāi)群眾的恐慌。更為嚴(yán)重的是，難以承受的突發(fā)危機(jī)易招致群眾的質(zhì)疑和問責(zé)，造成負(fù)面影響。

(二)風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)律：對風(fēng)險(xiǎn)屬性的安全管理

社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)屬性，表現(xiàn)為社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)及其演變具有規(guī)律性和可防控性，鑒于此，可通過明確對象、歸納規(guī)律、提升承受力等方法，實(shí)施安全管理。

分類分級，明確風(fēng)控對象。社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)的分類和分級，是指面對紛繁復(fù)雜的社會公共安全問題，一方面縮小防控范圍，另一方面突出管理重點(diǎn)，進(jìn)而明確風(fēng)控目標(biāo)。在分類分級的過程中，設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。根據(jù)國情和實(shí)地情況，應(yīng)綜合研判，可依據(jù)易導(dǎo)致較大規(guī)模人員死傷或財(cái)產(chǎn)損失、主體負(fù)有全責(zé)或主要責(zé)任、易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)或引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、涉眾型違法犯罪、涉及弱勢群體利益、易引發(fā)惡劣社會負(fù)面影響等多項(xiàng)指標(biāo)，來劃定風(fēng)險(xiǎn)管理的范圍。

總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，制定應(yīng)對方略。對已發(fā)生的危機(jī)現(xiàn)象，可歸納出周期性、關(guān)聯(lián)性、交融性*唐鈞主編：《風(fēng)險(xiǎn)評估與危機(jī)預(yù)警報(bào)告(2015—2016)》, 北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016。等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，從而抵消一定程度上的不確定性，并制定有針對性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方略。應(yīng)重點(diǎn)開展關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)為危機(jī)的兌現(xiàn)規(guī)律、風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)的路徑規(guī)律、風(fēng)險(xiǎn)演變惡化的升級規(guī)律等問題的研究，為制訂科學(xué)的應(yīng)對方案提供理論支撐。

提升風(fēng)險(xiǎn)承受能力，對沖危機(jī)。各國的實(shí)踐表明：可通過提升風(fēng)險(xiǎn)承受能力，相應(yīng)地降低風(fēng)險(xiǎn)等級，形成“對沖效應(yīng)”，減輕損失或降低危害。在提升承受力的過程中，對社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“最短板效應(yīng)”應(yīng)予以高度重視，只有克服“最短板效應(yīng)”，方能切實(shí)提升真實(shí)的承受能力。以美國為例，特朗普總統(tǒng)于2017年1月27日簽發(fā)“重建美國武裝部隊(duì)”指令*《國家安全總統(tǒng)備忘錄》(Presidential Memorandum on Rebuilding the U.S.Armed Forces)，美國白宮官網(wǎng)，https:// www.whitehouse.gov/presidential-actions/2017/01/27/presidential-memorandum-rebuilding-u-s-armed-forces。，制訂了開展“戰(zhàn)備審查”、編制《國防戰(zhàn)略》、實(shí)施“核態(tài)勢審查”和“彈道導(dǎo)彈防御審查”等多個(gè)規(guī)劃，希望全面提升美國防控社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)的軍事實(shí)力和承受能力。

(三)危機(jī)防治：應(yīng)對高危風(fēng)險(xiǎn)的全方位防治

危機(jī)防治是指基于風(fēng)險(xiǎn)屬性和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律，明確防控目標(biāo)、災(zāi)前全面防范、災(zāi)后科學(xué)處突，把可能的損害降至最低。

實(shí)時(shí)研判防治對象，全面識別高危風(fēng)險(xiǎn)。社會公共安全的防治，以高危風(fēng)險(xiǎn)的全面識別和實(shí)時(shí)研判為前提。第一，全面識別風(fēng)險(xiǎn)，掌握實(shí)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。一要全面，適應(yīng)信息“爆炸”的局面，從多渠道收集有價(jià)值的信息；二要準(zhǔn)確，應(yīng)用高新科技手段，盡力克服“信息干擾”、“信息噪音”等問題，抓取關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)；三要?jiǎng)討B(tài)，針對新生風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)新動態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境新變化等，持續(xù)調(diào)整“風(fēng)險(xiǎn)清單”。第二，實(shí)時(shí)研判與動態(tài)定級，及時(shí)確定高危風(fēng)險(xiǎn)。一是專項(xiàng)研判和定級：針對事件或風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)進(jìn)行“靜態(tài)”定級；二是動態(tài)定級：在持續(xù)監(jiān)測中分析風(fēng)險(xiǎn)變化，更改等級；三是“一票否決”式定級：對“不能容忍”或“不能承受”的風(fēng)險(xiǎn)，直接設(shè)定為高危風(fēng)險(xiǎn)。

各國在實(shí)踐中均高度重視社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)識別和定級。德國聯(lián)邦內(nèi)政部早在2002年就編寫了《德國危害預(yù)測手冊》*劉勝湘、許超：《德國情報(bào)與安全預(yù)警機(jī)制探析》，載《德國研究》， 2017(1)。，全面識別國內(nèi)社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)，并形成“風(fēng)險(xiǎn)清單”。美國在2015年《國家安全戰(zhàn)略》(The 2015 National Security Strategy)中明確列出了須優(yōu)先應(yīng)對的高危安全風(fēng)險(xiǎn)，包括對美國本土或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的毀滅性攻擊、大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散和使用、爆發(fā)嚴(yán)重的全球性傳染病等*《美國國家安全戰(zhàn)略2015版》，美國國土安全部官網(wǎng)，http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf。。

災(zāi)前全面防控，力爭危機(jī)不發(fā)生。社會公共安全的防治，以危機(jī)發(fā)生之前的風(fēng)險(xiǎn)降級、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、危機(jī)干預(yù)等防控工作為關(guān)鍵。第一，從源頭上消除高危風(fēng)險(xiǎn)，清除危機(jī)根源；第二，阻止升級，防止風(fēng)險(xiǎn)惡化；第三，啟動預(yù)警，做足防御。各國對于社會公共安全的災(zāi)前防控，皆竭盡全力。以美國為例，國土安全部為降低恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)等級，全面強(qiáng)化槍支、駕照管理，并嚴(yán)控生化與爆炸襲擊，力求根治隱患*《國土安全部反恐介紹》，美國國土安全部官網(wǎng)，https://www.dhs.gov/preventing-terrorism。；國土安全部警報(bào)系統(tǒng)(HSAS, Homeland Security Advisory System)*《美國國家恐怖襲擊威脅警報(bào)系統(tǒng)介紹》，美國國土安全部官網(wǎng)，https://www.dhs.gov/national-terrorism-advisory- system。將美國領(lǐng)土內(nèi)的恐怖襲擊預(yù)警分為三個(gè)等級，每一個(gè)級別都會觸發(fā)政府部門相對應(yīng)的反恐響應(yīng)，同時(shí)會提醒民眾做好相應(yīng)的防恐自保措施。

災(zāi)后快速和科學(xué)的應(yīng)急處突，爭取危害最小化。社會公共安全的防治，以危機(jī)發(fā)生后的影響控制、科學(xué)應(yīng)急處突、恢復(fù)重建等為保障。第一，遏制“連鎖反應(yīng)”，防止危機(jī)的影響擴(kuò)散；第二，以民眾生命為中心，以損害最小化為導(dǎo)向，科學(xué)應(yīng)急處突；第三，維護(hù)秩序，確保安全穩(wěn)定的社會環(huán)境秩序、新聞輿論秩序、生產(chǎn)生活秩序等；第四，提升“可逆”水平(disaster reversible)，通過災(zāi)后重建能快速恢復(fù)到災(zāi)前狀況。各國在社會公共安全的災(zāi)后應(yīng)對方面，都盡力而為。以日本“3·11”地震后的重建經(jīng)驗(yàn)為例，主要采取了三方面措施：一是提供災(zāi)民的救護(hù)救援，盡快恢復(fù)生活秩序；二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的復(fù)興，支援受災(zāi)企業(yè)恢復(fù)運(yùn)營，加速生產(chǎn)領(lǐng)域的重建；三是在恢復(fù)和重建公共交通的同時(shí)，構(gòu)建抗災(zāi)性能更強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施。*劉學(xué)敏、李強(qiáng)：《日本災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)及啟示》，載《中國科學(xué)報(bào)》，2015-03-27。

社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)屬性研究，實(shí)質(zhì)上是通過對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律的預(yù)判，強(qiáng)化災(zāi)前防御，提升應(yīng)急和承受能力，這是危機(jī)防治的本質(zhì)所在。中共十九大報(bào)告專門提出，要“增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，善于處理各種復(fù)雜矛盾”，這也正是針對全球公共安全的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律而提出的迫切任務(wù)，是踐行“總體國家安全觀”和保障社會公共安全的重要基礎(chǔ)。

二、社會公共安全的公共屬性與危機(jī)善治

實(shí)踐表明，風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)的防治無法全面應(yīng)對社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要重視深層次的多元主體和人為因素的問題。不同于自然災(zāi)害、工業(yè)生產(chǎn)、疾病傳播等相對具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)律的領(lǐng)域，公共范疇的人為因素通常難有規(guī)律可言，機(jī)理更復(fù)雜、防控難度更大，但人為因素導(dǎo)致?lián)p害的社會危害卻更惡劣。對此，應(yīng)運(yùn)用公共治理規(guī)律，推動應(yīng)對人為風(fēng)險(xiǎn)的多元主體公共治理機(jī)制的完善。

(一)危機(jī)異化：社會公共安全的人為因素導(dǎo)致?lián)p害

由于社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)涉及多元主體和多種利益立場，因此，社會公共安全的人為因素具有主觀能動性，從而在風(fēng)險(xiǎn)管理方面呈現(xiàn)出更為錯(cuò)綜復(fù)雜的致災(zāi)路徑，容易導(dǎo)致難以預(yù)測和防御的情況發(fā)生。

社會公共安全的人為因素導(dǎo)致危機(jī)異化，從全球案例來看主要是三類原因：一是政策制定或執(zhí)行存在瑕疵，導(dǎo)致?lián)p害極個(gè)別群眾的社會保障等權(quán)益問題，引發(fā)極端行為；二是決策方案或執(zhí)行存有失誤，導(dǎo)致極個(gè)別群眾誤認(rèn)為私利受損，引發(fā)沖突行為；三是利益規(guī)則或調(diào)解存在爭議，導(dǎo)致多方主體未達(dá)成規(guī)則共識，利益述求和風(fēng)險(xiǎn)溝通不充分，利益補(bǔ)償和矛盾調(diào)解無效果等，引發(fā)無序維權(quán)，甚至演變?yōu)樯鐣}亂、群體性事件、恐怖襲擊等惡性事件。

社會公共安全的人為因素導(dǎo)致危機(jī)異化，從全球?qū)嵺`來看主要有兩類表現(xiàn)：一類是個(gè)體的人為肇事，個(gè)體因私利或私憤，實(shí)施帶有主觀故意的違法違規(guī)行為；另一類是集群的群體行為，具有相同訴求的群體，開展抗議、施壓甚至違法犯罪活動。

“人為因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)”會產(chǎn)生“更強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”*“Communication with the Public in a Nuclear or Radiological Emergency”，International Atomic Energy Agency，http://www-pub.iaea.org/books/IAEABooks/8889/Communication-with-the-Public-in-a-Nuclear-or-Radiological-Emergency.，進(jìn)而對社會公共安全產(chǎn)生更嚴(yán)重的影響。因此，社會公共安全的危機(jī)異化，后果可能更加嚴(yán)重：一是損害其他人的合法權(quán)益和公共利益；二是破壞公共規(guī)則和公共秩序；三是管理方負(fù)有疏于監(jiān)管等社會責(zé)任。

(二)公共治理規(guī)律：對公共屬性的責(zé)任管理

社會公共安全的公共屬性，是指社會公共安全具有公共利益、公共責(zé)任、公共規(guī)則等特性?？赏ㄟ^確權(quán)來落實(shí)責(zé)任，達(dá)成公共規(guī)則，全面治理社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

明確風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)是社會公共安全的基礎(chǔ)。厘清社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)，是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任的基礎(chǔ)。社會公共安全的確權(quán)，實(shí)質(zhì)上是要明確所有權(quán)主體和各主體的責(zé)任，便于考核、監(jiān)督、問責(zé)、追責(zé)，既能保護(hù)民眾的合法權(quán)益，又可減少由于責(zé)任模糊而產(chǎn)生的社會公共安全問題。

社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)若不明確，容易導(dǎo)致責(zé)任歸屬不明，出現(xiàn)所有權(quán)“缺位”、“重疊”、“脫節(jié)”等一系列問題，必然導(dǎo)致治理漏洞和社會公共安全危機(jī)。因此，在社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，必須厘清各主體的所有權(quán)，形成所有權(quán)“無縫鏈接”的責(zé)任管理狀況。以國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全風(fēng)險(xiǎn)防控為例，美國于2013年通過的PPD-21《總統(tǒng)政策指令——關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和靈活性》(Presidential Policy Directive—Critical Infrastructure Security and Resilience)*“Presidential Policy Directive：Critical Infrastructure Security and Resilience”，The White House Office of the Press Secretary.https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/02/12/presidential-policy-directive-critical-infrastructure-security-and-resil.明確了政府的角色和職能，確立了政府部門之間及政府與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施所有者和運(yùn)營者之間的信息共享和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

維護(hù)民眾的合法權(quán)益是社會公共安全的重要責(zé)任。保護(hù)民眾的合法權(quán)益，是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任的關(guān)鍵。社會公共安全視角的合法權(quán)益保護(hù)，既能履行法律賦予民眾的正當(dāng)權(quán)利，也是避免極端行為和減少社會公共安全事件的“抓手”。

民眾的合法權(quán)益若受到非法侵害，其正當(dāng)維權(quán)若受挫受阻，則有可能引發(fā)極端個(gè)體的極端行為，甚至集體的群體事件，將對社會公共安全造成威脅。因此，社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)設(shè)置維護(hù)民眾合法權(quán)益的公共治理規(guī)則，既要保障極少數(shù)弱勢群體和貧困人群的生存發(fā)展權(quán)，還要滿足多方利益相關(guān)主體的合法合理訴求，更要確保全體民眾的權(quán)益免受非法侵害，從而形成民眾合法權(quán)益有“兜底”、能保障的責(zé)任管理局面。以美國為例，通過公共住房(public housing)*U.S.Department of Housing and Urban Development.“HUD’s Public Housing Program”，https://www.hud.gov/topics/ rental_assistance/phprog.、糧食券(food stamp)*The Official Website of the City of New York.“SNAP (Food Stamps)”，http://www1.nyc.gov/nyc-resources/service/ 1113/snap-food-stamps.、醫(yī)療救助計(jì)劃(medicaid)*The Official Website of Medicaid.“July 2017 Medicaid and CHIP Enrollment Data Highlights”，https://www.medicaid.gov/ medicaid/ program-information/medicaid-and-chip-enrollment-data/report-highlights/index.html.、社會保險(xiǎn)補(bǔ)助金(supplemental security income)*The Official Website of Social Security Administration.“Supplemental Security Income (SSI) Benefits”，https://www.ssa.gov/disabilityssi/ssi.html.等一系列社會保障措施，為弱勢群體和貧困人群提供生存救濟(jì)，維護(hù)普通民眾的生存權(quán)，力圖做好社會公共安全的“兜底”工作。

公共秩序是社會公共安全的堅(jiān)實(shí)保障。維護(hù)公共秩序，是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任的保障。良好的公共秩序是公共治理規(guī)則得以實(shí)施的基石，也是捍衛(wèi)民眾免于非法侵害的屏障。若公共秩序受到破壞，則相關(guān)當(dāng)事人就可能遭受權(quán)益侵害；雖然破壞秩序者也必被法律懲處，但整個(gè)過程卻對社會公共安全提出了挑戰(zhàn)。因此，從社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的視角，應(yīng)達(dá)成全社會共同遵守的公共秩序，各主體承擔(dān)起維護(hù)公共秩序和社會公共安全的責(zé)任，形成治理規(guī)則和公共秩序良性運(yùn)行的責(zé)任管理格局。

(三)危機(jī)善治：應(yīng)對人為風(fēng)險(xiǎn)的多元主體公共治理

針對引發(fā)危機(jī)的人為因素和社會公共安全的公共屬性，危機(jī)善治要求在公共范疇，針對多元主體，遵循善治理念，圍繞私人利益和公共利益，形成貫穿全程的個(gè)體規(guī)則和整體秩序，達(dá)成良好的公共治理和社會公共安全。

風(fēng)險(xiǎn)“上游”的關(guān)鍵是確權(quán)定責(zé)。在社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“上游”環(huán)節(jié)，應(yīng)做好確權(quán)定責(zé)，規(guī)范社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)主體的所有權(quán)，規(guī)范其權(quán)利與義務(wù)。第一，確保風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人的權(quán)責(zé)對等，防止“責(zé)任越位”或“責(zé)任缺位”；第二，前置評估，針對直接關(guān)系民眾切身利益且涉及面廣的決策、事項(xiàng)、活動等實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估，提前防范涉及公共安全、社會秩序、社會穩(wěn)定等問題的風(fēng)險(xiǎn)；第三，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)人的義務(wù)履行，群防群治。國際經(jīng)驗(yàn)表明，確權(quán)定責(zé)確有成效。以美國為例，其“鄰里守望”(neighborhood watch)*“Neighborhood Watch”，美國國家鄰里守望官網(wǎng)，https://www.NNW.org.模式，將警民緊密聯(lián)合起來，美國警察作為政府代表和專業(yè)力量，幫助“鄰里守望”組織發(fā)展壯大，并通過該組織及時(shí)掌握社區(qū)動態(tài)、了解安全隱患、處理安全事故與犯罪事件；社區(qū)居民則積極參與，主動留意鄰居動向，若發(fā)現(xiàn)可疑跡象，立即報(bào)警，向警方匯報(bào)。這種模式有利于實(shí)現(xiàn)共同預(yù)防犯罪，切實(shí)改進(jìn)治安狀況。

風(fēng)險(xiǎn)“中游”的重點(diǎn)是監(jiān)管調(diào)解。在社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“中游”環(huán)節(jié)，應(yīng)健全監(jiān)管機(jī)制、完善調(diào)解規(guī)則，防范易造成非法侵害的人為風(fēng)險(xiǎn)。第一，加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)干預(yù)。一是加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)督察，通過績效考核、責(zé)任倒查等制度，形成嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)管；二是健全外部社會監(jiān)督，發(fā)揮社會組織、新聞輿論、人民群眾的優(yōu)勢，形成主動的外部監(jiān)管；三是重視對跨領(lǐng)域、跨部門、跨區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，避免“責(zé)任真空”和治理漏洞。第二，設(shè)定調(diào)解規(guī)則，從源頭上減少由于利益矛盾導(dǎo)致的社會沖突或社會危機(jī)。一是穩(wěn)妥處理多主體間的利益關(guān)系，通過設(shè)定公認(rèn)的利益協(xié)調(diào)規(guī)則等方法，提高溝通協(xié)商的實(shí)效；二是對直接利益相關(guān)主體的調(diào)解，在合法前提下，可通過物質(zhì)賠償和精神補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)措施并舉，滿足其合法合理的訴求，避免極端行為的風(fēng)險(xiǎn)；三是對間接利益相關(guān)主體的調(diào)解，在合法合理的基礎(chǔ)上，妥善回應(yīng)其知情權(quán)、建議權(quán)等訴求，滿足其免于被非法侵害和加強(qiáng)整改等合理訴求，避免發(fā)生集群事件。國際經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管調(diào)解的作用顯著。以美國為例，紐約“土地利用審批程序”(Urban Land Use Review Procedure，簡稱ULURP)*“Urban Land Use Review Procedure”，紐約城市規(guī)劃委員會官網(wǎng)，http://www1.nyc.gov/site/planning/applicants/ applicant-portal/step5-ulurp-process.page.通過設(shè)置社區(qū)委員會審查環(huán)節(jié)和公眾聽證會制度，使項(xiàng)目周邊居民能夠參與到?jīng)Q策的風(fēng)險(xiǎn)評估中，允許民眾參與城市建設(shè)項(xiàng)目審批、表達(dá)個(gè)人訴求與意見，其“知情權(quán)”和利益訴求均能得到較充分的保障，不同利益訴求之間的矛盾得到較好的調(diào)解，從而有效地規(guī)避了“鄰避運(yùn)動”(Not In My Back Yard)及其帶來的社會公共安全危害。

風(fēng)險(xiǎn)“下游”的要?jiǎng)?wù)是秩序管理。在社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“下游”環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)秩序管理，確保民眾免于因公共秩序失控而遭受損害。第一，保障民眾有序參與的合法渠道，引導(dǎo)民眾有序表達(dá)利益訴求、有序參與權(quán)益維護(hù)。以法國核電站建設(shè)為例，在法國《核透明與核安全法》(Act No.2006-686 of 13 June 2006 on Transparency and Security in the Nuclear Field)*“Act No.2006-686 of 13 June 2006 on Transparency and Security in the Nuclear Field”，法國核安全局官網(wǎng)， http:// www.french-nuclear-safety.fr/References/Regulations/Act-No.-2006-686-of-13-June-2006.2006-06-13.的規(guī)定和保護(hù)下，民眾可以自愿成立和加入“地方信息委員會”(the Local Information Committee)和“核安全透明度和信息高級委員會”(the High Committee for Transparency and Information on Nuclear Security)，地方民選議員、工會、企業(yè)及環(huán)保組織代表等長期追蹤核設(shè)施的安全信息及影響，定期舉行例會并代表居民與核電運(yùn)營企業(yè)對話，組織公眾研討會，有序參與核設(shè)施的安全風(fēng)險(xiǎn)防控與監(jiān)督。第二，依法依規(guī)維護(hù)公共秩序，必要時(shí)強(qiáng)制維序，并確保執(zhí)法過程合法合理且全程無責(zé)。以美國為例，在紐約“土地利用審批程序”等允許民眾有序維權(quán)的基礎(chǔ)上，各州政府對于游行示威等威脅公共秩序的行為，通過立法等措施要求游行示威必須提前申請并獲得政府許可，獲得許可后的游行示威也要受到全程的警方監(jiān)控，如出現(xiàn)問題，警方有權(quán)中止游行示威活動，防止出現(xiàn)擾亂社會秩序、危害社會公共安全的事件。

社會公共安全的公共屬性研究，實(shí)質(zhì)上是通過對公共安全主體和相關(guān)利益群體的社會規(guī)律分析，厘清風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)、優(yōu)化調(diào)處化解、維護(hù)社會秩序，從而最大限度地保障各方合法權(quán)益和社會公共安全，這是善治的本質(zhì)所在。中共十九大報(bào)告在“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”的部分，專門強(qiáng)調(diào)“維護(hù)國家安全是全國各族人民根本利益所在”、“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”、“健全公共安全體系”、“加快社會治安防控體系建設(shè)”等要點(diǎn)，也正是從善治層面，創(chuàng)新性地提出了社會公共安全的解決之道。

三、社會公共安全的社會屬性與危機(jī)根治

聯(lián)合國《與風(fēng)險(xiǎn)共存》(Living with Risk)的倡議提出：人類面臨和承受的風(fēng)險(xiǎn)是多重環(huán)境因素共同作用的結(jié)果。*“Living with Risk：A Global Review of Disaster Reduction Initiatives”，http://www.unisdr.org/we/inform/publications/657.對風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)的防治和人為因素的善治，能對社會公共安全產(chǎn)生較好的功效，但仍難以實(shí)現(xiàn)根源治理。這就要求從社會屬性和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的視角，綜合分析社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，進(jìn)而開展宏觀的頂層設(shè)計(jì)和微觀的環(huán)境治理。

(一)危機(jī)固化：社會公共安全的環(huán)境反制導(dǎo)致危害

社會公共安全的環(huán)境反制，是指基于傳統(tǒng)“人定勝天”的風(fēng)險(xiǎn)防治思路并不完全適用于根植于社會環(huán)境中的安全風(fēng)險(xiǎn)，并且社會環(huán)境有可能反制風(fēng)險(xiǎn)防控，反過來助長風(fēng)險(xiǎn)升級甚至導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)。

社會公共安全的環(huán)境反制導(dǎo)致危機(jī)固化，主要原因有三個(gè)方面。一是特定階段的路徑依賴：在特定的階段，受到生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣、文化習(xí)俗等環(huán)境因素的影響，社會公共安全危機(jī)遵循某種路徑而重復(fù)發(fā)生的狀況。二是特定區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)累積：特定區(qū)域的自然環(huán)境、區(qū)域規(guī)劃、文明沖突等因素，導(dǎo)致某些社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)難以消除。三是特定行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)沉淀：特定行業(yè)的發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)傳導(dǎo)等因素，導(dǎo)致某些社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)被沉淀下來。

社會公共安全的環(huán)境反制導(dǎo)致危機(jī)固化，在全球治理的實(shí)踐中通常有三種主要表現(xiàn)形式。第一種形式是社會環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)源難以根除而導(dǎo)致“風(fēng)險(xiǎn)固化”。由于環(huán)境因素的客觀存在，某些社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)趨于固化且難以根治。第二種形式是“全球環(huán)境氣候”治理困難引發(fā)“危機(jī)頑疾”。社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有全球性的“傳導(dǎo)效應(yīng)”和“滲透效應(yīng)”，打破國別界限和有形保衛(wèi)，給風(fēng)險(xiǎn)防控帶來挑戰(zhàn)。第三種形式是風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境催生“風(fēng)險(xiǎn)變種效應(yīng)”。社會環(huán)境若未被根治，風(fēng)險(xiǎn)源將長期存在，甚至可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)變種，引發(fā)新生風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)新變化。

因此，社會公共安全的危機(jī)固化，其危害也極為深遠(yuǎn)。危害之一是社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)應(yīng)對的低效甚至無效；危害之二是戰(zhàn)略或規(guī)劃失誤，甚至?xí)环醋饔?，反受其害；危害之三是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的作用，社會環(huán)境不變，則同類危機(jī)頻發(fā)，并引發(fā)關(guān)聯(lián)危機(jī)和連鎖反應(yīng)。

(二)環(huán)境適配規(guī)律：對社會屬性的戰(zhàn)略管理

社會公共安全的社會屬性，是指社會環(huán)境與公共安全具有相互作用的特性。可通過適配，將治理與社會環(huán)境統(tǒng)籌考慮、有機(jī)結(jié)合。

社會環(huán)境可決定危機(jī)的系統(tǒng)格局。社會環(huán)境在縱向上決定著生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系等當(dāng)前社會發(fā)展階段，在橫向上囊括了經(jīng)濟(jì)、政治、民族、宗教、文化等綜合因素。社會公共安全，實(shí)質(zhì)上是社會環(huán)境中的一個(gè)組成部分。正因?yàn)槿绱?，社會環(huán)境在一定程度上決定著社會公共安全的系統(tǒng)格局：既決定了現(xiàn)階段的危機(jī)類型，還關(guān)系到危機(jī)的演變和關(guān)聯(lián)因素，甚至影響著危機(jī)造成的損失和后果。因此，社會公共安全的治理，應(yīng)高度重視社會環(huán)境的系統(tǒng)影響。

“危機(jī)根治”應(yīng)適配具體的風(fēng)險(xiǎn)類型。社會公共安全的治理中，“危機(jī)根治”的實(shí)質(zhì)并非消除所有的危機(jī)源，而是依據(jù)社會屬性，根據(jù)社會公共安全的風(fēng)險(xiǎn)類型，合理適配應(yīng)對方案，從而避免危機(jī)爆發(fā)或帶來損害。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的國際標(biāo)準(zhǔn)《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與指南》(ISO31000-2009 Risk Management-Principles and Guidelines)*國際標(biāo)準(zhǔn)化組織：《風(fēng)險(xiǎn)管理原則與指南》，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織官網(wǎng)，https://www.iso.org/iso-31000-risk-management.html。將風(fēng)險(xiǎn)劃分為可“消除風(fēng)險(xiǎn)”(removing the risk)、“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”(avoiding the risk)、通過干預(yù)來“改變風(fēng)險(xiǎn)后果或發(fā)生可能性”(changing the likelihood or consequences)三種類型。具體而言，在社會公共安全的治理中，對于“可消除”的社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)適配消除風(fēng)險(xiǎn)源等應(yīng)對方案；對于“可干預(yù)”的社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)適配阻止升級、干預(yù)危機(jī)爆發(fā)等應(yīng)對方案；對于“可規(guī)避”的社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)適配躲避風(fēng)險(xiǎn)源、避免遭受其損害等應(yīng)對方案。

社會環(huán)境的整改要靠戰(zhàn)略規(guī)劃。社會環(huán)境的整改，要靠戰(zhàn)略規(guī)劃的整體統(tǒng)籌，從而通過對社會環(huán)境的綜合整改，來實(shí)現(xiàn)對社會公共安全的系統(tǒng)治理。為了國家的社會公共安全，必須科學(xué)實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃。建議適配社會環(huán)境，結(jié)合歷史發(fā)展階段、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系狀況、外交、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、宗教、文化等多種因素，短中長期結(jié)合，宏觀微觀兼顧，既要回應(yīng)歷史，還要直面現(xiàn)實(shí)，更要繼往開來，依此制定和實(shí)施社會公共安全的國家戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃。

(三)危機(jī)根治：應(yīng)對社會系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)

針對社會環(huán)境反制導(dǎo)致的危機(jī)固化和社會屬性，社會公共安全的治理要求基于社會環(huán)境，通過戰(zhàn)略規(guī)劃和制度整改，達(dá)成長治久安。

整體上，要構(gòu)建“總體安全”的國家戰(zhàn)略。“總體安全”的國家戰(zhàn)略是在整體上、宏觀上部署適應(yīng)當(dāng)前社會環(huán)境的戰(zhàn)略，并能引領(lǐng)社會環(huán)境向著有益于國家安全的方向發(fā)展，從而防范和治理系統(tǒng)性的社會公共安全問題。

各國在社會公共安全國家戰(zhàn)略方面的實(shí)踐從未間斷，通常會根據(jù)國際安全形勢，依據(jù)本國國內(nèi)的社會環(huán)境，結(jié)合歷史發(fā)展階段特征、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系狀況，考量當(dāng)前的國情國力，針對政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素與社會公共安全方向的交互融合狀況*唐鈞主編：《風(fēng)險(xiǎn)評估與危機(jī)預(yù)警報(bào)告(2015—2016)》，北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016。，通過制定與實(shí)施國家戰(zhàn)略，從以下三個(gè)方面進(jìn)行部署，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生：(1)更新和優(yōu)化生產(chǎn)方式來減少或規(guī)避安全生產(chǎn)事故；(2)促進(jìn)失業(yè)安置和提高就業(yè)率來降低潛在的犯罪隱患；(3)普及法制教育來減少犯罪率等。以美國《國家安全戰(zhàn)略》*為例，奧巴馬執(zhí)政期間發(fā)布了兩份國家安全戰(zhàn)略，從2011年版升級為2015年版時(shí)，依據(jù)國內(nèi)外安全形勢的變化對安全戰(zhàn)略做出調(diào)整：一方面，2015年延續(xù)之前的思路，繼續(xù)謀劃運(yùn)用綜合國力來捍衛(wèi)“美國的安全、繁榮、價(jià)值觀和國際秩序”四項(xiàng)核心利益；另一方面，2015年版對美國國家安全形勢的判斷做了調(diào)整，認(rèn)為“美國經(jīng)濟(jì)環(huán)境已大有好轉(zhuǎn)，美國已擺脫大規(guī)模反恐戰(zhàn)的重負(fù)，國家安全面臨更多樣化的挑戰(zhàn)”，因此，美國應(yīng)在暴力極端主義和恐怖主義、氣候變化及其災(zāi)害、網(wǎng)絡(luò)攻擊、流行性疾病等多項(xiàng)安全問題上，皆加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。*The Official Website of the National Security Strategy Archive.“National Security Strategy”.http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf。

局部中，要布局“結(jié)構(gòu)安全”的區(qū)域規(guī)劃?！敖Y(jié)構(gòu)安全”的區(qū)域規(guī)劃是在國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，在局部實(shí)施更加精細(xì)化的規(guī)劃，力求在社會環(huán)境的結(jié)構(gòu)上達(dá)成確保社會公共安全的布局。各國在社會公共安全的區(qū)域規(guī)劃方面日益嚴(yán)格，通常會根據(jù)該區(qū)域的整體發(fā)展?fàn)顩r與安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的分布，科學(xué)部署，運(yùn)用功能分區(qū)、空間布局等方法，加強(qiáng)對社會公共安全高危風(fēng)險(xiǎn)的隔離防護(hù)，并及時(shí)調(diào)整區(qū)域結(jié)構(gòu)，從根源上消除“結(jié)構(gòu)性”的社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)。以新加坡的PX項(xiàng)目布局為例，其PX項(xiàng)目有整體規(guī)劃，大多集中在距主島約2公里的裕廊島及其附近島嶼、填海造陸地塊，該選址設(shè)計(jì)距市區(qū)約10公里，遠(yuǎn)離人口密集區(qū)，且采取嚴(yán)格的封閉式管理，從而規(guī)避了主島嶼的社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)。*《新加坡：將危險(xiǎn)化學(xué)品工廠“請出”人口聚集區(qū)》，2015-08-15，http://news.xinhuanet.com/world/2015-08/15/c_1116265361.htm。在運(yùn)營過程中，裕廊島內(nèi)部不同化工設(shè)施之間采用水渠等方式，進(jìn)行區(qū)塊隔離，規(guī)避火災(zāi)事故發(fā)生后的危害蔓延擴(kuò)散，從而形成“結(jié)構(gòu)安全”的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

節(jié)點(diǎn)里，要落實(shí)“制度安全”的系統(tǒng)整改。“制度安全”的系統(tǒng)整改，是爭取在所有的社會公共安全的節(jié)點(diǎn)，施行以安全制度切實(shí)保障安全的做法。各國在社會公共安全的制度安全方面愈發(fā)重視，在危機(jī)事件后的整改過程中，不僅就事論事，更會深入到制度層面進(jìn)行系統(tǒng)整改，通過改變社會環(huán)境，確保同類危機(jī)不再重復(fù)發(fā)生。以美國三角工廠1911年火災(zāi)(Triangle Shirtwaist Factory Fire in 1911)后的整改*《美國三角工廠1911年火災(zāi)專題》，美國康奈爾大學(xué)官網(wǎng)，https://trianglefire.ilr.cornell.edu/supplemental/ timeline.html?e=bills_recommended。為例，一場導(dǎo)致146名女工死亡的工廠火災(zāi)，引發(fā)了美國社會的系統(tǒng)整改，主要包括：(1)社會理念的扭轉(zhuǎn)?！吧鐣_(dá)爾文主義”(Social Darwinism)觀念被批判，“生命的價(jià)值重于財(cái)富”成為美國現(xiàn)代主流價(jià)值觀的一部分，樹立了公共安全優(yōu)先的理念。(2)法律政策的完善。火災(zāi)事故后，《全國勞工關(guān)系法》(the United States National Labor Relations Act of 1935)、《社會保障法》(the United States Social Security Act of 1935)、《公共住房法》(the United States Housing Act of 1937)等涉及安全生產(chǎn)、勞工關(guān)系、公共服務(wù)、社會保障的法律法規(guī)逐步建立，提供了強(qiáng)有力的安全生產(chǎn)法律保障。(3)政治環(huán)境的改良。該場火災(zāi)成為多種進(jìn)步力量推動社會改革的動力，多名政界人士全力為促進(jìn)安全生產(chǎn)、調(diào)解勞資關(guān)系、保障婦女兒童權(quán)益、提升社會福利、完善社會保障等議題持續(xù)發(fā)力，營造出良好的公共安全政治環(huán)境。也正是依靠上述在制度安全方面的多維努力，確保了美國免受工廠火災(zāi)的危機(jī)侵害。

關(guān)于社會公共安全的社會屬性的研究，其實(shí)質(zhì)是對社會環(huán)境因素作用于公共安全的機(jī)理進(jìn)行深入分析，根據(jù)不同的社會環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)，選擇性地應(yīng)用消除風(fēng)險(xiǎn)源、干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)兌現(xiàn)、規(guī)避不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略，從而避免危機(jī)或損害最小化，這也是危機(jī)根治的本質(zhì)。中共十九大報(bào)告在“新時(shí)代中國特色社會主義思想和基本方略”中再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持總體國家安全觀”，并專門指出，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強(qiáng)國家安全能力建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”等重大原則，這也正是從根本上系統(tǒng)性地創(chuàng)新了社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)的根治之道。

綜上，在借鑒全球公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，社會公共安全在客觀上面臨著單純的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)很難有效防控的局面。因此，需要全面剖析社會公共安全的三重屬性，并基于這三重屬性提出全方位的治理策略，即基于風(fēng)險(xiǎn)屬性的防治策略，基于公共屬性的善治策略，基于社會屬性的根治策略。與此同時(shí)，還需強(qiáng)化安全管理、落實(shí)責(zé)任管理、優(yōu)化戰(zhàn)略管理，從而有效回應(yīng)全球公共安全的風(fēng)險(xiǎn)格局，達(dá)成社會公共安全的有效治理和長治久安。