從摸著石頭過河到頂層設(shè)計*
——中國改革模式的演進(jìn)

王 曦， 彭業(yè)碩

一、引 言：改革之辯

1978年，改革開放成為我國基本國策。40年之間，我國的市場經(jīng)濟(jì)制度基本得以建立，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成績舉世矚目：GDP(現(xiàn)價)從1978年的3 678.7億元增長到2017年的82.71萬億元，從積貧積弱的人口大國一躍成為經(jīng)濟(jì)總量世界第二的經(jīng)濟(jì)大國；城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)從57.5大幅下降至28.6，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)也從67.7大幅下降至31.2，貧困人口大幅減少。中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅造福于本國人民，更推動了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

回顧歷史，我國改革的方向和道路并不是預(yù)先規(guī)劃的，而是在摸索中不斷修正和前進(jìn)。在這樣一個龐大的社會主義國家搞改革開放，實行商品經(jīng)濟(jì)或者市場經(jīng)濟(jì)，從一開始就爭議頗多，其間也不乏幾次激烈的爭辯。在改革開放初期、20世紀(jì)80年代末90年代初和2004—2006年我國先后出現(xiàn)了三次改革大辯論(吳敬璉，2009)。幸而，在“摸著石頭過河”式的改革進(jìn)程中，幾代領(lǐng)導(dǎo)人和國民不斷試錯、調(diào)整，堅持市場經(jīng)濟(jì)改革方向，最終取得了如今得之不易的成績。

時至今日，以改革促發(fā)展已經(jīng)深入人心，成為全社會的共識。即便在局部某些保守思想有所回潮，也不得不披著改革的外衣。另一方面，雖然原有的改革取得了豐碩的成果，但是持續(xù)的高速增長也帶來了一系列負(fù)面后果。首先，粗放式增長造成了全國范圍內(nèi)嚴(yán)重的污染問題，并且“中國式增長”更加注重短期效益，忽略了長期性的科技創(chuàng)新，缺乏自主研發(fā)能力(Gilboy，2004)。中美貿(mào)易戰(zhàn)中中興事件就是一個典型案例。其次，各級政府長期過度關(guān)注GDP增長目標(biāo)，一定程度上扭曲了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成了當(dāng)前面臨的高杠桿困境和產(chǎn)能過剩問題。以2008年“四萬億”投資為例，其通過不對稱的天量信貸雖然帶動了短期產(chǎn)出增長，但是忽視了總需求中投資占比已然偏高的事實，進(jìn)一步扭曲了總需求結(jié)構(gòu)；并且大量的信貸流向了房地產(chǎn)和重工業(yè)部門，最終導(dǎo)致當(dāng)前的去杠桿、去產(chǎn)能的痛楚(Chen et al.，2016)。

在這些負(fù)面影響下，當(dāng)前左傾保守主義有所抬頭，這應(yīng)當(dāng)引起我們的警惕。雖然仍有瑕疵，我們應(yīng)當(dāng)深刻地認(rèn)識到，瑕不掩瑜，改革開放40年實踐的成績舉世矚目，市場化改革總體導(dǎo)向不容置疑。任何否認(rèn)市場化改革方向的言論和舉措都是有害的，也違背了歷史的潮流。就此，領(lǐng)導(dǎo)層對于改革開放的態(tài)度也一貫堅定不移[注]2007年10月15日，時任國家主席胡錦濤代表中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會向大會作報告時明確指出：“改革開放符合黨心民心、順應(yīng)時代潮流，方向和道路是完全正確的，成效和功績不容否定，停頓和倒退沒有出路?！?http://www.china.com.cn/17da/2007-10/15/content_9054859.htm)2008年9月24日，在紐約舉行的第63屆聯(lián)合國大會一般性辯論中，時任國務(wù)院總理溫家寶也指出：“只有不斷而深入地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制等各項改革，才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的永恒動力；只有全面而持久地擴(kuò)大對外開放，才是國家富強和民族繁榮的正確道路?！?http://www.gov.cn/ldhd/2008-09/25/content_1104997.htm)2015年9月24日，習(xí)近平在華盛頓同當(dāng)時的美國總統(tǒng)奧巴馬舉行中美元首會晤時也指出：“改革開放是中國的基本國策，也是今后推動中國發(fā)展的根本動力。”(http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0401/c385474-28244519-3.html)。2014年4月1日，習(xí)近平在歐洲學(xué)院發(fā)表重要演講時說：“改革開放只有進(jìn)行時、沒有完成時。”(http://cpc.people.com.cn/n/2014/0402/c64094-24799678.html)。然而，面對出現(xiàn)的問題，下一步的改革應(yīng)如何推進(jìn)？筆者以為，在保證市場化大方向的前提下，主要還是改革模式本身是否需要調(diào)整以及如何改革的問題。

從大的方面看，改革有漸變式和突變式兩種基本思路。蘇東巨變導(dǎo)致了災(zāi)難性后果，在事實上宣告了突變式改革的失敗，余下的問題就是如何進(jìn)行漸變式改革。漸變式改革也可以分為兩類：一種是由下至上的“摸著石頭過河”式改革，另一種是由上至下的“頂層設(shè)計”式改革?？傮w上，在2011年之前，我國的改革發(fā)展模式基本遵循“摸著石頭過河”的思路或方式；2011年之后，雖然“頂層設(shè)計”的思路已被提出，但其在現(xiàn)實中的推進(jìn)并不得力，其科學(xué)內(nèi)涵仍需要進(jìn)一步厘清。

總體上，在改革開放40年之際，確有必要反思既往改革模式的利弊，說明變革改革模式本身的必然性，闡述新時代新改革模式的科學(xué)內(nèi)涵。如此才能為中國經(jīng)濟(jì)的再發(fā)展或二次轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。后文將首先說明兩種漸進(jìn)改革模式的淵源和內(nèi)涵，再闡述“摸著石頭過河”讓渡于“頂層設(shè)計”的必然性，最后著重論證新時期“頂層設(shè)計”改革模式的要點和原則問題。

二、兩種改革模式的淵源和內(nèi)涵

“摸著石頭過河”這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想，早在建國初期就已由陳云同志提出[注]中共中央文獻(xiàn)研究室：《陳云年譜》中，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2000年，第44、109頁。。后經(jīng)鄧小平同志強調(diào)成為改革開放的主導(dǎo)模式。在黨史研究中，它一般被認(rèn)為是鄧小平理論的重要部分(王曦和舒元，2011)。“摸著石頭過河”模式強調(diào)要“小步緩行”和“試錯”，在最大程度上保證了社會的穩(wěn)定發(fā)展。1980年12月16日，陳云在中共中央工作會議開幕會上說：“我們要改革，但是步子要穩(wěn)。因為我們的改革，問題復(fù)雜，不能要求過急。改革固然要靠一定的理論研究、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計和經(jīng)濟(jì)預(yù)測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結(jié)經(jīng)驗，也就是要‘摸著石頭過河’?！编囆∑揭苍?jīng)指出：“開放不簡單，比開放更難的是改革，必須有秩序地進(jìn)行。所謂有秩序，就是既大膽又慎重，要及時總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步前進(jìn)。如果沒有秩序，遇到這樣那樣的干擾，把我們的精力都消耗在那上面，改革就搞不成了?！?鄧小平，1993，第199頁)

在我國改革開放相當(dāng)長的時間內(nèi)，改革主要的指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”。有反面觀點認(rèn)為，“摸著石頭過河”或“走一步，看一步”的做法在20世紀(jì)80年代中期就已經(jīng)發(fā)生了改變[注]如吳敬璉在2012年4月的金融四十人年會上演講： “說我們直到現(xiàn)在還在‘摸著石頭過河’是一種誤解”，“‘摸著石頭過河’是上個世紀(jì)80年代初期的做法……鄧小平、陳云提出‘我們現(xiàn)在只能摸著石頭過河’， ‘走一步，看一步’，這種情況在80年代中期已經(jīng)發(fā)生了改變?！?，并且在“過河”過程中決策層并沒有放棄“頂層指導(dǎo)”的思想[注]如十四屆三中全會提出了關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定，十六屆三中全會提出了關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定，十八屆三中全會提出了關(guān)于進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定。。筆者對此不敢茍同?！懊^過河”本身有其大目標(biāo),即“河對岸”，只不過其具體目標(biāo)和實現(xiàn)手段缺乏明確性，甚至有時具體目標(biāo)都會隨著“試錯”進(jìn)行調(diào)整。因此這種“頂層指導(dǎo)”更應(yīng)類比成“摸著石頭過河”中的總體“對岸”方向，其不同于當(dāng)下所倡導(dǎo)的“頂層設(shè)計”，也不等于“摸著石頭過河”方式的退出。我國改革開放進(jìn)程中大量的案例，如，“全國工業(yè)缺電”狀況、金融市場多次出現(xiàn)“推倒重來”案例[注]如外匯改革、統(tǒng)一貨幣市場、信托業(yè)改革和城市信用社改革的反復(fù)。、2008年金融危機(jī)后貨幣超發(fā)造成的通貨膨脹、2015年股票市場大幅波動期間短暫出現(xiàn)的“熔斷機(jī)制”、一次又一次的房地產(chǎn)“限購政策”和堅決遏制房價上漲的行政指令等，皆說明了這一點。

這種情況在2011年有所改變。彼時十一屆全國人大四次會議審議和批準(zhǔn)了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要，強調(diào)“以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”,自此，“頂層設(shè)計”的改革思路被提上了更加重要的位置。然而，從最近幾年的實際情況來看，“試錯”的手段仍然發(fā)揮著重要的作用，如前述“熔斷機(jī)制”的短暫施行、頻發(fā)的房地產(chǎn)“限購、限貸、限售政策”等。因此可以判斷，我國目前尚未建成改革和發(fā)展的“頂層設(shè)計”架構(gòu)。

王曦和舒元(2011)將“摸著石頭過河”形象化地表述為：“過河者首先站在河里的一塊石頭上，明確了方向是河對岸；然后站在當(dāng)前的石頭上摸索周圍以尋找可以墊腳的下一塊石頭；之后踏上這塊新的石頭再摸索下一塊石頭……”他們認(rèn)為，“摸著石頭過河”產(chǎn)生于行動目標(biāo)和實施方法的不明確，本質(zhì)上是一種探索性的實踐，也是一種審慎的漸進(jìn)性改革方式。其中探索性實踐特征反映在具體行動之中。正如陳云談到的“更重要的還是要從試點著手，隨時總結(jié)經(jīng)驗”，以及鄧小平強調(diào)的“我們只能在干中學(xué)，在實踐中摸索”。而在改革態(tài)度方面，“摸著石頭過河”鼓勵探索，但是又要保持謹(jǐn)慎，注重“小步緩行”和“隨時總結(jié)經(jīng)驗”，體現(xiàn)了漸進(jìn)性改革的審慎特征?？偨Y(jié)來看，“摸著石頭過河”是在中央和其他各部門不具備相應(yīng)經(jīng)驗、理論指導(dǎo)和改革目標(biāo)不明確的情況下，進(jìn)行審慎、漸進(jìn)的探索性改革實踐的指導(dǎo)思想。

體制改革方面的“頂層設(shè)計”，最開始出現(xiàn)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中。“頂層設(shè)計”原本是一個工程學(xué)術(shù)語，其本義是統(tǒng)籌考慮工程項目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。在體制改革領(lǐng)域，王建民和狄增如(2013)曾綜合不同領(lǐng)域?qū)＜覍@一術(shù)語的理解，對制度變遷中的“頂層設(shè)計”做了界定(王建民和狄增如，2013)。借鑒現(xiàn)有成果，筆者認(rèn)為，中國的“頂層設(shè)計”是指：以精英群體構(gòu)成的決策層為領(lǐng)導(dǎo)，以民眾關(guān)切、專業(yè)論證和基層建議為基礎(chǔ)，就目標(biāo)模式、體制機(jī)制和涉及國家安全的重大基礎(chǔ)領(lǐng)域，作出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和實踐性的總體安排與部署[注]從人類歷史來看，廣義的精英一直都是社會轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量，他們包括政治精英、知識精英和經(jīng)濟(jì)精英。精英階層通過權(quán)力競爭和分享機(jī)制，將會使得決策更加專業(yè)化和科學(xué)化，并具備更強的修正與完善機(jī)制，因此，他們應(yīng)當(dāng)在頂層設(shè)計中發(fā)揮主體作用。。按照這一理解，“頂層設(shè)計”的主要特征包括頂層決定性、整體關(guān)聯(lián)性和實際可操作性。首先，“頂層設(shè)計”是自高端向低端展開的設(shè)計方法，核心理念與目標(biāo)都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端。但是頂層決定的依據(jù)是民眾關(guān)切、專業(yè)論證和基層的建議，決定的客體是目標(biāo)模式、體制機(jī)制和涉及國家安全的基礎(chǔ)領(lǐng)域等。決定具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和實踐性。其次，“頂層設(shè)計”強調(diào)設(shè)計對象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配與有機(jī)銜接。再次，設(shè)計的基本要求是表述簡潔明確，設(shè)計成果具備實踐可行性，因此“頂層設(shè)計”成果應(yīng)是可實施、可操作的。

“頂層設(shè)計”與“摸著石頭過河”存在明顯的不同。首先，就目標(biāo)特征而言，“摸著石頭過河”的具體目標(biāo)是不明確的，而“頂層設(shè)計”的目標(biāo)要求具有系統(tǒng)性，而不是單獨考慮某一方面或者相對孤立地考慮某幾方面。除此之外，前者的目標(biāo)往往是短期目標(biāo)，而后者突出戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，目標(biāo)綜合考慮長短期之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，關(guān)系到國家和經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略前景。其次，就主客體而言，“頂層設(shè)計”的主體是決策和執(zhí)行“頂層設(shè)計”活動的組織、部門或個人，即精英群體構(gòu)成的決策層，客體是其對象或者內(nèi)容，比如目標(biāo)模式、政治制度、法律法規(guī)等。而在“摸著石頭過河”模式下，主體是指中央決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府部門、國家單位，其客體是經(jīng)濟(jì)發(fā)展(如GDP增長)或者其他具體要求的行動。再次，就機(jī)制而言，“摸著石頭過河”是一種自下而上的改革方式，即，通過改革經(jīng)濟(jì)中的某些單元，比如調(diào)整某些行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全局的發(fā)展與國家的進(jìn)步。其中，主體的實施方法是不明確的，體現(xiàn)了探索性(試錯)。而“頂層設(shè)計”要求決策層制定明確改革的目標(biāo)(和相對應(yīng)的實施方案)，并提供必要的制度保障，以激發(fā)其他經(jīng)濟(jì)主體自發(fā)地向著改革目標(biāo)奮進(jìn)，對于涉及國家安全的重大基礎(chǔ)領(lǐng)域，則明確由政府主導(dǎo)。這種模式下，決策層的工作重心在于勾勒改革開放的藍(lán)圖，并論證其可行性，提供必要的制度保障，而不是親身通過“試錯”來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

三、摸著石頭過河：歷史必然性與局限性

“摸著石頭過河”倡導(dǎo)大膽嘗試的同時，保持對改革進(jìn)程的謹(jǐn)慎態(tài)度，體現(xiàn)了我國改革者的大智大慧。這一重要的指導(dǎo)思想具有其歷史必然性。首先，我國作為人口眾多的社會主義大國，歷史、文化和社會制度與西方資本主義國家均截然不同。在如此國情下推行商品經(jīng)濟(jì)或者市場經(jīng)濟(jì)，既無成熟的國際經(jīng)驗可以借鑒，也無系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論作為指導(dǎo)。即使到目前，關(guān)于我國經(jīng)濟(jì)體制改革的巨大成功，仍難尋找系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解釋。因此，改革開放初期，決策者并不具備頂層設(shè)計和謀劃全局的技術(shù)條件，“摸著石頭過河”則將改革者大膽試錯與審慎改革的理念有機(jī)結(jié)合，走出了一條新路。正如鄧小平所講：“我們現(xiàn)在所干的事業(yè)是一項新事業(yè)，馬克思沒有講過，我們的前人沒有做過，其他社會主義國家也沒有干過，所以，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可學(xué)。我們只能在干中學(xué)，在實踐中摸索?！薄拔覀儸F(xiàn)在做的事都是一個試驗。對我們來說，都是新事物，所以要摸索前進(jìn)?！逼浯危轮袊⒁詠硪恢蓖菩猩鐣髁x計劃經(jīng)濟(jì)，缺乏對市場經(jīng)濟(jì)的切身感受，轉(zhuǎn)而推行市場化難免遭受諸多非議、反對甚至攻擊。尤其在“文化大革命”之后，全國上下的政治氛圍仍然偏向保守，這又進(jìn)一步增強了改革開放的阻力。因此，彼時亦不具備快速推進(jìn)改革開放的社會條件。也正因如此，鄧小平特別強調(diào)改革開放要大膽嘗試：“改革開放膽子要大一些，敢于試驗，不能像小腳女人一樣?？礈?zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖……沒有一點闖的精神，沒有一點‘冒’的精神……就走不出一條好路……就干不出新的事業(yè)”(鄧小平，1993，第174、258—259、372頁)再次，在市場化改革的進(jìn)程中，在中央具有統(tǒng)一調(diào)配資源的能力以及具有強領(lǐng)導(dǎo)力的政治下，采用“摸著石頭過河”的方式，在個別地區(qū)、部門、產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)率先試點，看到效果、取得經(jīng)驗后再作為正式制度進(jìn)行整體推廣，該模式具有極強的可復(fù)制性和可執(zhí)行性。因此，“摸著石頭過河”極大地提高了改革開放初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，其應(yīng)運而生，自然具備歷史必然性。

然而，隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)層次更加豐富，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，昔日追求GDP增長的單純目標(biāo)已經(jīng)被多元化的發(fā)展目標(biāo)所取代。由于經(jīng)濟(jì)向縱深處延伸，中央和相關(guān)部門已經(jīng)不可能面面俱到地深入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的每一個方面?！懊^過河”的改革模式，由于其行動目標(biāo)和實施方法不明確，勢必只能聚焦于經(jīng)濟(jì)的個別方面，如GDP數(shù)值的高低，從而對社會發(fā)展的其他方面放任自流。王曦和舒元(2011)論證了，“摸著石頭過河”的改革方式助長了短期行為，減弱了長期投資的激勵，降低了社會福利，增加了股票價格和股市市盈率的波動，強化了消費的過度敏感特征，引發(fā)了更強的宏觀經(jīng)濟(jì)震蕩。如果政府強行要求在經(jīng)濟(jì)運行的各個零部件之間加以協(xié)調(diào)，即便可行，也會嚴(yán)重地?fù)p害經(jīng)濟(jì)效率。因此，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段決定了“摸著石頭過河”已經(jīng)不再適合作為我國當(dāng)前和未來改革開放的指導(dǎo)思想。

吳敬璉(2009)也認(rèn)為，改革開放的40年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以資源依賴的粗放型增長方式為主，大部分產(chǎn)業(yè)屬于勞動密集型的低端制造業(yè)。長期后果是資源短缺、環(huán)境惡化等不良問題。在宏觀經(jīng)濟(jì)方面，投資畸高、居民消費比重下降；從中長期看，投資效率下降，銀行體系中潛在不良資產(chǎn)增加，企業(yè)財務(wù)狀況惡化等，更蘊藏著銀行體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。粗放增長的另一個后果是外部經(jīng)濟(jì)失衡。出口數(shù)量大而附加價值低、貿(mào)易條件惡化和盈利降低，成為“賣硬苦力”的“勞動密集型產(chǎn)品專業(yè)戶”。與貿(mào)易伙伴國之間的摩擦加劇，貨幣超發(fā)和流動性泛濫，資產(chǎn)價格泡沫和通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟(jì)問題的顯現(xiàn)，都與之密切相關(guān)。這些病癥使整個金融系統(tǒng)變得脆弱，一旦遇到外部沖擊，很容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險。

其次，現(xiàn)階段我國依靠“增量改革”的邊際增長功能已經(jīng)弱化；同時，掌握經(jīng)濟(jì)租金的既得利益者則天然對抗法治市場經(jīng)濟(jì)，成為阻礙改革的阻力。而這些既得利益者又往往是掌握資源和權(quán)勢的一方，甚至本身就是改革決策者的一員。這一矛盾是原有改革模式無法消除的。改革政策的制定不僅需要高層取得一致，還需要很多環(huán)環(huán)相扣的政府部門進(jìn)行積極的合作。由于我國各級政府權(quán)力的集中性和分割性特征，導(dǎo)致政府官員的利益訴求的多層次性和多樣性，因此不可能有同時滿足相關(guān)政府部門參與約束和激勵相容約束的方案(張維迎，2006)。行政權(quán)力的過度集中，自然造成尋租現(xiàn)象難于剪滅，也導(dǎo)致社會貧富分化的加劇。可以說，目前我國存在的種種社會弊病和偏差，根本上是源于政治體制改革的嚴(yán)重滯后。權(quán)力壓制和控制了市場交換，成為尋租和腐敗活動的基礎(chǔ)。

最后，“摸著石頭過河”的改革方式阻礙了我國司法改革進(jìn)程，從而損害市場經(jīng)濟(jì)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)是一種工具，也是一種理念和秩序。作為一種秩序，市場經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)(Hadfield，2004)，法律是其仰賴存在和發(fā)展的基礎(chǔ)(俞梅蓀，1994；Beck，2012)。沒有與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度作為保障，就不可能真正地建立市場經(jīng)濟(jì)?！懊^過河”改革模式本身的試錯和反復(fù)特征，在某些情況下甚至成為改革或政策重大失誤的良好借口，這本身就與法制傳統(tǒng)所要求的規(guī)則性和秩序產(chǎn)生了矛盾。加之尋租勢力的阻撓，原有改革模式很難為社會主義市場經(jīng)濟(jì)提供法律保障。

綜上，“摸著石頭過河”的改革方式雖然適應(yīng)了改革初期的國情，但勢易時移，已經(jīng)不適宜作為我國下一階段改革的指導(dǎo)思想。探索新的既符合我國政治結(jié)構(gòu)又符合市場經(jīng)濟(jì)要求的改革模式十分必要。在新時代，“摸著石頭過河”逐步讓渡于“頂層設(shè)計”，是調(diào)整我國改革模式的必然要求。

四、頂層設(shè)計的基本原則和重點

(一)頂層設(shè)計的價值取向

我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，黨中央始終堅持“人民利益至上”的價值取向。建國以來，五代領(lǐng)導(dǎo)人一貫強調(diào)“人民利益”是執(zhí)政黨行動、決策的標(biāo)準(zhǔn)[注]例如江澤民指出：“必須堅持把人民的根本利益作為出發(fā)點和歸宿?！?http://www.people.com.cn/GB/paper79/6062/604241.html)和“最大多數(shù)人的利益是最緊要和最具有決定性的因素。”(http://media.people.com.cn/GB/22114/123348/123357/7294274.html)；胡錦濤亦提出：“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀?！?http://theory.people.com.cn/n/2012/1028/c350808-19413195.html)和“堅持以人為本，就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展……讓發(fā)展的成果惠及全體人民?！?http://www.mlr.gov.cn/wskt/wskt_bdqkt/201204/t20120412_1083377.htm)等；習(xí)近平指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！?參見：《人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標(biāo)》(2012年11月15日)，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第70頁)。正如習(xí)近平所言，“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”[注]2016年7月1日，習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話。(參見：http://news.china.com.cn/2016-07/01/content_38789714.htm)。新時期的改革仍應(yīng)把人民“擁護(hù)不擁護(hù)”、“贊成不贊成”的基本規(guī)則作為價值取向(王曦和陳中飛，2014)。

維護(hù)人民利益，需要充分掌握人民群眾的利益訴求。按照馬斯洛需求層次理論，人類需求從低到高依次是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求。人民群眾最基礎(chǔ)的利益訴求是生存和生活需求。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)基本能夠滿足這一需求，然而，人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為了我國社會的主要矛盾。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2017年末，我國農(nóng)村貧困人口仍有3 046萬人，2003至2016年間，我國的基尼系數(shù)一直維持在0.46至0.48之間，這一數(shù)字遠(yuǎn)高于我國20世紀(jì)80年代的水平。因此，脫貧攻堅和財富再分配任務(wù)仍然艱巨。在滿足人民群眾基本生存生活需求的基礎(chǔ)之上，下一階段的改革開放應(yīng)當(dāng)重視解決人民群眾更高層次的需求。而近些年轟動全國的“三聚氰胺”事件、“山東疫苗案”、長春生物“疫苗事件”之類危害公共安全的案件不僅是對法律底線的挑戰(zhàn)，而且一次又一次地侵犯人民群眾的利益訴求。由此可見，維護(hù)人民利益任重而道遠(yuǎn)。而在新的改革模式下，重新強調(diào)“人民利益”尤為重要。習(xí)近平也強調(diào):“人民為中心的發(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)?！盵注]習(xí)近平：《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》(2016年1月18日)，人民出版社單行本，第24—25頁。

(二)頂層設(shè)計的內(nèi)在要求

2017年6月26日，習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議上指出:“注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法。改革越深入，越要注意協(xié)同，既抓改革方案協(xié)同，也抓改革落實協(xié)同，更抓改革效果協(xié)同，促進(jìn)各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進(jìn)、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標(biāo)聚焦發(fā)力?！?/p>

“摸著石頭過河”突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的探索(試錯)。當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對簡單，探索過程出現(xiàn)錯誤，比較容易得到調(diào)整(“船小好掉頭”)。如今我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度極大提高。整個經(jīng)濟(jì)體是相互聯(lián)系的多部門構(gòu)成的、發(fā)展變化的有機(jī)體。因此，現(xiàn)階段的改革應(yīng)當(dāng)是兼顧多部門發(fā)展的多目標(biāo)工程。改革若要取得實效，就必須在頂層設(shè)計過程中對各部門及其結(jié)構(gòu)和功能有系統(tǒng)的認(rèn)識，在抓住整體、抓住要害的同時，不失原則地采取靈活有效的方法處置事務(wù)。在把握系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，“要加強對改革方案的整體規(guī)劃”[注]《抓好各項改革協(xié)同發(fā)揮改革整體效應(yīng) 朝著全面深化改革總目標(biāo)聚焦發(fā)力》，人民日報，2017年06月27日， 01 版。，立足全局，從全局與局部、全局與環(huán)境的相互作用過程來認(rèn)識和把握全局，只有這樣，才能制定出既符合環(huán)境變化，又兼顧局部利益和全局發(fā)展的設(shè)計方案。改革回報應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)和長期發(fā)展來評價，而不能以短期增長效應(yīng)明顯與否作為選擇改革突破口的標(biāo)準(zhǔn)。在改革方案的制定和具體實施過程中，既要突出各部門之間的協(xié)調(diào)性，也要綜合考慮長短期目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，只有這樣，才能有效推進(jìn)改革。

(三)頂層設(shè)計的重點領(lǐng)域

王曦和陳中飛(2014)指出，新時代改革順序的確定取決于改革面臨的阻力和改革所需解決問題的重要性，并提出解決難點和重點的攻堅原則和臨近/根源原則。本文認(rèn)為，在“頂層設(shè)計”的模式之下，改革順序的確定和難點、重點的解決仍然可以遵循上述準(zhǔn)則。依照上述原則，當(dāng)前改革的重點包括以下幾個方面：破除政治體制阻礙、破除國家壟斷、減輕企業(yè)稅負(fù)、完善法制建設(shè)。

首先，正如前文所述，滯后的政治體制為尋租勢力提供溫床，不僅滋生腐敗，損害經(jīng)濟(jì)效率，而且阻礙司法改革，這些都制約了我國的改革進(jìn)程。因此它不僅是改革的重點和難點，也應(yīng)該是當(dāng)前改革的首要切入點。政治體制改革的核心是解決權(quán)力過于集中、監(jiān)督制衡不足的問題(田國強和陳旭東，2014)，其內(nèi)容應(yīng)該至少包括簡政放權(quán)，還政于民；建立反腐長效機(jī)制，保衛(wèi)近年來反腐工作的勝利果實；建立有效的人民群眾監(jiān)督機(jī)制，保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)，調(diào)動人民群眾的政治參與積極性。

其次，自1996國有企業(yè)改制以來，國有企業(yè)改革一直是改革的熱議話題。當(dāng)前在許多領(lǐng)域，如石油石化、電力、通信、礦業(yè)等行業(yè)，國企仍然保持支配地位。除了一般企業(yè)職責(zé)，國企仍要扮演多重角色，包括公共品的提供者、控制制度變遷進(jìn)程的工具、社會福利的調(diào)節(jié)者、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定者(王曦等，2007)。多重的角色定位，強化了國企的政治優(yōu)勢地位、原本的規(guī)模優(yōu)勢和市場優(yōu)勢。雖然短期內(nèi)有助于經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定，但長期將導(dǎo)致資源配置的扭曲和福利損失(王曦和陸榮，2010)。不但國有企業(yè)自身的績效難以提升，還破壞了市場公平，擠壓了民營企業(yè)的生存空間。國企改革可以增強企業(yè)內(nèi)在活力和市場競爭力，必須盡快推進(jìn)。

再次，降低稅率，減輕企業(yè)稅負(fù)壓力是下一階段改革的重點。首先，從全球主要經(jīng)濟(jì)體間的比較來看，我國的企業(yè)稅率確實頗高。據(jù)統(tǒng)計，2009年以來我國私人部門總稅率(占利潤比重)一直維持在66%～69%，這一數(shù)字遠(yuǎn)高于主要發(fā)達(dá)國家，并明顯高于除巴西以外的金磚國家[注]據(jù)Wind顯示，2009—2017年主要發(fā)達(dá)國家和金磚國家私人部門總稅率如下：美國維持在45%附近(隨著特朗普減稅政策的實施，有望進(jìn)一步下降)；日本和俄羅斯維持在50%附近；德國在45%～50%之間；英國從36%附近已經(jīng)下降到31%左右；南非保持在30%附近；印度從2009年66%下降到近幾年的55%左右；巴西與中國基本保持在66%～69%區(qū)間。。過高的企業(yè)稅率降低了企業(yè)凈利潤，阻礙了企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，擠壓了企業(yè)的生存空間。尤其是在當(dāng)前全球減稅的大背景下，高稅率甚至將導(dǎo)致資本外流。其次，各界普遍存在共識，我國經(jīng)濟(jì)的增長應(yīng)當(dāng)從投資和出口依賴轉(zhuǎn)向消費驅(qū)動。而消費的增長以可支配收入的增加為前提。降低稅率提高居民可支配收入，促進(jìn)消費增長，拉動經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。雖然稅率降低了，但是稅基擴(kuò)大了，總稅額未必會減少，如此可形成良性循環(huán)。

最后，加強法制建設(shè)、完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的基礎(chǔ)。本文將法制建設(shè)放在最后來談，也正是源于其重要性。法律制度是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，法律領(lǐng)域的改革與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革應(yīng)是長期共存和互相促進(jìn)的。在法制建設(shè)方面，首當(dāng)其沖的是保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，這是鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的必要條件。除此之外，約束政府行為、鼓勵自由競爭、保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)等也至關(guān)重要。當(dāng)前，我國法制建設(shè)仍嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最近的疫苗案件就是典型案例。

頂層設(shè)計需要政治和法律制度建設(shè)作為保障，這是改革的攻堅點，也是當(dāng)前改革的難點。然而，其中存在兩個矛盾之處：一方面，需要依靠改革來打破現(xiàn)有的尋租勢力對舊制度的守衛(wèi)，而這些既得利益群體往往又是頂層設(shè)計的主體或者與之密切關(guān)聯(lián)；另一方面，現(xiàn)有法律制度要維護(hù)已經(jīng)確立的秩序，而法律制度改革則要求突破現(xiàn)有法律的約束，建立新的秩序和價值觀(陳金釗，2014)。前一個矛盾能否得到解決，取決于黨中央是否具有“壯士斷腕”的改革意念，也考驗著領(lǐng)導(dǎo)集體“人民利益至上”的信仰；后一個矛盾的解決則需要我們搞清楚法治與改革的關(guān)系。

五、總結(jié)——幾點警示

經(jīng)過40年高速的經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步，我國社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會主要矛盾和重大問題均發(fā)生了改變?！懊^過河”的改革模式帶來了豐碩的經(jīng)濟(jì)成果，但也產(chǎn)生了諸多的負(fù)面效應(yīng)。這需要我們辯證地審視“過河”式的改革模式，既不能全盤肯定，也不能片面否定。雖然這一思想不再適合指導(dǎo)我國下一步的改革開放，但是其強調(diào)的“既大膽又慎重，要及時總結(jié)經(jīng)驗”的理念仍要堅持。同時，“摸著石頭過河”與“頂層設(shè)計”不是相互排斥的，而是可以相互結(jié)合的。決策層不可能完美規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的每個方面，因此“頂層設(shè)計”應(yīng)聚焦于改革攻堅和解決難題方面，從整體層面和原則性方面把握改革的方向與進(jìn)程，在局部或者具體領(lǐng)域繼續(xù)“摸著石頭過河”，仍然是現(xiàn)階段合理和可行的選擇。

同時，還應(yīng)該認(rèn)識到，本文所說的“頂層設(shè)計”，并不是“頂層統(tǒng)管”或“頂層治理”，更不等同于計劃經(jīng)濟(jì)。我國的政治結(jié)構(gòu)決定了中央在改革方案的制定和執(zhí)行過程中擁有強領(lǐng)導(dǎo)力。在保守主義思潮的影響下，“頂層設(shè)計”往往容易蛻變成“頂層統(tǒng)管”或“頂層治理”。須知，它們之間是有本質(zhì)區(qū)別的?？茖W(xué)的“頂層設(shè)計”是精英群體構(gòu)成的決策層領(lǐng)導(dǎo)下的多目標(biāo)改革方案制定過程，具有系統(tǒng)性、全面性和協(xié)調(diào)性的內(nèi)在要求?！绊攲釉O(shè)計”的應(yīng)用不應(yīng)該體現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)的粗暴干預(yù)上，而是在制度建立和規(guī)則制定方面發(fā)揮其科學(xué)功效。

我國的經(jīng)濟(jì)社會能夠取得今天的成果，在手段上得益于改革開放的偉大國策，而根本上得益于改革目標(biāo)——市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。在改革開放之初，由于國力較弱，經(jīng)濟(jì)各部門力量有限，在國家統(tǒng)一調(diào)配資源，“傾全國之力”為某一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)奮斗時，容易成功。然而，如今我國各經(jīng)濟(jì)部門實力已經(jīng)明顯增強，再以國家主導(dǎo)發(fā)展，施行“頂層統(tǒng)管”或“頂層治理”，不僅容易被西方國家扣上“國家資本主義”的帽子，成為其封鎖打壓中國的借口，而且也容易走回尋租猖獗、腐敗頻出、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的老路。我國在1992年的十四大上就確立了要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”[注]《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，北京：人民出版社，1993年。，但是，“計劃”的手段在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域清晰并仍然長期存在。比如，2003年在《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中，國務(wù)院明確將房地產(chǎn)行業(yè)定位為拉動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，明確提出要保持房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展；2008年在應(yīng)對國際金融危機(jī)的過程中，行政計劃干預(yù)貨幣刺激政策在項目上的分配和執(zhí)行；最近若干年的密集房地產(chǎn)調(diào)控政策以及光伏產(chǎn)業(yè)“政策補貼”的施行等。以上行政干預(yù)造成的不良結(jié)果至今仍未消散，足以引以為戒。

在頂層設(shè)計推進(jìn)過程中，不但應(yīng)該警惕新的改革模式淪落為“頂層統(tǒng)管”或“頂層治理”的工具，更應(yīng)當(dāng)堅決反對“計劃經(jīng)濟(jì)”思潮的復(fù)活。當(dāng)下，一些反對改革和市場經(jīng)濟(jì)的聲音死灰復(fù)燃。須知，任何一條道路都不可能讓所有人都贊同，我國計劃經(jīng)濟(jì)的慘痛教訓(xùn)并不遙遠(yuǎn)，集權(quán)和行政計劃甚至最終導(dǎo)致了前蘇東的解體，其危害尤甚。當(dāng)下的中國已經(jīng)受到市場經(jīng)濟(jì)的浸潤，人民思想和社會結(jié)構(gòu)與新中國建立初期截然不同，堅持改革開放，堅持市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向不僅是我國的強國之路，更是必然選擇?？傊?，改革方式的轉(zhuǎn)變并不等于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。相反，我們應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)記政府并不比市場更聰明的道理，堅定堅持市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，讓市場在資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起決定性作用。

在內(nèi)有高杠桿、產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、尋租問題難于解決、法律建設(shè)滯后等棘手問題，外有強權(quán)主義“打壓堵截”的復(fù)雜環(huán)境下，我們需要保持足夠的耐心和理性?！按蜩F還須自身硬”不僅有其特指的含義，更是一個重要的治國和外交方略。國家間的競爭不是單純的經(jīng)濟(jì)和軍事實力的較量，而是在穩(wěn)定的前提下，綜合國力和發(fā)展戰(zhàn)略的較量?！昂翱谔枴焙汀俺哒{(diào)”發(fā)展不了中國經(jīng)濟(jì)，“口水戰(zhàn)”、盲目的自信或自卑更是無濟(jì)于事。當(dāng)下中國應(yīng)當(dāng)堅定改革開放的步伐和市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，在充分總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加快“頂層設(shè)計”，務(wù)實制定發(fā)展戰(zhàn)略，按照攻堅原則和根源原則，攻克阻礙改革進(jìn)程的難題。