我國社會保險基金的支出壓力與可持續(xù)發(fā)展研究

彭昱

〔摘 要〕本文基于財政可持續(xù)視角，對我國社會保險基金的支出壓力及主要挑戰(zhàn)進(jìn)行了闡述與剖析，并提出社會保險基金未來可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實路徑。通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國的主要社會保險基金類別出現(xiàn)了收入增長率低于支出增長率的現(xiàn)象，基金累計結(jié)余也有增長乏力的趨勢，這些顯性或隱性的支出壓力嚴(yán)重影響了社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展。其原因在于，我國社會保險基金的籌集模式、運營模式和監(jiān)管模式存在一定缺陷，需要進(jìn)一步優(yōu)化和改善?；诖?，本文針對上述困局提出了社會保險基金制度的改革路徑，包括積極貫徹落實養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度、完善立法保障、推動投資體系專業(yè)化、建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和推進(jìn)社保稅收體系建設(shè)，以期有助于構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會保險基金制度，為人民生活水平的提高提供長效保障。

〔關(guān)鍵詞〕 社會保險基金;養(yǎng)老保險;醫(yī)療保險;可持續(xù)發(fā)展;支出壓力

中圖分類號 ：F842?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 ：A?? 文章編號 ： 1008- 4096（2018）06-0060-09

一、引 言

社會保障是保障公民基本生活的關(guān)鍵制度，是構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)，是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的內(nèi)在穩(wěn)定器。十六大以來，黨中央始終堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，更加注重保障和改善民生，在社會保障制度建設(shè)方面不斷取得巨大成就。十九大報告進(jìn)一步提出，加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，為新時代背景下我國社會保障制度的發(fā)展與改革指明了方向。我國社會保障制度主要包括社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫和社會福利等內(nèi)容，其中，社會保險是社會保障的核心內(nèi)容。在人民生活和經(jīng)濟(jì)運行層面，社會保險始終發(fā)揮著再分配的重要職能，對滿足人民日益增長的美好生活需要和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)步發(fā)展具有重要意義。

在全球經(jīng)濟(jì)增速放緩和日趨嚴(yán)重的人口老齡化壓力下，世界各國的公共養(yǎng)老金體系和醫(yī)療保險體系正面臨著巨大的支出壓力，對其可持續(xù)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn) [1] 。隨著城鎮(zhèn)化、人口老齡化趨勢不斷加深，我國也不可避免地出現(xiàn)了以上風(fēng)險與挑戰(zhàn)。中央政府從戰(zhàn)略角度出發(fā)，于2000年成立了全國社會保障基金理事會，將“安全條件下的保值增值”作為社會保險基金投資的目標(biāo) [2] 。社會保險基金是社會保障制度穩(wěn)健運行與可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與資金保障。隨著我國社會保障制度的日趨完善和政策覆蓋面的不斷擴(kuò)大，近年來我國社會保險基金的收支規(guī)模均不斷攀升。但另一方面，全球經(jīng)濟(jì)形勢的沖擊、亟待優(yōu)化的社會保險基金投資管理方式和高企的CPI變化趨勢均導(dǎo)致我國社會保險基金不斷貶值，人口老齡化也已經(jīng)威脅到社會保險基金的長期運行。目前，我國多項社會保險基金的累計結(jié)余開始出現(xiàn)增長乏力的趨勢，數(shù)萬億社會保險基金正面臨著嚴(yán)峻的“縮水”困局 [3] ，對社會保障制度的穩(wěn)定運行與居民生活水平的不斷改善提出巨大挑戰(zhàn)。我國自2011年7月開始實施《中華人民共和國社會保險法》，其明確提出社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的要求，將社會保險基金可持續(xù)發(fā)展置于新的戰(zhàn)略高度。因此，厘清社會保險基金收支現(xiàn)狀、了解社會保險基金累計結(jié)余變化趨勢、明晰社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展路徑已成為各級政府和理論界亟待解決的關(guān)鍵問題。

本文將基于可持續(xù)發(fā)展視角對我國社會保險基金的收支現(xiàn)狀及主要困局進(jìn)行闡述與剖析。分別對社會保險基金總體收支及結(jié)余情況、各類社會保險基金支出份額、各類社會保險基金收支與財政收支的關(guān)系進(jìn)行數(shù)據(jù)層面的統(tǒng)計，評估我國社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展情況，重點關(guān)注在社會保險基金中占據(jù)重要地位的養(yǎng)老保險基金與醫(yī)療保險基金的支出壓力及可持續(xù)發(fā)展情況。根據(jù)上述客觀證據(jù)剖析我國社會保險基金可持續(xù)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，以及形成社會保險基金可持續(xù)發(fā)展困局的內(nèi)在原因。最后提出可持續(xù)發(fā)展的社會保險基金體系。

二、我國社會保險基金的發(fā)展態(tài)勢

（一）社會保險基金總體運行現(xiàn)狀

本文首先關(guān)注我國社會保險基金的總體運行現(xiàn)狀，考察社會保險基金總體收支及結(jié)余情況，并對各類社會保險基金支出份額與其收支占財政收支的比重進(jìn)行統(tǒng)計分析。

1.社會保險基金總體收支及結(jié)余情況

2012年我國社會保險基金總體收入為3.07萬億元，總體支出為2.33萬億元;2016年我國社會保險基金總體收入已達(dá)5.36萬億元，總體支出已達(dá)4.69萬億元。總體來看，2012—2016年我國社會保險基金總體收入和支出均呈現(xiàn)不斷上升趨勢，且社會保險基金收入始終高于支出。在這一態(tài)勢下，社會保險基金累計結(jié)余逐年上升，已由2012年的3.81萬億元增長至2016年的6.63萬億元。從這一角度來說，社會保險基金短期內(nèi)尚具可持續(xù)性。但隨著我國人口老齡化趨勢的加速，加之勞動人口不斷減少，社會保險基金收入無疑會大打折扣。而社會公眾對于養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生和護(hù)理等領(lǐng)域的期望收益卻會大幅提升，這些社會保障項目的需求必然引致社會保障領(lǐng)域財政支出的增加。因此，不能僅關(guān)注社會保險基金總體運行情況，對各類社會保險基金進(jìn)行具體分析才更具現(xiàn)實意義。

2. 各類社會保險基金情況

我國社會保險基金包括養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金五大類別，其中，養(yǎng)老保險基金包含城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金。 本文將具體分析各類社會保險基金支出占總支出的份額，以及各類社會保險基金收支占財政收支的比重。 另外，醫(yī)療保險基金包括城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由于后者數(shù)據(jù)無法獲取，下文主要分析城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金。

（1）各類社會保險基金支出份額

對2016年各類社會保險基金支出占總支出的份額進(jìn)行分析可知，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出占社會保險基金總支出的68%，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金支出占23%，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金支出占5%，失業(yè)保險基金支出、工傷保險基金支出、生育保險基金支出共占4%?？梢姡B(yǎng)老保險基金和醫(yī)療保險基金是社會保險基金中最重要的兩大部分，不僅是廣大居民極為關(guān)注的領(lǐng)域，在財政可持續(xù)發(fā)展層面也是急需重點關(guān)注的對象。

（2）各類社會保險基金收支占財政收支的比重

本文計算2012—2016年各類社會保險基金的收支金額與一般公共預(yù)算收支金額的比值，以觀察各類社會保險基金收入在財政收入中所占的份額，以及財政在各社會保險基金領(lǐng)域的支出力度，結(jié)果如表1所示。

由表1可知，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入比重和支出比重最高，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金收支次之，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金緊隨其后，這與前文所述各類基金所占份額相一致。2012—2016年各類社會保險基金收支占財政收支的比重總體呈現(xiàn)增加態(tài)勢，一方面，說明了社會保險基金收入為財政收入做出越來越大的貢獻(xiàn);另一方面，也證明了社會保險基金支出已成為財政民生支出中越來越重要的內(nèi)容，這意味著財政在社會保險領(lǐng)域的支出壓力不斷增大。

（二）主要社會保險基金的運行現(xiàn)狀與可持續(xù)發(fā)展情況研瞻

鑒于養(yǎng)老保險基金和醫(yī)療保險基金收支占財政收支的比重較大，本文將以養(yǎng)老保險基金和醫(yī)療保險基金為觀察對象，重點分析我國社會保險基金的支出壓力和可持續(xù)發(fā)展情況。 其中，養(yǎng)老保險基金包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金。 通過分析社會保險基金的運行現(xiàn)狀和區(qū)域差異，提煉出我國社會保險基金可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題。

1.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的運行現(xiàn)狀與可持續(xù)發(fā)展情況

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是由用人單位及個人共同繳納的，是保障職工退休后基本生活的社會保險類型，是對勞動者年老時勞動收入減少進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、使其基本生活能有所保障的一項社會保險制度。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳納比例是：職工所在企業(yè)繳納20%，職工個人承擔(dān)8%。自2006年1月1日起，養(yǎng)老金個人賬戶的規(guī)模全部由個人繳費構(gòu)成，單位繳費不再劃入個人賬戶。2012—2016年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金運行現(xiàn)狀如表2所示。

由表2可知，2012—2016年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入始終高于支出水平，且二者都處于不斷增長的趨勢，似乎意味著不存在可持續(xù)發(fā)展危機(jī)。但從增長率的角度來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的支出增長率始終要大于收入增長率，這就不難解釋基金累計結(jié)余規(guī)模的不斷上升和增長率的不斷下降。此外，基金收入增長率和支出增長率均經(jīng)歷了一個先下降后上升的過程，在2016年達(dá)到了增長率的極大值。因此，雖然目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金處于收入大于支出的狀態(tài)，但在不久的將來，基金支出很可能會超出收入，基金累計結(jié)余也將逐步消耗殆盡，出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展危機(jī)。

目前，有諸多學(xué)者對養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性進(jìn)行了精算與預(yù)測。郭永斌 [4] 提出，隨著我國人口老齡化的不斷加劇，從2040年開始，我國的企業(yè)養(yǎng)老保險金的支出開始超過繳費收入，到2111年，我國養(yǎng)老保險基金的缺口將達(dá)到3.50萬億元。王曉軍和任文東 [1] 認(rèn)為，由于出生率的下降和人口壽命的延長，我國人口老齡化程度日益嚴(yán)重，到2060年，60歲以上的人口比和60歲以上人口撫養(yǎng)比分別超出36%和73%，將為現(xiàn)收現(xiàn)付的基本養(yǎng)老保險基金收支帶來日益沉重的支付壓力。王曉軍和任文東 [1] 的研究結(jié)果顯示，盡管2020年前養(yǎng)老保險覆蓋面的逐步擴(kuò)大能有效緩解養(yǎng)老保險基金的支付壓力，但到2035年左右，養(yǎng)老保險基金年度支出將開始超過年度收入，年度赤字將越來越嚴(yán)重，到2045年左右，基金累計結(jié)余將消耗殆盡并產(chǎn)生累計支付赤字。劉學(xué)良 [5] 預(yù)測了2010—2050年我國職工和居民全口徑的養(yǎng)老保險基金收支缺口和政府隱性債務(wù)，結(jié)果顯示，若假定未來政府通過財政補(bǔ)貼方式為養(yǎng)老保險體系融資，則養(yǎng)老保險資金缺口所形成的隱性債務(wù)折現(xiàn)到2010年，總額可達(dá)57.50萬億元。

根據(jù)以上分析，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余雖在不斷上升，但其增長率是持續(xù)下降的。為了深入探究累計結(jié)余領(lǐng)域出現(xiàn)的困局，不能僅關(guān)注全國的基金累計結(jié)余情況，還應(yīng)具體關(guān)注各個省份的基金累計結(jié)余，以觀測城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的省際差異，便于分析各地區(qū)、各省份的基金可持續(xù)發(fā)展情況。2012—2016年各省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余情況如表3所示。

由表3可知，2016年我國東部地區(qū)大部分省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余總量較高，東北地區(qū)和西部地區(qū)的基金累計結(jié)余總量較低，各省份之間差異較大。而最值得注意的是，黑龍江的基金累計結(jié)余出現(xiàn)負(fù)數(shù)，這使我們不得不重點關(guān)注近年來基金累計結(jié)余的省際差異和變化趨勢。

從長期化和動態(tài)化視角來考慮，我們還應(yīng)關(guān)注近幾年各省份基金累計結(jié)余的變化趨勢，分析哪些省份出現(xiàn)了更為嚴(yán)峻的基金可持續(xù)發(fā)展危機(jī)。由表3可知，遼寧、吉林、黑龍江、河北、內(nèi)蒙古、湖北、青海在近幾年出現(xiàn)了基金累計結(jié)余下降的情況，這為我們敲響了警鐘——部分省份的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出已開始動用以往年份的結(jié)余，其可持續(xù)發(fā)展情況值得關(guān)注。呂學(xué)靜 [6] 指出，各省份養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)畸輕畸重且不能夠橫向調(diào)劑，一方面，造成了養(yǎng)老保險基金入不敷出，需要中央財政大量補(bǔ)貼;另一方面，又有結(jié)余沉淀資源不能利用，養(yǎng)老保險的供給功能大大削弱。

2.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的運行現(xiàn)狀與可持續(xù)發(fā)展情況

2014年按照黨的十八大精神和十八屆三中全會關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的要求，以及依據(jù)《中華人民共和國社會保險法》的有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院在總結(jié)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2017年10月習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。2012—2016年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的運行現(xiàn)狀如表4所示。

由表4可知，2012—2016年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入始終高于支出水平，且二者都處于不斷增長的趨勢。但與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金類似，其支出增長率始終大于收入增長率，基金累計結(jié)余的增長率也在不斷下降?；陂L期視角，基金支出很可能會超出收入，當(dāng)基金累計結(jié)余消耗殆盡之時，必將出現(xiàn)社會保險基金可持續(xù)發(fā)展危機(jī)與財政可持續(xù)發(fā)展危機(jī)。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金由于建立時間較短，尚存在諸多問題：根據(jù)人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金遠(yuǎn)低于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金水平，資金給付不足;各地區(qū)城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險基金標(biāo)準(zhǔn)各不相同，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財力較好的省份逐年上調(diào)財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而財力較弱的地區(qū)則多年未進(jìn)行調(diào)整，從而加劇了地區(qū)發(fā)展的不平衡 [7] ;財政面臨的補(bǔ)貼壓力存在較大的地區(qū)差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政補(bǔ)貼壓力普遍高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū) [8] ;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度存在逆向選擇問題 [9] 。

3.城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金的運行現(xiàn)狀與可持續(xù)發(fā)展情況

城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險是社會醫(yī)療保險的重要組成部分，采取以政府為主導(dǎo)，以居民個人或家庭繳費為主、政府適度補(bǔ)助為輔的籌資方式，按照繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平相一致的原則，為城鎮(zhèn)居民提供醫(yī)療需求的醫(yī)療保險制度。城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度包括城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度。2016年1月《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》指出，整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。2012—2016年我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金的運行現(xiàn)狀如表5所示。

由表5可知，2012—2016年我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金收入始終高于支出水平，且二者都處于不斷增長的趨勢。2013年與2014年，基金支出增長率高于收入增長率，其他年份則是基金收入增長率高于支出增長率。2012—2014年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金累計結(jié)余增長率出現(xiàn)連續(xù)下降，而自2014年起，基金累計結(jié)余增長率又逐步回升。根據(jù)以上數(shù)據(jù)可知，我國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金運行情況良好，暫無可持續(xù)發(fā)展危機(jī)。

然而，我國社會結(jié)構(gòu)、醫(yī)療成本和政府財政等領(lǐng)域仍存在以下風(fēng)險要素，對城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金的長期可持續(xù)運行造成了巨大挑戰(zhàn)：我國正處于人口老齡化加速進(jìn)行階段，老年人的醫(yī)療需求要顯著高于其他人群，這會進(jìn)一步導(dǎo)致醫(yī)療保險基金支出的擴(kuò)大;隨著人類患病概率不斷上升，病癥種類和抗藥性在不斷增加，醫(yī)療成本也在不斷上漲;醫(yī)療保險領(lǐng)域存在“逆向選擇”與“道德風(fēng)險”，低患病概率的居民可能選擇不參加保險，產(chǎn)生“逆向選擇”，居民選擇投保后，還可能產(chǎn)生“道德風(fēng)險”，引發(fā)醫(yī)療保險基金更大的支出壓力 [10] ;居民醫(yī)療保險繳費方面，財政補(bǔ)貼所占比重已經(jīng)逐步超越了個人繳費所占比重;部分地方政府出于攀比與追求政績的心理，不考慮基金可支付水平和籌資能力，醫(yī)療保險報銷比例逐年提高，出現(xiàn)快速“提待”、盲目“提待”現(xiàn)象 [11] 。

三、社會保險基金可持續(xù)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)及內(nèi)在原因

通過對社會保險基金領(lǐng)域進(jìn)行現(xiàn)狀分析，可以發(fā)現(xiàn)，各類社會保險基金尚存在一定的可持續(xù)發(fā)展危機(jī)。對這些危機(jī)進(jìn)行總結(jié)與提煉，不難看出，我國社會保險基金的總體運行存在諸多共性問題，對長期可持續(xù)發(fā)展形成了巨大挑戰(zhàn)。本文將對社會保險基金的運行挑戰(zhàn)進(jìn)行思考與闡述，并分析導(dǎo)致這些挑戰(zhàn)的深層次制度原因。

（一）社會保險基金收不抵支、財政負(fù)擔(dān)加重及其影響因素

當(dāng)前，我國社會保險基金的大部分領(lǐng)域均出現(xiàn)了支出增長率高于收入增長率的情況，基金累計結(jié)余的增長乏力趨勢顯現(xiàn)。引致這些現(xiàn)象的因素眾多，本文主要從以下兩個角度進(jìn)行分析：

1.基金籌集模式的缺陷

當(dāng)前，我國實行的是統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險基金制度，即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。但這一模式在實際運行中存在諸多問題，涉及到歷史遺留因素。1997年養(yǎng)老保險由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“統(tǒng)賬結(jié)合制”轉(zhuǎn)軌，由于新舊養(yǎng)老保險體制的轉(zhuǎn)變，“老人”（指1997年養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌政策實施前離退休）的個人賬戶中缺少資金結(jié)余，“中人”（指1997年轉(zhuǎn)軌政策實施前參加工作，實施后退休）的個人賬戶中資金結(jié)余也嚴(yán)重不足，“老人”的養(yǎng)老期待遇與“中人”的過渡期待遇共同成為養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的成本。巨額的轉(zhuǎn)軌成本對養(yǎng)老保險基金運行的負(fù)面影響是基金收不抵支，社會統(tǒng)籌嚴(yán)重不足，個人賬戶“空賬”運行。在這些歷史債務(wù)壓力下，我國養(yǎng)老保險基金社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式因為嚴(yán)重的“空賬”問題而在大部分地區(qū)名存實亡，同時還加大了未來養(yǎng)老保險基金的支付難度。

我國醫(yī)療保險模式以現(xiàn)收現(xiàn)付為主，醫(yī)療保險基金管理的基本原則是以支定籌、以收定付、當(dāng)年收支平衡?；鸪闪⒊跗冢F(xiàn)收現(xiàn)付模式在當(dāng)時人口結(jié)構(gòu)年輕化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下取得了較好的效果，既兼顧了社會公平，又照顧了繳費群體的利益。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及人口老齡化趨勢的加重，現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步暴露出缺點，以此種方式籌集基金，不易形成基金的積累機(jī)制，難以解決醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)代際轉(zhuǎn)移所帶來的挑戰(zhàn);籌資負(fù)擔(dān)對于低收入人群或貧困人群而言更加沉重，影響個人賬戶醫(yī)療服務(wù)的公平性。這一基金籌集模式使政府財政負(fù)擔(dān)越來越重，社會保險基金支出的增長率高于收入的增長率，其可持續(xù)發(fā)展問題凸顯。

2.人口老齡化的壓力

人口老齡化對我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和社會民生的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)都構(gòu)成了無形的壓力。西方發(fā)達(dá)國家大多是在邁入工業(yè)化社會后才逐漸顯現(xiàn)出人口老齡化的趨勢，且人口老齡化的步伐十分緩慢，而我國在工業(yè)化中期伊始就邁入了高速人口老齡化時期，不僅使經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求面臨嚴(yán)重的勞動力短缺，還進(jìn)一步導(dǎo)致資源配置陷入困境。

隨著我國人口老齡化程度不斷加深，當(dāng)期的養(yǎng)老保險基金收入無法支付巨額退休金，從而造成了我國基本養(yǎng)老保險基金缺口越來越大;而老齡化人口數(shù)量的增多也會對醫(yī)療形成巨大需求，引致醫(yī)療保險基金支出的大幅增加，最終影響我國社會保障制度的順利運行。

（二）投資運營低效、增值保值困難及其影響因素

由于目前我國社會保險基金實施以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累的基金模式，因而在社會保險基金支付期到來以前，將有相當(dāng)一部分具備中長期特性的積累資金急需保值增值。如果基金的投資運營實現(xiàn)較大收益，能夠保證現(xiàn)有資金逐步增值，那么同樣能夠緩解社會保險基金日益增長的支付壓力，為其可持續(xù)發(fā)展助力。然而，我國社會保險基金投資運營過程中，尚存在投資運營低效、增值保值困難等諸多問題，其影響因素主要包括以下兩個層面：

1.投資渠道相對單一

目前，我國社會保險基金的籌集與管理主要由全國社會保障基金理事會負(fù)責(zé)，并由其委托專門的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金的具體運作。政府作為社會保險基金市場運營的管理者，基于安全原則，實行的是集中管理的投資運營模式。因此，現(xiàn)階段我國所籌集到的社會保險基金只能儲蓄到銀行或投資到國債，并根據(jù)當(dāng)期銀行利率和國債利率獲取利息收益，投資方式非常單一。這種投資方式雖然為社會保險基金提供了安全保障，但貨幣資金難以逃避利率風(fēng)險和通貨膨脹風(fēng)險，實現(xiàn)社會保險基金的保值增值更是難上加難。同時，我國存款利率和國債利率執(zhí)行的是管制利率，而非市場利率，二者之間存在很大的利差空間，因而社會保險基金根本無法獲得根據(jù)市場利率計量的投資收入，其中的利差在無形中由銀行和國家財政獲得?？梢姡@種單一的投資方式不僅弱化了社會保險基金逃避利率風(fēng)險和通貨膨脹風(fēng)險的能力，而且難以實現(xiàn)社會保險基金的保值增值，這使得我國本就存在缺口的社會保險基金面臨更加嚴(yán)峻的形勢。另外，盡管全國社會保障基金理事會委托專門的投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金的具體運作，但是某些機(jī)構(gòu)的運營能力遠(yuǎn)未達(dá)到專業(yè)化水平，致使基金運營效率低下，難以實現(xiàn)資金長期保值增值 [12] 。

2.資本市場不夠成熟

我國社會保險基金還存在入市障礙，除了全國社會保險基金以外，并不允許其他社會保險基金入市。此外，社會保險基金的投資模式、法人治理結(jié)構(gòu)、入市規(guī)模等敏感性問題仍有待解決 [13] 。這些制度約束，一方面，阻礙了其他社會保險基金入市的進(jìn)程;另一方面，抑制了社會保險基金融資空間，使基金增值保值的效率低下。

（三）風(fēng)險控制及監(jiān)督管理機(jī)制有待完善

社會保險基金的高質(zhì)量運營需要健全的法律體系作為保障，如果沒有健全的法律體系進(jìn)行制約和規(guī)范，很容易出現(xiàn)基金運營過程中的效率低下、責(zé)任缺失等現(xiàn)象。目前，我國基金收入增長率低于支出增長率的現(xiàn)狀，與監(jiān)管失效存在很大的關(guān)系?！度珖鐣Ｕ匣鹜顿Y管理暫行辦法》是我國目前唯一一部關(guān)于社會保險基金投資的監(jiān)管法規(guī)，它明確規(guī)定了對投資基金的基本監(jiān)管要求，但卻沒有對基金運作過程中的利益矛盾進(jìn)行約束，對基金信息披露制度的相關(guān)規(guī)定也不甚充分，未賦予社會保險基金繳納者相應(yīng)的知情權(quán)，難以對社會保險基金的運作效果進(jìn)行民主監(jiān)督。這就導(dǎo)致基金籌集運營工作缺乏必要的法律保障和強(qiáng)制手段，造成有法難依的困局。

從我國社會保險基金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況來看，各級社會保險基金管理中心是社會保險基金的日常事務(wù)管理主體和投資運作主體，無論是政策的制定還是社會保險基金的收繳、支付、管理和運營，都由各中心來負(fù)責(zé)完成。過于龐雜的職能使各級保險基金管理中心的行政效率低下，難以建立強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制。

四、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的社會保險基金體系

（一）積極貫徹落實養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度

2018年7月1日養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度正式實施，標(biāo)志著我國基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌邁出了歷史性的關(guān)鍵一步。建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的基本目的，是在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，利用中央調(diào)劑基金對各省份養(yǎng)老保險基金進(jìn)行適度調(diào)劑，確保各省份基本養(yǎng)老保險金能夠按時足額發(fā)放，以實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。從上文分析中可以看出，當(dāng)前我國的社會保險基金累計結(jié)余情況存在地區(qū)差異，不利于公平競爭環(huán)境的形成，限制了社會保障基金互濟(jì)功能的發(fā)揮。而中央調(diào)劑制度不僅能夠促進(jìn)地區(qū)間公平競爭與發(fā)展，還有利于實現(xiàn)社會保險基金的全國統(tǒng)籌，確保社會保險基金的良性循環(huán)。

（二）通過完善立法來保障社會保險制度的實施

盡管社會保險基金已逐步交由社會保障基金組織、基金公司和商業(yè)性保險公司等非官方組織根據(jù)市場化方式進(jìn)行投資運營，但政府仍發(fā)揮著基金投資運營監(jiān)管方面的主導(dǎo)作用。首先，政府應(yīng)對《金融法》《投資法》《托管法》《基金法》等與金融市場相關(guān)的外部法律體系進(jìn)行健全，以確保金融市場的有效運作。其次，應(yīng)加快《社會保障基本法》和《社會保險基金管理法》等法律法規(guī)的制定，這對規(guī)范社會保險基金管理、確保社會保險基金及時足額征繳、嚴(yán)禁擠占挪用基金等具有重要意義。最后，應(yīng)根據(jù)不同類型社會保險基金的特點，制定相關(guān)的單行法，并出臺專業(yè)的社會保險基金管理條例，對社會保險基金的投資管理、投資方向、投資比例和投資監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行明確的法律規(guī)定，使社會保險基金保值增值能夠有法可依 [14] 。在制定上述法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還要確保各項規(guī)定的嚴(yán)格執(zhí)行，為社會保險基金可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。

（三）建立可持續(xù)的專業(yè)化投資體系

我國社會保險基金應(yīng)在安全性的基礎(chǔ)上設(shè)計投資組合， 適當(dāng)增加回報率較高的投資工具的比例，并通過多元化投資來規(guī)避投資風(fēng)險的發(fā)生。從長期看，首先，應(yīng)設(shè)立獨立的社會保險基金營運機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)化的基金管理公司，按照安全、有效和流動性原則投資運營。其次，對地方社會保險基金累計結(jié)余進(jìn)行統(tǒng)籌運營，將之投向?qū)嶓w投資領(lǐng)域，以增加基金的流動性，提高其中長期收益。最后，應(yīng)計算好投資組合中各資產(chǎn)類別的比重，做出量化決策，使投資組合更加多元化、更具科學(xué)性，降低投資之間的相關(guān)度，以防止基金投資產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險 [15] 。

（四）建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制對于預(yù)防社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展危機(jī)非常有效。因此，我國應(yīng)建立社會保險基金投資的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，要對社會保險基金的籌集和提取比例、支付項目與支付標(biāo)準(zhǔn)、一定時期內(nèi)的財政承受能力、就業(yè)情況、工資水平、價格水平和利率等多方面進(jìn)行實證研究和綜合分析 [12] 。結(jié)合上述指標(biāo)設(shè)計出風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，將這些指標(biāo)整合為一個判定社會保險基金籌集、運營、支付等全過程風(fēng)險的預(yù)警系統(tǒng)，對社會保險基金的發(fā)展方向與優(yōu)化路徑做出準(zhǔn)確的判斷，對可能發(fā)生的超出社會保險基金承受范圍的風(fēng)險及時采取防范措施。發(fā)現(xiàn)風(fēng)險滋生的勢頭或風(fēng)險上升的趨勢后，應(yīng)立即通過調(diào)控社會保險基金收繳標(biāo)準(zhǔn)或支付標(biāo)準(zhǔn)來降低風(fēng)險發(fā)生的概率或風(fēng)險造成的損失。此外，還應(yīng)將精算分析引入風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的建立過程中，來確?；鹗罩胶狻Ｒ芮嘘P(guān)注經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，注重現(xiàn)行政策的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對基金分析的預(yù)警和探索，確保各項社會保險基金可持續(xù)運行 [16] 。

（五）借鑒國際社會保險稅經(jīng)驗

將社會保險基金納入統(tǒng)一的稅收管理體系，以法律形式在全國范圍內(nèi)籌集社會保險基金，既有利于加強(qiáng)社會保險基金的征收力度，又有利于降低社會保障制度的運行成本 [15] 。稅收具有強(qiáng)制性、無償性和固定性，社會保險稅自然也具有這些特征，國際上已有諸多國家采用稅收方式來籌集社會保險基金。其中的原因在于：稅收的強(qiáng)制性能夠使社會保險基金的籌集得到來自法律和國家能力的充分保障;開征社會保險稅有助于減輕日益增長的社會保險基金支出壓力對國家財政造成的負(fù)擔(dān);同時，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，合理調(diào)適社會保險稅稅率，最大限度地發(fā)揮其內(nèi)在穩(wěn)定器的作用。從長期看，將社會保險稅作為社會保險基金的籌集來源不失為一種理想方式。雖然我國目前尚無開征社會保險稅的計劃，但可以暫時發(fā)揮其他一些具有收入分配職能的稅種的輔助性作用，例如，將個人所得稅、遺產(chǎn)稅、資本利得稅等稅種的一部分收入納入到社會保險基金范疇 [12] ，以促進(jìn)社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展。

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Research on the Expenditure Pressure and ?Sustainable Development of Social Security Fund in China

PENG Yu

（Center For Industrial and Bussiness Organization ， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract： Based on the perspective of fiscal sustainability， this paper expounds and analyzes the expenditure pressure and main challenges of social insurance fund in China， and puts forward the realistic path of sustainable development of social insurance fund in the future ?Through statistics and analysis， it finds that the current category of main social insurance fund in China has a phenomenon that the income growth rate is lower than the expenditure growth rate， and the accumulated fund balance has a weak growth trend ?These explicit or implicit expenditure pressures have affected the sustainable development of social insurance fund seriously ?The reason is that the raising mode， operation mode and supervision mode of social insurance fund in China have certain defects and need to be further optimized and improved ?Based on the above content， this paper proposes the reform path of the social insurance fund system for the above-mentioned dilemma， including implementing the central adjustment system of the endowment insurance fund actively， improving the legislative guarantee， promoting the specialization of the investment system， establishing the risk early warning mechanism and promoting the construction of the social security tax system， in order to help build a sustainable social insurance fund system and provide a long-term protection for the improvement of peoples living standard

Key words： social insurance fund; pension insurance; medical insurance; sustainable development; expenditure pressure