農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體缺位與對(duì)策研究
——基于土地法律制定視角

寧西 周磊

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530000）

1 理論分析框架

1.1 農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體

1.1.1 新 《土地管理法》對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的不同認(rèn)知。自從新 《土地管理法》出臺(tái)，對(duì)于集體土地所有權(quán)主體的認(rèn)知大致有以下幾種分歧：①集體土地屬集體經(jīng)濟(jì)組織所有。②集體土地歸農(nóng)民集體所有。③集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。④若缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織，土地所有權(quán)主體為村民委員會(huì)或者村民小組。⑤歸國(guó)家和農(nóng)民兩方共同所有。

1.1.2 農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的理性界定與法律判斷。就我國(guó)當(dāng)前的行政法規(guī)而言，可以得出農(nóng)民集體就是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體的觀點(diǎn)。結(jié)合原 《土地管理法》、 《民法通則》、 《農(nóng)業(yè)法》、新 《憲法》的相關(guān)規(guī)定分析，可以得出如下觀點(diǎn)：集體土地所有權(quán)制度上有三個(gè)獨(dú)立的民事權(quán)利層次，分別是鄉(xiāng)農(nóng)民集體土地所有權(quán)、村農(nóng)民集體土地所有權(quán)、組農(nóng)民集體土地所有權(quán)。這是集體土地所有權(quán)的三個(gè)層次。相應(yīng)可以歸納出三種集體土地經(jīng)營(yíng)管理者，分別是鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。因此筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體類型應(yīng)該有三種，分別為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、組農(nóng)民集體。行政法規(guī)中關(guān)于“鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例”的規(guī)定，鄉(xiāng)村企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使人可以是農(nóng)民代表大會(huì)或者是可以代表農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，舉辦該企業(yè)的全體農(nóng)民集體就是鄉(xiāng)村集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體。

1.2 中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度性質(zhì)

1.2.1 制度、產(chǎn)權(quán)。總的來(lái)說，“制度”的外延很廣，它被非常廣泛的使用在馬克思和恩格斯等人的著作中，例如“社會(huì)制度”、“經(jīng)濟(jì)制度”、“法律制度”等等。在這個(gè)意義上可以把制度理解為各民事主體、經(jīng)濟(jì)主體間通過各種互動(dòng)所形成的社會(huì)關(guān)系的總和。人與人之間所存在的多項(xiàng)互動(dòng)可以歸結(jié)為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、國(guó)家關(guān)系上的互動(dòng)，互動(dòng)進(jìn)而可以衍生例如政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、社會(huì)制度、國(guó)家制度等一系列制度規(guī)范。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、歷史學(xué)家道格拉斯·諾斯則有不同的看法，在他看來(lái)，制度起到的是對(duì)人類互動(dòng)行為的激勵(lì)和約束框架作用，這個(gè)框架是人類自己設(shè)定的；同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行規(guī)則。制度構(gòu)造了資源配置的外在框架，對(duì)于利益雙方的當(dāng)事人同時(shí)具有同等的約束和激勵(lì)作用。在這種規(guī)則下，各種要素向利用率收益率更高的一方當(dāng)事人流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)而言，要想實(shí)現(xiàn)制度的效用其前提就是必須制定一組關(guān)于產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定，它可以對(duì)社會(huì)成員如何運(yùn)用特別資產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行約束和規(guī)范。

1.2.2 農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。土地制度是農(nóng)村的基本制度，因?yàn)橥恋嘏c農(nóng)民的生活有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，也是農(nóng)戶立足于社會(huì)的根本保障。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，即指農(nóng)民對(duì)集體土地可以行使的一切權(quán)利的總和，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)涵可以分為以下四個(gè)部分：①產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)關(guān)系密切相關(guān)，它代表著利益分配機(jī)制的表達(dá)。②產(chǎn)權(quán)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)關(guān)系源自于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，代表著利益關(guān)系。③國(guó)家對(duì)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的控制與管理。④國(guó)家為土地產(chǎn)權(quán)制度能夠順利實(shí)行所提供的各項(xiàng)支持與輔助。從其憲法地位及運(yùn)用途徑來(lái)看，它是我國(guó)農(nóng)民的一項(xiàng)基本權(quán)力，是由農(nóng)村集體組織或者個(gè)人單獨(dú)享有的一種所有權(quán)。

2 我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體制度現(xiàn)狀及原因分析

2.1 農(nóng)村土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀。農(nóng)村所有權(quán)主體缺位說作為研究我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的代表性理論，具有較高的理論意義。該學(xué)說認(rèn)為，主體虛化與缺位是當(dāng)前我國(guó)集體土地所有權(quán)制度中尚未解決且并行存在的兩大問題。該學(xué)說分析了憲法對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)規(guī)定界限的明確程度，憲法中雖然明確規(guī)定集體是農(nóng)村土地所有權(quán)主體，但是涉及到界限問題時(shí)傾向性寬泛，且缺乏清晰的內(nèi)涵描述，更無(wú)法將“集體”界定為一個(gè)具有嚴(yán)格意義的法律術(shù)語(yǔ)。因此筆者認(rèn)為農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位就是指我國(guó)現(xiàn)行立法把集體土地所有權(quán)的主體定義為基本人格條件尚存在缺失的農(nóng)民集體。

郭艷對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)的法律范圍做了分析，她指出我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體定位存在虛置問題。主體的確定可以進(jìn)一步清晰化我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，要想完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度規(guī)范，唯一可行的途徑就是分離土地所有權(quán)與使用權(quán)。鄧周易把我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的特征概括為三個(gè)方面：所有權(quán)主體缺位、收益權(quán)虛置、處分權(quán)虛設(shè)。他還進(jìn)一步分析了我國(guó)土地制度的創(chuàng)新制度和所有權(quán)的權(quán)能分離理論，集體土地所有權(quán)主體缺位、集體土地收益權(quán)和處分權(quán)虛設(shè)，我國(guó)土地制度的更新和所有權(quán)全能分離理論是土地所有權(quán)虛置的根本原因，要解決所有權(quán)虛置的問題，首先要完善農(nóng)村各類集體經(jīng)濟(jì)組織的要素信息，其次要確實(shí)賦予我國(guó)農(nóng)民集體土地收益權(quán)和土地處分權(quán)。黃登迎以新疆為例討論了農(nóng)村土地確權(quán)方面的困境，困境包括農(nóng)地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩方面的確權(quán)問題。他提出委托第三方的辦法來(lái)解決部分糾紛，同時(shí)從政策宣傳落實(shí)、資金及時(shí)到位、針對(duì)制定在疆策略、平衡各主體權(quán)益四方面來(lái)走出困境。

2.2 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位原因探析

2.2.1 我國(guó)法律對(duì)于“什么是農(nóng)民集體”這一問題無(wú)法明確說明。通過查詢我國(guó)現(xiàn)行立法可發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)民集體”雖一直被廣泛使用，當(dāng)下任何一部法律都無(wú)法對(duì)其理論內(nèi)涵作出明確界定與解釋。例如根據(jù)我國(guó)民法規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體可以是自然人、法人或者非法人組織。但是這三類主體在形態(tài)上都無(wú)法與“農(nóng)民集體”這個(gè)主體相適應(yīng)。因此可以說，集體土地所有權(quán)的主體地位并不在民法規(guī)定所包括的范圍內(nèi)。

2.2.2 我國(guó)當(dāng)前農(nóng)民集體的權(quán)責(zé)行使機(jī)制缺乏表達(dá)、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。由于我國(guó)法律目前不僅缺乏對(duì)農(nóng)民集體概念內(nèi)涵的闡述，對(duì)于農(nóng)民集體行使權(quán)力的渠道也未作出指引，機(jī)制和路徑的缺失直接導(dǎo)致農(nóng)民集體的意志表達(dá)困難，因而其主體地位實(shí)際上被嚴(yán)重模糊和虛化。農(nóng)民所有權(quán)主體地位被架空，導(dǎo)致集體失語(yǔ)，這與我國(guó)法律設(shè)立農(nóng)民集體土地所有權(quán)制度的初衷相違背。制度原本是為了更全面的保護(hù)農(nóng)民的基本土地權(quán)益，由于其在主體設(shè)置上的明顯缺陷，農(nóng)民無(wú)法在法律范圍內(nèi)行使所有權(quán)，缺乏表達(dá)合法意志的渠道，由此反映出的是我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的整體失效。

3 案例分析

某區(qū)政府于1977年對(duì)某村民委員會(huì)作出了土地行政確權(quán)，后原告某村民委員會(huì)因?yàn)椴环舜闻卸ㄌ岢錾显V。濟(jì)汾公路老孟憲洼溝于該年向西改道，并占用原告土地12畝左右，但是由于當(dāng)時(shí)未作補(bǔ)償給原告造成了經(jīng)濟(jì)損失。三年后1980年11月，針對(duì)此次糾紛原縣三湖指揮部于做出了 《關(guān)于處理孟憲洼溝改道工程遺留的意見》，其處理辦法是依據(jù)老105國(guó)道東新溝中心為中界限，老105國(guó)道東新溝東歸到李營(yíng)公社所有，溝西劃給南張公社，同時(shí)賠償3600元作為原告大隊(duì)所受損失的補(bǔ)償費(fèi)。兩村莊針對(duì)這次的處理結(jié)果基本達(dá)成一致，在將近三十年的時(shí)間中對(duì)于此問題從未發(fā)生糾紛與爭(zhēng)議。同時(shí)該土地還被第三方或某酒廠租用以排放污水。2005年原告村莊的少數(shù)村民向糾紛地排放垃圾時(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)議，原縣三湖指揮部 《關(guān)于處理孟憲洼溝改道工程遺留問題的意見》中已經(jīng)對(duì)糾紛土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系作出明確說明，在此基礎(chǔ)上第三方使用此塊土地的時(shí)間已經(jīng)將近三十年，2008年9月18號(hào)，政府做出了 《土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件決議書》，確定了第三人對(duì)于該片的土地確權(quán)。對(duì)于此判決結(jié)果原告村表示不服，繼而向市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。

2009年3月，市人民政府對(duì)決定書進(jìn)行復(fù)議，保持區(qū)政府對(duì) 《土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件決議書》作出的行政行為不變。同年6月，市中級(jí)人民法院作出判決，維持區(qū)政府發(fā)布的 《土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件決議書》行政行為不變。2009年11月16日，省高級(jí)人民法院發(fā)布行政決議書，作出終審判決，維持區(qū)政府作出的 《土地確權(quán)爭(zhēng)議案件決議書》不變。

按照 《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定，有關(guān)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人共同協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由人民政府處理?？h級(jí)以上的人民政府可以處理單位之間的糾紛。從被告知處理決定通知之日的三十日內(nèi)，如果當(dāng)事人不服相關(guān)人民政府的處理決定，可以在期限范圍內(nèi)向人民法院起訴。如若爭(zhēng)端未被解決，案件任何一方不能擅自更改該土地利用現(xiàn)狀。案件中原告與第三人某村民委員會(huì)就某土地的行者確權(quán)無(wú)法協(xié)商一致，那么最終結(jié)果應(yīng)由人民政府處理。本案件是一起因?yàn)檗r(nóng)村土地權(quán)屬不清引起的爭(zhēng)議糾紛案件。

關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的登記問題實(shí)質(zhì)上就是我國(guó)關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置問題。不動(dòng)產(chǎn)登記這項(xiàng)工作的完善需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，因?yàn)樗枰敱M可行的制度基礎(chǔ)，而它的制度建設(shè)需要付出大量的人力物力財(cái)力?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)于土地所有權(quán)的模糊界定導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織陷入“權(quán)力真空”困境，即本該掌握正當(dāng)權(quán)力的集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏法律保障。上述沖突的處理歸根到底無(wú)法回避土地產(chǎn)權(quán)這一核心概念，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村土地利益相對(duì)人對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)界定的意識(shí)模糊。

4 農(nóng)地所有權(quán)主體制度改革思路探討

目前我國(guó)學(xué)界對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)研究思路集中在制度變革和權(quán)力主體界定兩方面。

束景陵認(rèn)為我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的最根本弊端在于主體不明，他在民法“總有”理論的框架上，解釋了土地股份合作社的合理性，作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)代理機(jī)構(gòu)，它是可行的并具有現(xiàn)實(shí)意義的。他認(rèn)為“總有說”符合我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑和民法規(guī)定。施建剛對(duì)比分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村級(jí)集體、村民小組三者的優(yōu)勢(shì)與弊端，提出其作為農(nóng)村集體土地使用權(quán)主體應(yīng)遵循尊重歷史和路徑依賴的原則，視村農(nóng)民集體為集體土地的統(tǒng)一主體，他特別提出要留設(shè)村民小組，發(fā)揮其在組織中的積極作用。

然而對(duì)于上述觀點(diǎn)也存在截然不同的聲音。周聯(lián)合看到了界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主題中的巨大道德風(fēng)險(xiǎn)，他提出在現(xiàn)行法律法規(guī)極度缺乏科學(xué)、規(guī)范的背景下，團(tuán)體理性將大行其道，滋生例如官員任意操縱土地、利益沖突、腐敗等問題。

5 解決對(duì)策

在當(dāng)今中國(guó)廣大農(nóng)村中，村民委員會(huì)和村民小組成為了威信較高的基層群眾性組織，而農(nóng)村的土地所有權(quán)實(shí)際上也掌握在他們手中，并不是真真切切的掌握在廣大農(nóng)民群眾的手里，但是村委會(huì)和村民小組并不是集體經(jīng)濟(jì)組織，不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。且目前各大農(nóng)村的農(nóng)民流動(dòng)性極強(qiáng)，所以村民委員會(huì)和村民小組等自治組織內(nèi)部成員也處于變化之中，可以說是處于極其不穩(wěn)定的狀態(tài)，土地的肆意使用、管理不規(guī)范問題突出。要解決這些問題，可以從以下幾方面著手。

5.1 進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的制度基礎(chǔ)。為全方位保障農(nóng)民的基本權(quán)益，集體土地所有權(quán)的改革與創(chuàng)新勢(shì)在必行。本文認(rèn)為適合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況的土地制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循以下三大規(guī)律：第一，堅(jiān)持改革的方向基本不變。第二，我國(guó)廣大農(nóng)民才是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的參與主體，要想實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化等的全面發(fā)展就必須要明確這一規(guī)律。第三，制度的建立旨在于服務(wù)社會(huì)，維護(hù)農(nóng)戶利益減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是我國(guó)土地制度改革的最緊迫任務(wù)。雖然我國(guó)集體土地所有權(quán)改革勢(shì)不可擋，本文認(rèn)為改革是毫無(wú)疑問的，但其內(nèi)容是有限的，過程應(yīng)該循序漸進(jìn)。按照費(fèi)孝通提出的“差序格局”說，鄉(xiāng)村鄰里之間集體生活中所貫穿的差序倫理，包含親緣、地緣、交情深淺等關(guān)系，這勢(shì)必將對(duì)各類集體決定的結(jié)果產(chǎn)生影響。

5.2 明確集體土地所有權(quán)主體。按照我國(guó) 《憲法》、《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定：任何自然人或者公司制組織都不能成為集體土地所有權(quán)的主體，集體土地所有權(quán)與成員資格緊密掛鉤，唯一具有集體土地所有權(quán)主體資格的組織只有農(nóng)民集體。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體缺乏必要的機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，無(wú)法進(jìn)行獨(dú)立決策，不能反映集體成員基本利益、相關(guān)義務(wù)和責(zé)任缺乏承擔(dān)主體，不具備成為土地所有權(quán)主體的資格。結(jié)合以上分析，本文認(rèn)為應(yīng)明確村農(nóng)民集體對(duì)于我國(guó)集體土地所有權(quán)的主體地位，村農(nóng)民集體作為農(nóng)民的利益表達(dá)者和維護(hù)者，具備完整的決策能力和執(zhí)行程序設(shè)置，它在實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的基本意志方面起到很好的平臺(tái)與中介作用，使得任何一項(xiàng)集體決策的制定都與我國(guó)廣大農(nóng)民的基本需要密切相關(guān)，避免決策制定脫離農(nóng)民。

5.3 落實(shí)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的管理與登記。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村的土地管理登記制度仍然只停留在行政村級(jí)別，沒有具體落實(shí)到每一村每一戶的土地狀況登記，這也是導(dǎo)致所有權(quán)主體模糊、流轉(zhuǎn)困難的直接原因，地籍管理體系的缺失削減了我國(guó)土地管理法規(guī)對(duì)土地所有權(quán)的保護(hù)力度。筆者認(rèn)為集體土地資產(chǎn)管理工作的完善有兩大抓手：第一，完善集體財(cái)產(chǎn)登記工作人員管理體系，表現(xiàn)為重視培訓(xùn)，提高效率。第二，針對(duì)缺乏法律知識(shí)的農(nóng)民實(shí)行土地代理登記制度，做到保障全體農(nóng)民的合法權(quán)益。5.4 構(gòu)建總有權(quán)利人表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)團(tuán)體與成員的利益統(tǒng)一。既然農(nóng)民是土地的主人，那么無(wú)論農(nóng)民想通過何種渠道何種方式行使土地所有權(quán)應(yīng)該由農(nóng)民自主決定，法律應(yīng)明確農(nóng)地所有權(quán)的主體并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等集體組織，更不應(yīng)對(duì)農(nóng)民如何行使農(nóng)地所有權(quán)作出任何可能不利于農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制規(guī)定，這是其一。其二是落實(shí)農(nóng)民集體中每一位成員的成員權(quán)，構(gòu)建合理合法的農(nóng)民意志表達(dá)通道。只有確立農(nóng)民的成員權(quán)，才能進(jìn)一步確認(rèn)其名下財(cái)產(chǎn)的法律性質(zhì)，對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效保護(hù)。