土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)業(yè)水權(quán)制度探析

陳廣華，張 宇

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210000)

水資源屬于國家所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員僅享有使用權(quán)。水資源的取得必須經(jīng)過行政許可，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體內(nèi)的水資源，無需行政許可，也無需有償使用。但是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，多數(shù)情況下會(huì)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)到其他主體或者規(guī)?；钠髽I(yè)合作社中，此時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)人享有地上水資源的使用權(quán)是否需要申請(qǐng)，不能通過“一刀切”來進(jìn)行規(guī)定，要根據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后水權(quán)的使用用途來具體剖析。

農(nóng)業(yè)水權(quán)在內(nèi)容上包括農(nóng)業(yè)取水權(quán)和農(nóng)業(yè)用水權(quán)。水資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉中與土地的關(guān)系較為密切。傳統(tǒng)上水資源作為土地的一項(xiàng)權(quán)利而存在，土地使用權(quán)人擁有土地上地上水和地下水的使用權(quán)，西方國家的河岸權(quán)制度(簡言之，即土地所有權(quán)人享有與其土地相毗鄰的水源的權(quán)利。在河岸權(quán)制度下，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓隨土地而轉(zhuǎn)讓，但土地的轉(zhuǎn)讓并不必然伴隨著水權(quán)的轉(zhuǎn)讓)也是土地和水權(quán)緊密聯(lián)系的體現(xiàn)。但是，這種傳統(tǒng)規(guī)定并不能適應(yīng)水權(quán)的市場化要求和水資源的生態(tài)環(huán)境功能?，F(xiàn)代意義上的水法制度的趨勢(shì)是水權(quán)獨(dú)立于土地，作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)。盡管水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)是不爭的事實(shí)，但是在實(shí)際生活中，水權(quán)與土地權(quán)利之間的關(guān)系仍然密切，應(yīng)當(dāng)允許水權(quán)隨土地承包經(jīng)營權(quán)一并流轉(zhuǎn)，崔建遠(yuǎn)[1]認(rèn)為水權(quán)同土地所有權(quán)、土地使用權(quán)的分立，并不排斥水權(quán)與土地所有權(quán)或土地使用權(quán)一起處分。在實(shí)際生活中，它們可以一并轉(zhuǎn)讓。因此，應(yīng)當(dāng)制定適應(yīng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)背景下的水權(quán)交易制度，適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)模式，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1 水權(quán)隨土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的理論分析

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要一環(huán)，不僅有利于破除農(nóng)民身份地位的局限，而且可以吸引城市農(nóng)業(yè)人才與資金，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[2]。允許土地上的水資源隨土地承包經(jīng)營權(quán)一并流轉(zhuǎn)，并不是與現(xiàn)代水權(quán)的理論相悖，而是在實(shí)踐生活中，為了追求效益最大化、為了符合村民的日常交易習(xí)慣而做的規(guī)定。根據(jù)我國《水法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體內(nèi)水塘、水庫中的水，無需獲得行政許可。此規(guī)定的前提適用于同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員中。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)不僅僅會(huì)流轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也會(huì)流轉(zhuǎn)到其他村集體和具備規(guī)?；钠髽I(yè)、社會(huì)團(tuán)體。這時(shí)，《水法》第七條的規(guī)定并不符合此種情形。若是嚴(yán)格根據(jù)水法取得的一般規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人要經(jīng)過行政許可后獲得水權(quán)，不僅不利于簡化程序，追求效益，也不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.1 允許水權(quán)隨土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)符合效率因素

傳統(tǒng)上，無論是我國古代還是英美法系的一些國家，均主張農(nóng)業(yè)水權(quán)是土地的附隨物，傳統(tǒng)的水資源配置模式是將對(duì)水的所有權(quán)和使用權(quán)包含在土地的使用權(quán)或者土地利用制度之中，并未規(guī)定獨(dú)立的水資源制度。這種規(guī)定有著時(shí)代背景，即是以農(nóng)業(yè)為主的社會(huì)環(huán)境下的產(chǎn)物，水資源依附于土地之上，更多的是一種生存保障功能。而隨著水資源在生態(tài)環(huán)境、社會(huì)公益、基礎(chǔ)設(shè)施中發(fā)揮的重要作用，將水權(quán)絕對(duì)的依附于土地并不能滿足現(xiàn)代社會(huì)中水資源稀缺與供需矛盾不足的尖銳狀況。因此，近現(xiàn)代以來，各國立法對(duì)水權(quán)的模式呈現(xiàn)出向現(xiàn)代水權(quán)的轉(zhuǎn)變，即水資源權(quán)屬由與土地相結(jié)合的私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榕c土地相分離的獨(dú)立的公有制[3],以土地位置確定水權(quán)取得位序的傳統(tǒng)規(guī)則已日益走向消亡[4]。水權(quán)不再是土地的附屬物，水權(quán)的取得必須通過向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)并登記備案。

理論上，在現(xiàn)代水權(quán)制度的發(fā)展趨勢(shì)下，水權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，獨(dú)立于土地。但是，在實(shí)踐中，水權(quán)獨(dú)立于土地流轉(zhuǎn)并不符合法理中的效率原則。土地承包經(jīng)營權(quán)若是在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，水權(quán)隨土地一并流轉(zhuǎn)無可厚非。水權(quán)隨土地一并流轉(zhuǎn)，不僅簡化了程序，也能減少交易費(fèi)用。效率，指從一個(gè)給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣多的資源，或以同樣的資源消耗取得最大的效果[5]。任何一個(gè)國家的法律都應(yīng)當(dāng)具備完善的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度促使經(jīng)濟(jì)主體追求效益。理論上有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，水權(quán)是產(chǎn)權(quán)理論滲透到水資源領(lǐng)域的產(chǎn)物，是水資源權(quán)利的總和[6]。因而產(chǎn)權(quán)理論是有效利用自然資源的前提。在產(chǎn)權(quán)制度中，產(chǎn)權(quán)具有可轉(zhuǎn)移性，可以充分利用自然資源。盡管我國水資源所有權(quán)歸國家所有，社會(huì)主體享有的是水資源的使用權(quán)，但水資源的特殊性體現(xiàn)在，社會(huì)主體充分擁有水資源使用權(quán)，在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，社會(huì)主體可以進(jìn)行水權(quán)交易和水權(quán)流轉(zhuǎn)。如果說財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律確認(rèn)和保障是有效利用資源的必備條件，那么，財(cái)產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)移性就是有效利用資源的充分條件[5]。減少交易費(fèi)用、簡化交易程序是產(chǎn)權(quán)制度的核心內(nèi)容，也是追求效益的關(guān)鍵。允許水資源隨土地承包經(jīng)營權(quán)一并流轉(zhuǎn)，可以減少行政許可程序，減少交易費(fèi)用，為經(jīng)濟(jì)主體設(shè)定符合經(jīng)濟(jì)效益的交易模式和交易程序，用簡便的程序、最少的時(shí)間達(dá)到經(jīng)濟(jì)主體追求的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)效益的最大化。只有這樣，經(jīng)濟(jì)主體才會(huì)最大限度地追求經(jīng)濟(jì)利益，并為追求最大利益而努力，此時(shí)，對(duì)利益的追求是提高社會(huì)生產(chǎn)力、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力。

1.2 允許水權(quán)隨土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)符合習(xí)慣水權(quán)

農(nóng)村生活不同于城市生活，更偏向于集體勞作，遵循著傳統(tǒng)的用水習(xí)慣。在廣大農(nóng)村地區(qū)，水權(quán)作為土地流轉(zhuǎn)，是一項(xiàng)不成文的習(xí)慣，農(nóng)民有權(quán)利在自己的土地上建立水塘，使用水塘內(nèi)的水。故而有學(xué)者提出“習(xí)慣水權(quán)”的概念，如易軍在《論習(xí)慣水權(quán)》一文中，認(rèn)為習(xí)慣法是基于反復(fù)實(shí)踐，并為人們所遵守的地方性法規(guī)。習(xí)慣水權(quán)即根據(jù)風(fēng)俗/習(xí)俗以及長期積淀形成的村落習(xí)慣和民約享有本地方水資源的傳統(tǒng)物權(quán)。因此，在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)充分達(dá)到農(nóng)民的心理預(yù)期，滿足農(nóng)民的切身需要。習(xí)慣水權(quán)不僅能夠彌足官方法律的不足，也是一種對(duì)官方法律的補(bǔ)充，在我國目前沒有完整水權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的情況下，習(xí)慣水權(quán)的運(yùn)用有不可忽視的價(jià)值。其次，這種方式也更能符合農(nóng)民的心理預(yù)期。

盡管習(xí)慣水權(quán)沒有規(guī)范化、體系化的法典，但是習(xí)慣水權(quán)中的許多傳統(tǒng)制度有許多現(xiàn)實(shí)價(jià)值。易軍將水權(quán)系統(tǒng)按照功能分為飲水權(quán)、灌溉水權(quán)、儲(chǔ)水權(quán)、水利權(quán)(水利權(quán)又細(xì)化為水能權(quán)、防洪權(quán)、養(yǎng)殖權(quán))，按照對(duì)水的利用將水權(quán)系統(tǒng)分為汲水權(quán)、飲水權(quán)和排水權(quán)?？梢?，習(xí)慣水權(quán)雖然沒有官方法律制度的認(rèn)定，但是其內(nèi)容完備，體系也較為豐富。同時(shí)，農(nóng)業(yè)水權(quán)習(xí)慣的一些規(guī)則在現(xiàn)代社會(huì)仍然值得借鑒和適用。如允許農(nóng)業(yè)水權(quán)隨土地流轉(zhuǎn)一并轉(zhuǎn)讓、承包戶享有地上用水的優(yōu)先權(quán)、村民有權(quán)不獲得批準(zhǔn)即可獲取河溝內(nèi)的水資源等，這些都是農(nóng)村長期生活實(shí)踐的結(jié)晶，肯定這種習(xí)慣的作用，能更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓機(jī)制。再如，農(nóng)村習(xí)慣上對(duì)水權(quán)糾紛采取調(diào)節(jié)機(jī)制，不僅更符合農(nóng)村的人情與倫理，更能節(jié)約資源，簡化程序，更易解決糾紛。因此，要充分重視習(xí)慣法對(duì)水權(quán)流轉(zhuǎn)和土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐操作，尊重地方習(xí)慣，肯定其社會(huì)價(jià)值和法理價(jià)值，采取積極有效的方式促進(jìn)習(xí)慣水權(quán)發(fā)揮更多的作用，使其更加制度化和規(guī)范化。

實(shí)踐中，一些地方政府的通知也是如此規(guī)定。如《河北省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河北省農(nóng)業(yè)水權(quán)交易辦法的通知》第十一條即規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)水權(quán)一并流轉(zhuǎn)使用；再如《鄂爾多斯市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案的通知》在鼓勵(lì)水權(quán)流轉(zhuǎn)一節(jié)中也規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)水權(quán)一并流轉(zhuǎn)使用。

1.3 土地經(jīng)營權(quán)人無權(quán)轉(zhuǎn)讓水資源符合水法規(guī)定

盡管土地經(jīng)營權(quán)人無需經(jīng)過申請(qǐng)即可獲得土地上水資源的使用權(quán)，但是，土地經(jīng)營權(quán)人無權(quán)擅自轉(zhuǎn)讓水資源。2017年，云南省紅河哈尼族彝族自治州中級(jí)人民法院審理了一起關(guān)于取水權(quán)糾紛的判決，上訴人錢得和、錢得興等人與被上訴人李俊、李自明等人同為勐謝村委會(huì)松林坡二組村民，共同使用林場水源幾十年，上訴人與第三人陳玉和、新寨村民小組簽訂了《水源轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》。被上訴人主張林場水源屬于國家和集體的，依法由集體搭配使用，不是上訴人私人水源，上訴人沒有私自轉(zhuǎn)讓該水源的權(quán)利，而上訴人認(rèn)為林場水源的出水點(diǎn)位于上訴人錢得和之父錢有亮承包土地范圍內(nèi)，上訴人轉(zhuǎn)讓給第三人用于解決生活用水的水源是上訴人承包土地內(nèi)的水，上訴人具有使用、開發(fā)、取得用益物權(quán)的權(quán)利。一審法院調(diào)解無效，根據(jù)《合同法》的規(guī)定，上訴人與第三人簽訂的《水源轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》侵害了被上訴人的合法權(quán)益，一審法院并未涉及《水法》的規(guī)定，而是根據(jù)《合同法》進(jìn)行判決。二審法院則根據(jù)《中華人民共和國水法》第三條、第七條的規(guī)定，認(rèn)為水資源屬于國家所有。國家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度。本案訴爭水源屬國家所有，雖然水源在上訴人承包土地范圍內(nèi)，但上訴人仍然無權(quán)擅自有償轉(zhuǎn)讓該水源，上訴人與第三人簽訂《水源轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》，擅自轉(zhuǎn)讓涉案水源并獲取經(jīng)濟(jì)利益的行為，違反國家法律規(guī)定，損害社會(huì)公共利益。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人無權(quán)擅自轉(zhuǎn)讓水資源。

2 水權(quán)交易制度在土地流轉(zhuǎn)中面臨的問題

2.1 水權(quán)取得制度特殊規(guī)定的適用問題

根據(jù)《水法》第7條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)水塘、水庫中的水，不需要獲得取水許可，也無需有償獲取。這一條規(guī)定實(shí)際上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也簡化了農(nóng)民用水的繁瑣程序。但是在土地流轉(zhuǎn)過程中，這一條規(guī)定的不足之處顯現(xiàn)出來。

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅使集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員間可以互通流轉(zhuǎn)土地，也使得集體經(jīng)濟(jì)組織的外部成員獲得土地的經(jīng)營權(quán)，這時(shí)，《水法》第7條的規(guī)定就不再有適應(yīng)的空間。區(qū)別于西方國家的河岸權(quán)原則，《水法》第7條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的用水優(yōu)惠實(shí)際上更多的是為了保障農(nóng)民的基本生存需求，是對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民滿足家庭基本生活需求的制度優(yōu)惠。土地承包經(jīng)營權(quán)的加大流轉(zhuǎn)會(huì)致使規(guī)模農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生，至少是有規(guī)?；r(nóng)業(yè)產(chǎn)生的可能性。放活經(jīng)營權(quán)能促進(jìn)農(nóng)村土地優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，促進(jìn)現(xiàn)有土地細(xì)碎化、分散化經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)向適度規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營的分工經(jīng)濟(jì)體系[7]。這時(shí)，對(duì)于農(nóng)村集體水塘、水庫中的水，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不再享有也不需要再享有平等的農(nóng)業(yè)水權(quán)，原來出于平等地保護(hù)農(nóng)民用水權(quán)益的無償使用、不需要許可的水權(quán)取得制度就不再適用，實(shí)際上并不存在水權(quán)沖突的問題。

當(dāng)然，對(duì)此問題的思考并不意味著《水法》第7條應(yīng)當(dāng)完全廢除。當(dāng)農(nóng)民為了滿足基本家庭生活需要時(shí)使用集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)水塘、水庫中的水，應(yīng)當(dāng)仍然適用這一特殊規(guī)定。

2.2 農(nóng)業(yè)用水改變用途的申請(qǐng)程序

盡管我國《土地管理法》嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)后的土地改變用途，但是在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中會(huì)有不同的情況發(fā)生。對(duì)于基本農(nóng)田嚴(yán)禁改變用途無可厚非，對(duì)于非基本農(nóng)田而言，法律只規(guī)定嚴(yán)禁“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并未禁止“農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)”，即禁止林地變?yōu)楦剡@種土地用途的改變模式。對(duì)于水權(quán)來說，農(nóng)業(yè)水權(quán)根據(jù)流轉(zhuǎn)后用途的不同，分為農(nóng)業(yè)水權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)水權(quán)的外部流轉(zhuǎn)，前者即流轉(zhuǎn)的水資源仍然適用于農(nóng)業(yè)用途，后者即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，流轉(zhuǎn)后的水資源不再適用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在不同的模式下，是否應(yīng)適用“一刀切”重新申請(qǐng)取水許可證的規(guī)則有待商榷。這其中存在許多仍未解決的問題。土地流轉(zhuǎn)之后土地用途發(fā)生了改變，是否需要重新申請(qǐng)取水許可？土地用途若未改變，經(jīng)營權(quán)人是否也需重新申請(qǐng)取水許可？若土地用途未改變，經(jīng)營權(quán)人是否享有處置地上水資源的使用權(quán)，此時(shí)用水程序又該如何規(guī)制？顯然，應(yīng)根據(jù)不同的情況，制定不同的制度。因?yàn)樗畽?quán)申請(qǐng)程序十分嚴(yán)格，需要遵循“申請(qǐng)—登記—資格審查—評(píng)估—公示—批文—登記備案—同意”的繁瑣程序[8]，不僅成本高，而且耗時(shí)長，直接導(dǎo)致效益低下，不僅不利于水資源的市場配置，也不利于節(jié)約資源、簡政放權(quán)。

2.3 農(nóng)業(yè)水權(quán)交易滯后

我國《土地管理法》規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股和抵押等多種形式的土地流轉(zhuǎn)形式，但農(nóng)村水權(quán)交易滯后，這種滯后不僅表現(xiàn)在農(nóng)村水權(quán)交易形式的空白，還包括農(nóng)戶之間水權(quán)交易量較小。首先，我國法律法規(guī)只是籠統(tǒng)地規(guī)定了積極推進(jìn)水權(quán)交易，而沒有具體羅列水權(quán)交易的形式，也不能適應(yīng)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求。當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)可以不斷流轉(zhuǎn)時(shí)，由于缺少農(nóng)村水權(quán)交易模式的規(guī)定，不僅阻礙了水權(quán)與土地分離交易，而且不利于水權(quán)的現(xiàn)代發(fā)展和市場化配置。其次，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易范圍較小。目前，我國農(nóng)業(yè)水權(quán)交易主要集中在灌區(qū)小組和村與村之間，農(nóng)戶之間的交易量幾乎為零。土地流轉(zhuǎn)是在農(nóng)戶之間直接進(jìn)行，促使水權(quán)交易的主體也是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進(jìn)行。這時(shí)，現(xiàn)在水法的規(guī)定已經(jīng)不能適用三權(quán)分置模式。

3 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中水權(quán)制度的完善途徑

3.1 構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與水權(quán)流轉(zhuǎn)一體化模式

水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)是理論界的研究共識(shí)，關(guān)鍵是如何平衡理論與實(shí)際操作的需求，從而設(shè)計(jì)出一套符合人民群眾心理預(yù)期的水權(quán)流轉(zhuǎn)制度。在實(shí)際中，若將水權(quán)交易和土地流轉(zhuǎn)割裂開來，勢(shì)必會(huì)阻礙水資源的市場配置，也不滿足水權(quán)交易的內(nèi)在需要。因而，可以參照國外一些國家的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國所借鑒。

針對(duì)土地和水權(quán)的關(guān)系，美國有學(xué)者提出“捆綁式買賣”[9]方式規(guī)制水權(quán)。捆綁式買賣，指通過購買用水土地而獲得水權(quán)。即買受人在獲得土地所有權(quán)的同時(shí)也獲得了附著于該土地上的水權(quán)[10]。捆綁式買賣的核心在于買受人購買土地的原因在于獲得水權(quán)，而非獲得地權(quán)，所以買受人可以自由使用土地上水的使用用途。這種交易形式常見于美國西南部地區(qū)。澳大利亞1886頒布的《灌溉條例》(Irrigation Act)中規(guī)定了水的許可證隨土地的出售自然轉(zhuǎn)移到新的土地所有者中，但是，此種規(guī)定下，由于水權(quán)與土地關(guān)系密切不能獨(dú)立進(jìn)行交易，故澳大利亞設(shè)立了“可轉(zhuǎn)讓的水條例”，允許水權(quán)與所授權(quán)的土地分離出來單獨(dú)出售[11]。我國也可以借鑒美國和澳大利亞的做法。

首先，根據(jù)現(xiàn)代水法理論的要求，堅(jiān)持水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)基本原則不動(dòng)搖，遵循水權(quán)與土地使用權(quán)分離模式[12]，這是現(xiàn)代水權(quán)模式下，重視水權(quán)獨(dú)立性、水權(quán)生態(tài)環(huán)境保障功能的必然要求。其次，當(dāng)水權(quán)與農(nóng)業(yè)灌溉生產(chǎn)息息相關(guān)、不能分離時(shí)，為了土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求，以及生產(chǎn)效率的需要，允許農(nóng)業(yè)水權(quán)隨著土地承包經(jīng)營權(quán)一并流轉(zhuǎn)，為了簡化申請(qǐng)程序，可以寫入土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同中。再次，水權(quán)具有可交易性，在滿足基本家庭生活、灌溉生產(chǎn)之后，允許水權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行交易，可以像澳大利亞《灌溉條例》一樣設(shè)立“可轉(zhuǎn)讓的水資源”，允許土地承包經(jīng)營權(quán)人單獨(dú)流轉(zhuǎn)地上水權(quán)。最后，應(yīng)當(dāng)明確的是，土地承包經(jīng)營權(quán)人享有基本家庭生活用水和緊急用水權(quán)，這是《水法》賦予的權(quán)利，即當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，土地承包經(jīng)營權(quán)人自然享有地上水滿足家庭生活用水和緊急用水的權(quán)能。前者是滿足基本生存權(quán)的需要，是一種生存保障功能，維系著農(nóng)民的基本生活需要[13]；后者是為了保障公共利益和村民財(cái)產(chǎn)利益而妥協(xié)的結(jié)果。與農(nóng)業(yè)灌溉生產(chǎn)用水隨土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的性質(zhì)不同，農(nóng)業(yè)灌溉用水的流轉(zhuǎn)是需要合同進(jìn)行規(guī)制。

3.2 嚴(yán)格適用農(nóng)業(yè)水權(quán)取得制度的特殊規(guī)定

農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)向最能有效利用土地的方向流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)后土地承包經(jīng)營權(quán)的主體存在多種情況。從調(diào)研的情況看，該主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織外的民事主體，還可以是與本集體沒有任何關(guān)聯(lián)的其他人[14]。農(nóng)業(yè)水權(quán)若是轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，則無需辦理變更登記，仍然適用“不許可不收費(fèi)”的特殊規(guī)定，只需要向村集體組織備案即可；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)若是流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員，無論是否改變農(nóng)業(yè)用途，一律遵照“取水許可和有償使用”的一般規(guī)定。因?yàn)?，在這種情況下，農(nóng)民的基本生活保障已經(jīng)不再是首要考慮的地方。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去已經(jīng)獲得了一定的生存保障，而流轉(zhuǎn)對(duì)象若是規(guī)?；?、專業(yè)化的生產(chǎn)隊(duì)伍，其并不具有農(nóng)民生產(chǎn)生活的脆弱性?！坝袃斒褂谩备艽龠M(jìn)節(jié)約資源、有效利用水資源，“取水許可”從源頭上遵循用水程序，更具有專業(yè)化的規(guī)模。盡管從短時(shí)間上看，農(nóng)民失去了權(quán)益，但是這對(duì)于行政機(jī)關(guān)管理水權(quán)、解決水權(quán)糾紛、促進(jìn)水資源保護(hù)有著長遠(yuǎn)的作用。因此，通過嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)用水取水許可制度來實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)業(yè)水權(quán)取得秩序的構(gòu)建。

3.3 構(gòu)建水權(quán)變更和水權(quán)流轉(zhuǎn)登記的并行制度

根據(jù)農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)是否會(huì)改變用途，建立農(nóng)業(yè)水權(quán)變更和水權(quán)轉(zhuǎn)讓登記并存制度。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)土地和農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)變用途的可能性。若土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有改變或是輕微改變土地的用途和規(guī)模，農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)只需辦理變更登記即可，這里更多的是考慮效率的因素，將農(nóng)業(yè)水權(quán)和土地聯(lián)系起來，無需重新申請(qǐng)取水許可，將農(nóng)業(yè)水權(quán)的流轉(zhuǎn)寫入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同中。同時(shí)，若是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)大規(guī)模改變了土地和農(nóng)業(yè)的用水，則需要重新申請(qǐng)取水許可，并予以登記備案。

3.4 完善水權(quán)交易

3.4.1 構(gòu)建水權(quán)交易信息平臺(tái) 縱觀國外優(yōu)秀的水權(quán)立法，信息交流平臺(tái)至關(guān)重要。中介機(jī)構(gòu)作為信息資源，可以提供歷史數(shù)據(jù)、水質(zhì)勘察報(bào)告和檢驗(yàn)證明、水權(quán)交易價(jià)格、法律咨詢、委托代理等。通過這樣的信息平臺(tái)，水權(quán)交易模式更加成熟和完善。因而，在我國，應(yīng)當(dāng)設(shè)立此類的中介機(jī)構(gòu)，提供水權(quán)交易的數(shù)據(jù)信息和基本資料。通過互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)公開信息，水權(quán)交易平臺(tái)可以擴(kuò)大農(nóng)民知曉水資源相關(guān)信息的渠道。

3.4.2 擴(kuò)展水權(quán)交易模式 我國水資源屬于國家所有，因而水資源禁止出售，但是我國未禁止租賃、置換等形式。在水資源交易市場日漸成熟的情況下，可以允許農(nóng)業(yè)用水者以租賃的形式交易水權(quán)。例如，美國加州的“水銀行”模式值得借鑒。水銀行，是水資源轉(zhuǎn)移的一種交易形式，由加州水資源局負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，水銀行的交易模式為買方需水時(shí)向水資源局申請(qǐng)并先行付款，由水資源局與賣方溝通，賣方將水輸送到水銀行，最終由水銀行將水交給買方。由此可見，水銀行這種交易模式較為成熟，由專業(yè)的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營和監(jiān)管，交易途徑透明。因而，在我國，也可以借鑒美國“水銀行”的模式進(jìn)行水權(quán)交易。

4 結(jié)語

土地與水權(quán)關(guān)系密切，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅僅意味著土地權(quán)利的變動(dòng)，與之密切聯(lián)系的農(nóng)業(yè)水權(quán)亦會(huì)受到影響。關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的研究不能忽視其對(duì)水權(quán)交易過程中產(chǎn)生的問題。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)模式加以調(diào)整，允許農(nóng)業(yè)水權(quán)隨土地經(jīng)營權(quán)一并流轉(zhuǎn)。這并不是對(duì)水權(quán)獨(dú)立性理論的否定，而是從效率原則、簡政放權(quán)、習(xí)慣水權(quán)的角度出發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種交易手段。當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象仍是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人無需向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)水權(quán)許可；當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象是具有規(guī)?；I(yè)化的企業(yè)、團(tuán)體時(shí)，不應(yīng)當(dāng)適用水權(quán)第七條中“無需申請(qǐng)、無償使用”的特殊規(guī)定。當(dāng)水權(quán)流轉(zhuǎn)未改變使用用途或使用用途仍在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍中，無需行政許可即可獲得水資源使用權(quán)，只需登記備案即可；當(dāng)水權(quán)流轉(zhuǎn)改變水資源用途時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)獲得行政許可后才可獲得水權(quán)。以此，適用可能出現(xiàn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)的需要，以及農(nóng)戶見水權(quán)交易的需求，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。