全面依法治國(guó)背景下構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度體系研究

林昆榮

【摘 要】本文論述全面依法治國(guó)背景下構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度體系，從外部層面高等教育體制和高校內(nèi)部管理體制分析現(xiàn)代大學(xué)制度體系的構(gòu)成，提出構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全和完善高校的“立法法”，加強(qiáng)法制宣傳學(xué)習(xí)等建議。

【關(guān)鍵詞】全面依法治國(guó)? 依法治教? 依法治校? 現(xiàn)代大學(xué)制度體系? 高等教育體制? 黨的領(lǐng)導(dǎo)

【中圖分類號(hào)】G? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2018）10C-0079-03

黨的十八大以來(lái)，我們黨全面推進(jìn)依法治國(guó)，成就豐碩。在總結(jié)黨的十八大以來(lái)全面依法治國(guó)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，黨的十九大提出了新時(shí)代全面依法治國(guó)的目標(biāo)、任務(wù)及新要求。在此背景下，作為依法治校的主體，高校構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度體系就顯得尤為重要。

一、全面依法治國(guó)的背景及其與全面依法治教、全面依法治校的關(guān)系

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，更加突出依法治國(guó) 的“全面”，并把全面依法治國(guó)提到“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新高度，開(kāi)啟了加快建設(shè)法治中國(guó)的新征程。在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨是全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)和保證。

教育系統(tǒng)的推進(jìn)全面依法治國(guó)是自下而上的，即按照依法治校、全面依法治校、全面依法治教的順序開(kāi)展。2003年7月17日《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》是教育系統(tǒng)首次提出依法治校的概念，該意見(jiàn)從依法治校的重要性和必要性、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)、措施等方面，對(duì)各級(jí)各類學(xué)校推進(jìn)依法治校作了具體要求。2012年11月22日，教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》要求在各級(jí)各類學(xué)校全面落實(shí)依法治國(guó)要求，大力推進(jìn)依法治校。并從全面推進(jìn)依法治校的重要性與緊迫性、指導(dǎo)思想和總體要求，加強(qiáng)章程建設(shè);健全學(xué)校依法辦學(xué)自主管理的制度體系，健全科學(xué)決策、民主管理機(jī)制;完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，依法辦學(xué);落實(shí)師生主體地位;形成自由平等公正法治的育人環(huán)境，健全學(xué)校權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決機(jī)制;有效化解矛盾糾紛，深入開(kāi)展法制宣傳教育;形成濃厚的學(xué)校法治文化氛圍，加強(qiáng)組織與考核;切實(shí)提高依法治校的能力與水平，轉(zhuǎn)變政府職能;加強(qiáng)對(duì)學(xué)校依法治校的保障九個(gè)方面作了具體要求。2016年1月7日，教育部印發(fā)《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》明確了全面依法治教的總體目標(biāo)，并做出了具體要求。至此，教育層面的推進(jìn)全面依法治國(guó)從學(xué)校到教育行政部門(mén)都已覆蓋。

在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，全面建成小康社會(huì)是重大戰(zhàn)略目標(biāo)，居于引領(lǐng)地位;全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨是三大戰(zhàn)略舉措，為如期全面建成小康社會(huì)提供重要保障。教育領(lǐng)域的全面依法治教和全面依法治校是全面依法治國(guó)系統(tǒng)工程的重要組成部分。全面依法治教的主體是參與教育法律關(guān)系的主體，包括各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)，各級(jí)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，各級(jí)各類學(xué)校及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等。全面依法治教從內(nèi)容上主要包括依法行政和依法治校。全面依法治校是全面依法治教的重要組成部分，主體是各級(jí)各類學(xué)校。由此可見(jiàn)，全面依法治國(guó)和全面依法治教、全面依法治校的關(guān)系是整體與部分的關(guān)系，同時(shí)也是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，是一脈相承的。

二、現(xiàn)代大學(xué)制度體系主要構(gòu)成

人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作是高校五大重要使命，在依法治國(guó)、依法治教和依法治校的全過(guò)程中，高校并不具備制定法律法規(guī)和規(guī)范性文件的權(quán)利，但具有依法進(jìn)行學(xué)校管理、依法參與教育事業(yè)的管理和監(jiān)督的職責(zé)。高校的內(nèi)部管理體制是履行法律法規(guī)和規(guī)范性文件的重要方式。構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度體系，是實(shí)現(xiàn)學(xué)校依法辦學(xué)、自主管理，教師依法執(zhí)教，社會(huì)依法支持和參與學(xué)校管理的有效方式。現(xiàn)代大學(xué)制度體系作為高校全面依法治校的重要組成部分，主要分為宏觀層和微觀層面兩方面，即外部層面高等教育體制和高校內(nèi)部管理體制。

（一）外部層面的現(xiàn)代大學(xué)制度體系。2017年9月，中辦國(guó)辦《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》明確，把政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)有序參與、各方合力推進(jìn)作為改革的主要目標(biāo)。

1.政府依法宏觀管理。2017年5月，國(guó)辦印發(fā)了《對(duì)省級(jí)人民政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法》;10月，廣西印發(fā)了《對(duì)全區(qū)各級(jí)人民政府履行教育職責(zé)評(píng)價(jià)工作方案》，評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括：政府貫徹執(zhí)行黨的教育方針情況，落實(shí)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和政策情況，各級(jí)各類教育發(fā)展情況，統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域教育工作情況，加強(qiáng)教育保障情況，學(xué)校規(guī)范辦學(xué)行為情況。教育部2018年工作要點(diǎn)明確了全面推進(jìn)依法治教的工作內(nèi)容。同時(shí)，提出推動(dòng)法律、規(guī)章起草修訂，組織立法研究，并出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)高校法治工作的意見(jiàn)》，制訂依法治校評(píng)價(jià)體系和考核辦法，啟動(dòng)依法治校示范校創(chuàng)建活動(dòng)，探索設(shè)立全面依法治教實(shí)踐區(qū)等。從宏觀上對(duì)教育系統(tǒng)如何推進(jìn)依法治教和依法治校提供了操作上的政策指導(dǎo)。

2.學(xué)校依法自主辦學(xué)。2017年3月，教育部等五部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》，明確高校要堅(jiān)持正確辦學(xué)方向和教育法律規(guī)定的基本制度，依法依章程行使自主權(quán)，強(qiáng)化章程在學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能方面的基礎(chǔ)作用。我國(guó)《高等學(xué)校教育法》第十一條提出，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。依法是前提，是要求高校在依法的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況自主建立現(xiàn)代大學(xué)制度體系管理學(xué)校。

3.社會(huì)有序參與。高校要擴(kuò)大社會(huì)參與的廣度與深度，在人才培養(yǎng)、決策咨詢、教學(xué)科研、安全管理、學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)踐等方面更多引入社會(huì)資源，健全制度。同時(shí)，依法健全各類社團(tuán)、協(xié)會(huì)以及其他社會(huì)組織在學(xué)校組織及開(kāi)展活動(dòng)的規(guī)則與要求，完善監(jiān)督機(jī)制。

4.各方合力推進(jìn)?，F(xiàn)代大學(xué)制度需要政府、學(xué)校、社會(huì)乃至家庭等各方共同推進(jìn)，需要政府的宏觀管理、學(xué)校的自主管理、社會(huì)的有序參與，以及監(jiān)督機(jī)制的完善等，最大限度地發(fā)揮學(xué)校的主導(dǎo)作用。特別是在“三全育人”的環(huán)境下，更需要各方合理推進(jìn)。

（二）內(nèi)部層面的現(xiàn)代大學(xué)制度體系。具體如下：

1.依法制定具有自身特色的學(xué)校章程。我國(guó)2015年修訂的《教育法》把“有組織機(jī)構(gòu)和章程”作為設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的首要基本條件;把“按照章程自主管理”作為學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使首要權(quán)利。我國(guó)2015年修訂的《高等教育法》第二十八條規(guī)定：高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部管理體制等十方面的事項(xiàng)。高校要依據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》制定或者修改章程，由教育部或者省級(jí)教育行政部門(mén)核準(zhǔn)?？梢?jiàn)，章程是高校的“根本大法”，在高校內(nèi)部是置于首位的。

2.決策權(quán)：堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2014年10月，中辦印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，要求要堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，保證校長(zhǎng)依法行使職權(quán)，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制。

3.民主權(quán)：教職工代表大會(huì)制度。從學(xué)校管理體制的關(guān)系看，它是學(xué)校管理體制不可缺少的重要組成部分，是學(xué)校的一項(xiàng)基本制度，是在法律賦予教職工民主管理學(xué)校權(quán)利的范圍內(nèi)行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)。教職工代表大會(huì)是教職工行使民主權(quán)利、民主管理學(xué)校的重要形式，要充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)在學(xué)校民主管理工作中的作用。除了教職工代表大會(huì)外，還要堅(jiān)持廣泛參與、多元多層，注重?zé)o黨派人士、黨外知識(shí)分子和群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

4.學(xué)術(shù)權(quán)：學(xué)術(shù)委員會(huì)制度。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》依法設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，在學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)平等的基礎(chǔ)上，不斷完善學(xué)術(shù)委員會(huì)的組成、職責(zé)與運(yùn)行等。學(xué)術(shù)委員會(huì)作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)，高校應(yīng)當(dāng)完善學(xué)術(shù)管理的體制、制度和規(guī)范。同時(shí)，要充分發(fā)揮教授治學(xué)在教學(xué)、科研、學(xué)科、隊(duì)伍等方面的積極作用。

5.參與權(quán)：理事會(huì)制度。2017年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》明確“建立健全職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校理事會(huì)制度，鼓勵(lì)引入行業(yè)企業(yè)、科研院所、社會(huì)組織等多方參與”。充分發(fā)揮理事會(huì)的咨詢、協(xié)商、審議、監(jiān)督等功能，加強(qiáng)與科研院所、社會(huì)團(tuán)體形成協(xié)調(diào)合作、資源共享等。積極引入專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。高校應(yīng)當(dāng)依據(jù)《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》及學(xué)校章程建立并完善理事會(huì)制度，制定理事會(huì)章程。

6.教師權(quán)：教師申訴制度。我國(guó)《教師法》第三十九條從程序上做出了具體規(guī)范。教師申訴制度具有法律性、特定性、非訴訟性等特征。要維護(hù)教師權(quán)益，從內(nèi)容上看，應(yīng)該包含教師管理制度、教師人事制度、教師職稱制度、教師薪酬制度等方面的內(nèi)容。唯有維護(hù)好教師權(quán)益，教師申訴制度才不會(huì)啟動(dòng)，才能真正落實(shí)教師主體地位。

7.學(xué)生權(quán)：學(xué)生申訴制度。2017年9月施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)學(xué)生管理中原有的法律缺失和新近出現(xiàn)的問(wèn)題，明確了學(xué)生管理的任務(wù)和目的，加強(qiáng)了對(duì)學(xué)生權(quán)益的保護(hù)，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式管理各項(xiàng)學(xué)生事務(wù)，專門(mén)增加“學(xué)生申訴”一章，通過(guò)完善申訴程序制度、增加申訴處理實(shí)體規(guī)定，進(jìn)一步確保了學(xué)校對(duì)學(xué)生處理和處分的公平公正，保障了學(xué)生依法獲得救濟(jì)的權(quán)利，為實(shí)現(xiàn)依法治校依規(guī)辦學(xué)奠定了制度基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)，學(xué)生權(quán)益應(yīng)當(dāng)通過(guò)學(xué)籍管理制度、參與校園秩序與課外活動(dòng)的制度、獎(jiǎng)勵(lì)與處分制度、申訴制度等方面進(jìn)行維護(hù)。

8.財(cái)政權(quán)：事業(yè)單位財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度。嚴(yán)格執(zhí)行《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》等國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度，堅(jiān)持財(cái)務(wù)管理基本原則，完善學(xué)校財(cái)務(wù)制度，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)。在保證財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)制度執(zhí)行的同時(shí)，高校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。

9.監(jiān)督權(quán)：信息公開(kāi)制度。2010年開(kāi)始施行《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》，2014年公布《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》，要求通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一公開(kāi)平臺(tái)，建立即時(shí)公開(kāi)制度，完善年度報(bào)告制度等，切實(shí)保障教職工、學(xué)生、社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)、重要制度的知情權(quán)。此外，還要理順高校校務(wù)公開(kāi)與黨務(wù)公開(kāi)的關(guān)系，條件允許的應(yīng)當(dāng)建立公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)。

三、全面依法治國(guó)背景下如何構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度

（一）必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度體系。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面。2016年底，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，給領(lǐng)導(dǎo)干部壓實(shí)了沉甸甸的責(zé)任。同時(shí)，高校要從實(shí)際出發(fā)，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家的范圍內(nèi)，發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，遵循法治規(guī)律，與時(shí)俱進(jìn)提升理念觀念、創(chuàng)新體制機(jī)制，全面深化依法治校實(shí)踐。

（二）健全和完善高校的“立法法”。南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授侯欣認(rèn)為：“立法法是管法的法，是有關(guān)國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)的法，國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)好了，國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)才會(huì)好，每一個(gè)人的利益才能得到切實(shí)保障?！蓖?，高校必須以《憲法》為核心，健全和完善自身的“立法法”，規(guī)范制定、修改和廢止規(guī)章制度的活動(dòng)。規(guī)章制度要從程序上規(guī)范、從內(nèi)容上審查、從時(shí)間上清理、從職責(zé)上落實(shí)、從人員上普及、從執(zhí)行上落地。一般來(lái)說(shuō)，高校的規(guī)章制度分為基本管理制度、重要行政規(guī)章制度和具體規(guī)章制度三大類。

（三）加強(qiáng)法制宣傳學(xué)習(xí)。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部，2002年中組部、中宣部、司法部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的若干意見(jiàn)》，2012年中組部、中宣部、司法部、全國(guó)普法辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的意見(jiàn)》。從發(fā)文主體來(lái)看，后者較前者增加了“全國(guó)普法辦”，這強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部的普法范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，更進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和主要任務(wù)。對(duì)于學(xué)生及青少年，2013年6月，教育部、司法部、中央綜治辦、共青團(tuán)中央、全國(guó)普法辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年學(xué)生法制教育的若干意見(jiàn)》;2016年6月，教育部、司法部、全國(guó)普法辦關(guān)于印發(fā)《青少年法治教育大綱》的通知。后者較前者在法治教育對(duì)象的范圍上進(jìn)一步擴(kuò)大了，由“青少年學(xué)生”變?yōu)椤扒嗌倌辍?，且明確青少年法治教育要充分發(fā)揮學(xué)校主導(dǎo)作用，與家庭、社會(huì)密切配合，拓寬教育途徑，創(chuàng)新教育方法，實(shí)現(xiàn)全員、全程、全方位育人，也明確了高等教育階段的普法目標(biāo)。

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